南靖縣靖城鎮(zhèn)尚寨村民委員會不服漳州市公路局以未經(jīng)批準砍伐公路林木和增設(shè)叉道口對其

1、南靖縣靖城鎮(zhèn)尚寨村民委員會不服漳州市公路局以未經(jīng)批準砍伐公路林木和增設(shè)叉道口對其行政處罰決定案                案情    原告：福建省南靖縣靖城鎮(zhèn)尚寨村民委員會。    法定代表人：吳金和，主任。    被告：福建省漳州市公路局。    法定代表人：鄭成朕，局長。

2、    第三人：福建省南靖縣林業(yè)局。    法定代表人：陳朝祥，局長。    原告南靖縣靖城鎮(zhèn)尚寨村民委員會，欲在319國道邊興建飲食店和開辟一條通往九龍江邊采沙場的通道，需砍伐部分公路林木，便向第三人南靖縣林業(yè)局提出采伐公路林木申請，于1992年9月7日取得了南靖縣林業(yè)部批準的1991閩林政集采字第047號福建省集體（個體）林木采伐許可證，獲準“在靖城鎮(zhèn)尚寨村公路林林班319線尚寨南安新村路口小班采伐雜木1立方米（8株）”。數(shù)日后，原告便在國道319線公路87公里600米至

3、680米處，共砍伐公路林木32株，每株直徑平均18厘米。同時，在未申請公路等管理部門批準的情況下，就在砍伐32株公路林木地段增設(shè)長59.4米、路肩寬4.7米的交叉道口。為此，漳州市公路局南靖分局根據(jù)中華人民共和國公路管理條例第三十四條及其實施細則第六十條、第五十九條的規(guī)定，于1993年3月11日以（93）靖路字第001號公路路政管理違章處罰決定書，對原告尚寨村民委員會作出行政處罰：一、砍伐公路林木，賠償5440元；二、增設(shè)叉道口、占用公路、公路用地，賠償38860元。原告對此處罰決定不服，向漳州市公路局申請復(fù)議。漳州市公路局于1993年3月29日根據(jù)公路管理條例第二十二條第三款、第三十二條第一

4、款、第三十四條及其實施細則第三十三條第二款、第四十三條、第五十四條、第五十九條的規(guī)定，作出了（93）漳路字第02號公路路政管理復(fù)議決定：一、維持南靖公路分局處罰決定第一項；二、撤銷南靖公路分局處罰決定第二項；三、補辦交叉道口手續(xù)，交叉道口及排水設(shè)施需按公路工程技術(shù)標準要求設(shè)計、修建，并處罰款人民幣4000元。    原告尚寨村民委員會對復(fù)議決定不服，于1993年5月29日向南靖縣人民法院提起訴訟。    南靖縣人民法院立案受理后，應(yīng)原告請求，依法追加與本案被訴具體行政行為有利害關(guān)系的南靖縣林業(yè)局為第三人，參加訴訟。

5、    原告訴稱：被告的處罰決定，缺乏實事求是精神，于法于理不符，請求法院判決撤銷。主要理由是：1.根據(jù)公路管理條例實施細則第六十條規(guī)定，對違反條例第二十二條及其實施細則第三十三條規(guī)定，亂砍濫伐或毀壞公路花草林木的單位和個人，按照森林法實施細則第二十二條、第二十三條、第二十五條、第二十六條的有關(guān)規(guī)定處理。原告砍伐公路林木雖然沒有向公路主管部門申請，但已向南靖縣林業(yè)部門申請并獲得許可證。因此，原告既非盜伐又非濫伐，而且所砍公路林木既沒有非法出售，也無非法所得。所以決定處罰、賠償依據(jù)不足，不合理也不合法。且國道319公路線87公里680米處的公路林木，是由南

6、靖縣林業(yè)主管部門提供苗木，原告營造的。因此，申請并獲林業(yè)部門批準砍伐，是合法的。2.原告增設(shè)叉道口，沒有向公路主管部門提出申請有過錯，但動工后公路主管部門一直沒有提出異議，到完工后南靖分局才進行處罰，公路管理部門也有不當之處。    被告辯稱：原告的違法事實清楚，證據(jù)確鑿，被告為維持公路管理秩序，依法作出（93）漳路字第02號公路路政管理處罰決定，是正確合法的。請求法院駁回原告的無理請求，主要理由是：1.原告存在違法事實。原告于1992年9月12日，未申請公路主管部門批準，擅自在國道319公路線87公里600米處，砍伐公路林木32株和在該處設(shè)立一處長達5

