淺談如何應(yīng)對(duì)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓中存在的問

1、淺談如何應(yīng)對(duì)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓中存在的問題李麗娟近年來，隨著機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和居住城鎮(zhèn)的個(gè)人對(duì)劃撥用地的出讓和轉(zhuǎn)讓，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓呈上升趨勢(shì)。例如,2007年，隆陽區(qū)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓13.779公頃，補(bǔ)繳土地出讓金179.148萬元；2008年，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓12.708公頃，補(bǔ)繳土地出讓金485.294萬元，劃撥土地使用權(quán)交易2008年比上年下降1.071公頃，而補(bǔ)繳土地出讓金比上年增加306.146萬元。可見，劃撥土地使用權(quán)經(jīng)過依法出讓和轉(zhuǎn)讓并合理開發(fā)利用，可促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在交易中也存在一些問題急待規(guī)范，以更好的促進(jìn)國(guó)有土地資產(chǎn)管理。下面筆者就劃撥土地使用權(quán)

2、出讓和轉(zhuǎn)讓中存在哪些問題，以及如何采取措施應(yīng)對(duì)存在問題，進(jìn)而加強(qiáng)劃撥土地使用權(quán)的管理方面發(fā)表幾點(diǎn)粗淺的見解，以供大家參考。一、 劃撥土地使用權(quán)的概念和特點(diǎn)要發(fā)現(xiàn)劃撥土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓中存在的問題，必需先明確劃撥土地使用權(quán)的概念和特點(diǎn)。劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，通過除出讓土地使用權(quán)以外的各種方式，除繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用外或完全無償取得的國(guó)有土地使用權(quán)。劃撥土地使用權(quán)是我國(guó)特有的概念。在改革開放之前，我國(guó)城市土地的利用均是通過劃撥方式進(jìn)行的，即都是無償劃撥供應(yīng)的，只存在單一的劃撥土地供應(yīng)制度。改革開放之后，隨著外資的進(jìn)入，我國(guó)對(duì)外資企業(yè)開始實(shí)行土地有償使用，收取土地

3、使用費(fèi)。1990年，國(guó)務(wù)院中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例（以下簡(jiǎn)稱條例）的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著出讓土地使用權(quán)制度的建立，由此開啟了劃撥土地使用權(quán)通過辦理出讓手續(xù)可再行轉(zhuǎn)讓的歷史。其特點(diǎn)有：（1）取得的法定性。即要取得劃撥土地使用權(quán)，其用途必須符合法律規(guī)定，并且必須經(jīng)過有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)。（2）取得的無償性。這是劃撥土地使用權(quán)與出讓土地使用權(quán)的本質(zhì)區(qū)別，即劃撥土地使用權(quán)取得者除繳納補(bǔ)償、安置費(fèi)外無須向國(guó)有土地的所有權(quán)人即國(guó)家支付土地使用費(fèi)；而出讓土地使用權(quán)人則必須向國(guó)有土地的所有權(quán)人即國(guó)家支付包含土地使用費(fèi)在內(nèi)的土地使用權(quán)出讓金。（3）使用的無期限性。依照法律規(guī)定以劃撥方式取得

4、土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。（4）權(quán)利的受限制性。劃撥土地使用權(quán)人不能隨意地處分其劃撥土地使用權(quán)。要處分，必須經(jīng)過有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)。二、 目前劃撥土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓存在的主要問題劃撥國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓是指以劃撥方式獲得國(guó)有土地使用權(quán)的土地使用者，通過買賣、贈(zèng)與或其他合法方式將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為。盡管我國(guó)實(shí)行土地有償使用制度，但由于歷史原因仍存在大量的劃撥土地。此類劃撥土地的使用雖不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，但也不宜馬上收回。由于利用能力與現(xiàn)實(shí)利益趨使，許多劃撥用地以公開轉(zhuǎn)讓或私下交易方式進(jìn)入市場(chǎng)。在實(shí)際過程中也產(chǎn)生了一些問題。（一） 劃撥土地閑置及非法

5、轉(zhuǎn)讓一是大量劃撥土地被閑置。例如，軍隊(duì)、企業(yè)大量占用地方土地，老城區(qū)主要街區(qū)都被軍分區(qū)招待所、企業(yè)老廠區(qū)等占用，而這些單位遷移后留下的老辦公用地、招待所等要么出租給個(gè)人使用，要么被閑置。雖然城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第四十七條規(guī)定“對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自出租劃撥土地使用權(quán)的單位，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)沒收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款”，而在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)這些有收益的土地資產(chǎn)，往往因?yàn)闆]有較好的強(qiáng)制措施而不被收回或根本收不到土地收益金。二是各級(jí)行政事業(yè)單位因新建辦公樓遷移后而停止使用的劃撥土地，政府沒有及時(shí)收回儲(chǔ)備，導(dǎo)致老街區(qū)的土地由這些單位報(bào)政府批準(zhǔn)后自行轉(zhuǎn)讓出售，導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)流失

