產(chǎn)業(yè)分類監(jiān)管與防止重復(fù)建設(shè)

1、產(chǎn)業(yè)分類監(jiān)管與防止重復(fù)建設(shè)    內(nèi)容摘要：低水平重復(fù)建設(shè)一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)入21世紀(jì)初，再一次成為困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。分析我國(guó)當(dāng)前過(guò)度投資和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)狀可見，不同類型的產(chǎn)業(yè)發(fā)生過(guò)度重復(fù)建設(shè)的程度是不同的。這一方面是由于不同產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和特征所決定，同時(shí)也是因?yàn)椴煌a(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制程度和政府監(jiān)管程度不同。因此，在對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，依據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)實(shí)施有效的分類監(jiān)管，并實(shí)施必要的宏觀調(diào)控，應(yīng)是防止和治理過(guò)度重復(fù)建設(shè)的有效方式。關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)分類監(jiān)管  一、對(duì)當(dāng)前重復(fù)建設(shè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)及實(shí)施產(chǎn)業(yè)分類監(jiān)管

2、的必要性 （一）當(dāng)前固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)有其深刻的背景近兩年來(lái)，我國(guó)固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，投資增速明顯加快。2002年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)16.9，2003年增長(zhǎng)26.7%，2004年16月，增長(zhǎng)高達(dá)28.6%。投資的高速增長(zhǎng)又多集中于某些產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品上，使這些行業(yè)的生產(chǎn)能力超常規(guī)增長(zhǎng)。社會(huì)各方面對(duì)投資快速增長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)不盡相同。我們認(rèn)為，當(dāng)前固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)不完全是經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和重復(fù)建設(shè)的表現(xiàn)，而是有其深刻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景：一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期以及城市化進(jìn)程加快的重要階段，必然帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)，這不僅符合工業(yè)化進(jìn)程的一般規(guī)律，也與一些發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程

3、相一致；另一方面，經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及生產(chǎn)制造業(yè)加速向中國(guó)轉(zhuǎn)移，也在一定程度上促進(jìn)了我國(guó)固定資產(chǎn)投資的較快增長(zhǎng)。而且這些因素還會(huì)在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生作用，今后若干年內(nèi)，我國(guó)固定資產(chǎn)投資繼續(xù)保持較快的增長(zhǎng)速度仍將具備一定的基礎(chǔ)。（二）應(yīng)區(qū)分不同類型的重復(fù)建設(shè)“重復(fù)建設(shè)”是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沿用下來(lái)的概念。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步形成的情況下，對(duì)這一概念應(yīng)有新的理解和認(rèn)識(shí)。所謂“重復(fù)建設(shè)”，其本意是說(shuō)投資過(guò)多了，在新形勢(shì)下，用“過(guò)度投資”的概念可能更確切一些。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的確存在著“過(guò)度投資”的現(xiàn)象，而且在某些行業(yè)表現(xiàn)得還相當(dāng)嚴(yán)重。如果將“過(guò)度投資”稱之為“重復(fù)建設(shè)”的話，我們

4、認(rèn)為應(yīng)區(qū)分“市場(chǎng)性的重復(fù)建設(shè)”和“行政性的重復(fù)建設(shè)”。前者是指在產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰的前提下，由投資者自主決策產(chǎn)生的重復(fù)性投資活動(dòng)。后者是指受短期內(nèi)出政績(jī)的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)，行政機(jī)關(guān)使用財(cái)政資金，或在政府主導(dǎo)下通過(guò)其直接控制的國(guó)有企業(yè)，進(jìn)行不負(fù)長(zhǎng)期或最終責(zé)任的重復(fù)性投資活動(dòng)。當(dāng)前在我國(guó)，行政性重復(fù)建設(shè)問(wèn)題比較突出。行政性重復(fù)建設(shè)產(chǎn)生的根源在于體制性原因，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變不到位和國(guó)有企業(yè)改革不徹底的重要體現(xiàn)，是由于國(guó)有投資決策主體權(quán)利和責(zé)任不對(duì)稱，投資決策缺乏約束機(jī)制。行政性重復(fù)建設(shè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響較大，不僅造成資源的巨大浪費(fèi)，而且擾亂了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，必須采取嚴(yán)厲措施予以治理。市場(chǎng)性重復(fù)建設(shè)的根