7、8米叉道口。原告這一違法事實，經(jīng)南靖公路分局調(diào)查取證，有大量的書證、物證以及其陳述證實。2.被告的行政處罰決定程度合法，適用法律正確。原告砍伐公路林木，雖于1992年9月7日經(jīng)林業(yè)部門批準，但根據(jù)公路管理條例第三十九條第三項和第二十二條第三款的規(guī)定，公路林木系公路設(shè)施，須經(jīng)公路主管部門批準，方可采伐。原告未經(jīng)公路主管部門批準，擅自砍伐國道林木，被告責(zé)令其賠償公路設(shè)施損失，符合法律規(guī)定；對其擅自設(shè)立叉道口處以4000元罰款，也無不當。    審判    南靖縣人民法院審理認為：原告所說砍伐的公路林木大的直徑只有10至

8、20厘米，小的直徑才大拇指大，與事實不符，不能成立。原告砍伐公路林木雖取得南靖縣林業(yè)局核發(fā)的林木采伐許可證，但沒有向公路主管部門申請；同時在未向公路主管部門申請獲得批準的情況下，增設(shè)交叉道口，其行為違反了公路管理法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)受處罰。原告認為動工后公路主管部門沒有提出異議也有不當之處，這種主張并非法律規(guī)定在處理時應(yīng)予考慮的情節(jié)，不予采納。被告的具體行政行為認定事實清楚，適用法律正確，符合法定程序。據(jù)此，該院于1993年9月20日判決：    維持被告漳州市公路局的行政處罰決定。    原告尚寨村民委員會和第三人南靖

9、縣林業(yè)局不服一審判決，均向漳州市中級人民法院提出上訴。    上訴人尚寨村民委員會訴稱：上訴人采伐公路林木已經(jīng)南靖縣林業(yè)局批準，屬合法采伐，一審法院認定與法不符，定性錯誤。被上訴人把采伐路樹、增設(shè)叉道口兩種不同性質(zhì)的行為混為一談，套用一類法規(guī)進行處罰，適用法律不當。上訴人采伐路樹如有違法    ，也應(yīng)由林業(yè)主管部門或其授權(quán)單位進行處罰，被上訴人對上訴人實施處罰，屬越權(quán)行為。對增設(shè)交叉道口的處罰，被上訴人雖有變更，但仍罰款4000元，是不合理的。    上訴人南靖縣林業(yè)局訴稱：

10、上訴人審批的林木采伐許可證是正確合法的，被上訴人從中干預(yù)，侵犯了上訴人依法行政的權(quán)力。被上訴人有意把砍伐林木和增設(shè)交叉道口兩類不同性質(zhì)的行為混雜一起，回避適用林業(yè)法律、法規(guī)，套用一類法規(guī)處罰，不但適用法律錯誤，而且超越職權(quán)。    被上訴人漳州市公路局辯稱：根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，公路主管部門有權(quán)審核發(fā)放公路林木采伐許可證。森林法第二十八條第三款明確排除了林業(yè)主管部門對公路林木采伐許可證的核發(fā)權(quán)。上訴人的辯解理由不能成立。    漳州市中級人民法院審理認為：上訴人南靖縣靖城鎮(zhèn)尚寨村民委員會興建采沙場、飲食店是正當?shù)模?/p>

11、但砍伐路樹、設(shè)置交叉道口沒有申請公路主管部門審批，卻申請林業(yè)部門批準采伐8株路樹，違反了森林法第二十八條第三款和公路管理條例第二十二條第三款的規(guī)定，確屬違法行為。被上訴人漳州市公路局依據(jù)公路管理條例及其實施細則的有關(guān)規(guī)定，對上訴人尚寨村民委員會作出的行政處罰復(fù)議決定，事實清楚，主要證據(jù)充分，適用法律正確，處罰程序合法。上訴人認為被上訴人的具體行政行為超越職權(quán)、適用法律錯誤等理由，系對法律規(guī)定的誤解，上訴理由不能成立，不予采納。根據(jù)中華人民共和國行政訴訟法第六十一條第一項的規(guī)定，于1993年12月4日作出終審判決：    駁回上訴，維持原判。 &