5、源在于市場(chǎng)機(jī)制的不完善。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于信息不對(duì)稱、市場(chǎng)需求的波動(dòng)性以及各投資主體對(duì)市場(chǎng)前景的判斷不同和對(duì)技術(shù)的掌握程度不同，加之部分投資者的非理性等原因，市場(chǎng)性的重復(fù)投資和建設(shè)是不可避免的。在市場(chǎng)性重復(fù)建設(shè)中，還需要判斷重復(fù)建設(shè)的程度。過(guò)度的重復(fù)建設(shè)會(huì)導(dǎo)致企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大起大落，但是適度的重復(fù)建設(shè)則有助于企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，有助于效率高、生產(chǎn)成本低、社會(huì)效益好的企業(yè)擠出落后的、效率低的企業(yè)或生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，降低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)效率。這對(duì)于完善產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)有重要意義。因此，對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的重復(fù)

6、建設(shè)必須采取分類治理的辦法。對(duì)行政性重復(fù)建設(shè)要堅(jiān)決反對(duì)和制止。消除不合理的行政性重復(fù)建設(shè)，從根本上說(shuō)，要進(jìn)一步深化投資體制改革，逐步消除地方保護(hù)，進(jìn)一步加大國(guó)有企業(yè)改革力度。對(duì)過(guò)度的市場(chǎng)性重復(fù)建設(shè)主要應(yīng)該通過(guò)經(jīng)濟(jì)的辦法加以解決。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步完善國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，特別是產(chǎn)業(yè)組織政策，為企業(yè)的破產(chǎn)、收購(gòu)、兼并創(chuàng)造良好的環(huán)境，放開對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的行政性控制，由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)供求和配置資源。政府主要通過(guò)社會(huì)性規(guī)制、提供信息服務(wù)和加強(qiáng)宏觀調(diào)控等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。（三）對(duì)不同產(chǎn)業(yè)實(shí)施有效的分類監(jiān)管是必要的分析我國(guó)當(dāng)前過(guò)度投資和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)狀可見，不同類型的產(chǎn)業(yè)發(fā)生過(guò)度重復(fù)建設(shè)的程度是不同的。例如，一些自然壟斷行業(yè)

7、雖然也存在一定程度的重復(fù)建設(shè)，但是問(wèn)題并不突出，不是當(dāng)前防止和治理的主要問(wèn)題。而非壟斷性行業(yè)重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題則比較突出，這一方面是由于產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和特征所決定，同時(shí)也是因?yàn)椴煌a(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制程度和政府監(jiān)管程度不同。對(duì)于非壟斷性行業(yè)而言，隨著改革的深化、市場(chǎng)化程度的提高和政府管理職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制手段逐步減少，有些已經(jīng)取消，而與市場(chǎng)化程度相適應(yīng)的社會(huì)性規(guī)制體系尚未建立和完善起來(lái)，已有的規(guī)制又不能得到有效落實(shí)，加上政府宏觀調(diào)控措施不能及時(shí)到位，使得這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域盲目投資、無(wú)序建設(shè)的問(wèn)題嚴(yán)重。因此，在對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，依據(jù)產(chǎn)業(yè)特性實(shí)施有效的分類監(jiān)管，并實(shí)施必要的宏觀調(diào)控，應(yīng)是防止和治理過(guò)

8、度重復(fù)建設(shè)的有效方式。二、目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀與問(wèn)題 （一）我國(guó)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管取得的主要進(jìn)展一是監(jiān)管制度框架初步確立。目前，絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)中，關(guān)于產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和運(yùn)營(yíng)，保護(hù)勞動(dòng)者和消費(fèi)者健康和安全以及環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)已基本建立并逐漸完善，并制定了較為完備的配套規(guī)章和實(shí)施細(xì)則等。相關(guān)的監(jiān)管部門也已確立，監(jiān)管職責(zé)比較明確，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的總體框架初步確立。二是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的基本方向日趨明確。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的日漸深入，特別是隨著我國(guó)加入WTO以及“行政許可法”等法律的出臺(tái)，放松政府的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管改革方向已經(jīng)明確。在降低產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻、放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)，對(duì)保障勞