12、#160;  評析    （一）本案爭議問題之一，是公路管理機關(guān)對尚寨村民委員會砍伐公路林木的行為進行處罰是否超越職權(quán)？一種意見認為，亂砍濫伐或者毀壞公路花草林木的行為，屬森林法律、法規(guī)調(diào)整的對象，不但應(yīng)當適用森林法律、法規(guī)進行處罰，而且只有林業(yè)主管部門才享有管理處罰權(quán)。本案公路管理機關(guān)對尚寨村民委員會砍伐公路林木的行為如果認定違法，也應(yīng)移交林業(yè)主管部門處理，公路管理機關(guān)擅自進行處罰，屬于超越職權(quán)的行為，侵犯了林業(yè)主管部門的管理權(quán)。這種認為部門法（法律、法規(guī)）只能由主管行政部門適用，其他行政部門適用了就是超越職權(quán)的觀點，顯然是對法律規(guī)

13、范的誤解。行政機關(guān)行使行政職權(quán)，必須有法律、法規(guī)的授權(quán)。這種授權(quán)既包括本部門法（法律、法規(guī)）的授權(quán)，也包括其他部門法（法律、法規(guī)）的授權(quán)。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中，許多部門法（法律、法規(guī)）除了賦予主管行政部門職權(quán)，同時還賦予相關(guān)的其他行政部門的職權(quán)。譬如，我國森林法第二十八條第三款規(guī)定：“鐵路、公路的護路林和城鎮(zhèn)林木的更新采伐，由有關(guān)主管部門審核發(fā)放采伐許可證”。公路管理機關(guān)不僅根據(jù)森林法的上述規(guī)定獲得授權(quán)，而且根據(jù)公路管理條例第二十二條第三款“公路兩側(cè)林木不得任意砍伐，需要更新砍伐的，必須經(jīng)公路主管部門批準。”和第三十四條“對違反本條例規(guī)定的單位和個人，公路主管部門可以分別情況，責(zé)令其返還原物、

14、恢復(fù)原狀、賠償損失、沒收非法所得并處以罰款”的規(guī)定也獲得授權(quán)?？梢姴徽撌巧址ㄟ€是公路管理法規(guī)，都賦予公路管理部門對砍伐公路林木的審批權(quán)，對于違反這些規(guī)定的行為，公路管理部門有權(quán)依法制裁。因此，本案公路管理機關(guān)根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，作出具體行政行為，具有行政主體資格，認為其超越職權(quán)，是沒有根據(jù)的。    （二）本案爭議問題之二，是公路管理機關(guān)對尚寨村民委員會砍伐公路林木和增設(shè)叉道口的兩種行為，在一個行政決定中一并作出處罰是否符合法律規(guī)定，適用法律是否錯誤？有的認為，砍伐公路林木和增設(shè)叉道口是兩類不同的行為，如果違法，應(yīng)適用兩類不同的法律、法規(guī)，作出兩

15、種處罰。本案公路管理部門把兩類行為合并為一種進行處罰，適用法律法規(guī)錯誤。這種意見有失偏頗。本案尚寨村民委員會為開辦企業(yè)需在319國道上開辟一條通道，要砍伐部門公路林木和增設(shè)一叉道口，這是緊密相關(guān)聯(lián)的兩種行為?？撤ス妨帜竞驮鲈O(shè)叉道口既存在關(guān)聯(lián)性，又都為公路管理法規(guī)所調(diào)整，均須經(jīng)公路管理機關(guān)審批，對于未經(jīng)審批的違法行為其有權(quán)實施行政處罰。因此，本案公路管理機關(guān)對尚寨村民委員會未經(jīng)批準砍伐公路林木和增設(shè)叉道口的違法行為，依法查處一并作出處罰，并不違反法律的規(guī)定。需要指出的是，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，公路管理機關(guān)對未經(jīng)批準砍伐公路林木的行為，可以適用公路管理法規(guī)進行處理，也可以同時適用森林法和公路管

16、理法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進行處理。本案中，公路管理機關(guān)只適用公路管理法規(guī)進行處理，并無不當。而且，鑒于公路林木還具有護路的特殊屬性，對尚寨村民委員會的處罰也是適當?shù)摹?#160;   （三）本案爭議問題之三，是林業(yè)主管部門批準尚寨村民委員會砍伐公路林木的行政行為是否合法，如因其批準、發(fā)證的具體行政行為違法而造成行政相對人經(jīng)濟損失，應(yīng)否承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任？有的意見認為，根據(jù)森林法第十一條關(guān)于“各級林業(yè)主管部門依照本法規(guī)定，對森林資源的保護、利用、更新，實行管理和監(jiān)督”的規(guī)定，本案涉及的公路林木采伐許可證由林業(yè)主管部門審核、發(fā)放，是完全合法、正確的。我們認為，這僅是根據(jù)森林法的上述一般規(guī)定，得出這樣的結(jié)論，而忽視了該法第二十八條第三款