9、動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康以及保護(hù)環(huán)境等方面的社會(huì)性規(guī)制在逐步加強(qiáng)。三是對(duì)自然壟斷性行業(yè)的規(guī)制改革初見成效。初步實(shí)現(xiàn)了政企分開，政府職能歸位，塑造了一批競(jìng)爭(zhēng)主體，競(jìng)爭(zhēng)力量開始增強(qiáng)，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)開始由國(guó)有國(guó)營(yíng)的獨(dú)家壟斷向寡頭壟斷、壟斷競(jìng)爭(zhēng)格局發(fā)展。（二）產(chǎn)業(yè)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題及與重復(fù)建設(shè)的關(guān)系一是市場(chǎng)準(zhǔn)入不公平問(wèn)題還很突出。在自然壟斷行業(yè)和一些資源性行業(yè)，市場(chǎng)準(zhǔn)入不公平問(wèn)題仍很突出，非國(guó)有企業(yè)在進(jìn)入石油、礦產(chǎn)資源、金融等領(lǐng)域時(shí)仍存在很多障礙，壟斷性行業(yè)和一些資源性行業(yè)供給不足、服務(wù)差、投資效率低等問(wèn)題還比較突出。二是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)監(jiān)管不到位。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制在逐步減少，但相應(yīng)的社會(huì)性規(guī)制體系尚

10、未完善，導(dǎo)致了監(jiān)管不到位。已有的社會(huì)性規(guī)制也由于執(zhí)行不力而流于形式，進(jìn)而造成產(chǎn)品質(zhì)量低劣、虛假?gòu)V告、假冒他人著名商標(biāo)、以次充好、以假亂真等欺詐行為和不公平競(jìng)爭(zhēng)行為在許多競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)仍然廣泛存在。這不僅嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的利益，而且落后的、不符合監(jiān)管要求的生產(chǎn)能力在市場(chǎng)中長(zhǎng)期存在放大了整個(gè)行業(yè)的生產(chǎn)能力，使“重復(fù)建設(shè)”問(wèn)題變得更加突出。三是政府的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和行政性監(jiān)管比例仍過(guò)大，妨害了市場(chǎng)機(jī)制的有效發(fā)揮。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)制的放松和政府機(jī)構(gòu)的改革，專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門陸續(xù)撤銷，綜合經(jīng)濟(jì)部門、執(zhí)法監(jiān)督部門和社會(huì)公共管理部門的公共服務(wù)職能得到加強(qiáng)。但是，由于尚處于體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，目前行政監(jiān)管比例過(guò)大的問(wèn)題仍然比較突

11、出。由于對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)設(shè)置了過(guò)多的行政審批事項(xiàng)，不僅妨礙了市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮作用，而且為地方政府支持、參與或直接干預(yù)企業(yè)的投資活動(dòng)提供了制度上的便利，極易引起行政性重復(fù)建設(shè)和過(guò)度投資。四是缺乏評(píng)價(jià)政府管制效果的科學(xué)方法?？茖W(xué)評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)管制效果可以提升政府管制的質(zhì)量，增進(jìn)管制的有效性。美、英、德、日、韓等國(guó)都將管制影響評(píng)估列為必須執(zhí)行的工作，英國(guó)政府甚至編輯實(shí)例教材，以培訓(xùn)各級(jí)管制機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前還缺乏對(duì)管制效果進(jìn)行必要的、科學(xué)的評(píng)價(jià)。（三）基于不同規(guī)制方式下的產(chǎn)業(yè)分類及其監(jiān)管措施安排1.規(guī)制的方式及其基本內(nèi)涵根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)制理論，規(guī)制的內(nèi)容主要包括經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制兩種方式。經(jīng)濟(jì)規(guī)制主要是通過(guò)控制市場(chǎng)主體的利潤(rùn)、規(guī)定價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入或