6、。（二） 土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓規(guī)定建立不夠完善城市房地產(chǎn)管理法第三十九條規(guī)定：以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報(bào)批時(shí)，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國(guó)家或者作其他處理。筆者認(rèn)為，劃撥土地使用權(quán)是一種無償使用國(guó)有土地的方式，不需要支付使用土地的對(duì)價(jià)。嚴(yán)格地說，現(xiàn)行法律規(guī)定的劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓并非真正的

7、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法第三十九條的規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)經(jīng)政府批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的實(shí)質(zhì)是國(guó)家收回劃撥的土地使用權(quán)，然后再出讓給受讓方?；蚪?jīng)批準(zhǔn)不再辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，但土地收益須上繳國(guó)家?？梢?，劃撥土地的使用權(quán)人依據(jù)轉(zhuǎn)讓合同取得的并非土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)，充其量算作是對(duì)其交回土地使用權(quán)的一種補(bǔ)償（含地上附屬物的補(bǔ)償），劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓之說及相關(guān)程序規(guī)定顯得不倫不類。在實(shí)踐操作過程中，目前，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和居住城鎮(zhèn)的個(gè)人將劃撥方式取得的土地使用權(quán)連同地上建筑物轉(zhuǎn)讓的都不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，而是經(jīng)政府批準(zhǔn)同意后直接轉(zhuǎn)讓。然而，幾乎所有的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位都以安置下崗職工、單位債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重為

8、由，要求減免補(bǔ)交土地出讓金，用國(guó)有土地資產(chǎn)來抵償本單位的資金缺口。這樣劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及變相轉(zhuǎn)讓，一定程度上導(dǎo)致了土地市場(chǎng)的混亂，也是造成國(guó)家土地資產(chǎn)流失的一個(gè)巨大黑洞。（三） 劃撥土地使用權(quán)動(dòng)態(tài)管理沒有建立目前劃撥土地使用權(quán)的動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)還沒有建立，劃撥土地轉(zhuǎn)讓與需求不銜接，倒買倒賣土地現(xiàn)象還存在。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以老辦公區(qū)擁擠、辦公條件差為由轉(zhuǎn)讓或出租劃撥土地及房屋；另一方面，又要求政府劃撥給新區(qū)土地，大量建蓋新辦公樓，而新的土地使用權(quán)也是以劃撥方式取得的。試想，如果所有的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在10年的時(shí)間里都向新區(qū)要土地，那么10年的時(shí)間有多少良田好地被占用，1

9、0年的時(shí)間政府在這些劃撥土地上又收益多少，損失多少。二是企業(yè)改制后的土地資產(chǎn)被倒賣，新的土地被占用。例如，某磚瓦廠因企業(yè)改制于2007年被某公司兼并，其位于隆陽區(qū)漢莊鎮(zhèn)的83886.60平方米采土區(qū)轉(zhuǎn)讓給該公司。根據(jù)國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定第六條“國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)或出售的，企業(yè)原劃撥土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以出讓方式處置。破產(chǎn)企業(yè)屬國(guó)務(wù)院確定的企業(yè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)城市范圍內(nèi)的國(guó)有工業(yè)企業(yè)，土地使用權(quán)出讓金應(yīng)首先安置破產(chǎn)企業(yè)職工，破產(chǎn)企業(yè)將土地使用權(quán)進(jìn)行抵押的，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)土地使用權(quán)折價(jià)或者拍賣、變賣后所得也應(yīng)首先用于安置破產(chǎn)企業(yè)職工?！闭鷾?zhǔn)免繳了土地出讓金。而2008年該公司將其中的51

10、82.30平方米轉(zhuǎn)讓給個(gè)人。2009年該公司又以建設(shè)加氣站為由，要求征用農(nóng)民土地。三、如何采取措施應(yīng)對(duì)劃撥土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓中存在的問題（一）嚴(yán)格執(zhí)行土地收購(gòu)、儲(chǔ)備制度嚴(yán)格按照城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第四十七條規(guī)定。對(duì)無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無償收回其劃撥土地使用權(quán)，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。為防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失，嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位劃撥用地改變用途或者轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由土地收儲(chǔ)中心統(tǒng)一收購(gòu)后，納入統(tǒng)一儲(chǔ)備、出讓，并辦理相關(guān)手續(xù)；對(duì)因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、兼并或其他原因調(diào)整出來的原劃撥

11、國(guó)有土地，嚴(yán)格實(shí)行先收購(gòu)、儲(chǔ)備，再出讓；建立“一個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”的土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制。（二）修改相關(guān)法規(guī)，嚴(yán)格限制減免劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)交土地出讓金隨著使用劃撥土地的范圍越來越小和土地市場(chǎng)的逐步規(guī)范，建議取消劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓之規(guī)定，規(guī)定禁止劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，凡不符合現(xiàn)行法律規(guī)定的劃撥土地使用權(quán)一律變成有償使用，無力支付土地出讓金的由國(guó)家直接收回或變更為租賃等其他使用方式。根據(jù)云南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省土地管理局關(guān)于開展清理整頓土地自發(fā)交易工作意見的通知（云政辦發(fā)1993212號(hào)）規(guī)定，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和居住城鎮(zhèn)的個(gè)人將劃撥方式取得的土地使用權(quán)連同地上建筑物資產(chǎn)轉(zhuǎn)

12、讓（出售、交換、贈(zèng)與）的，必須辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)，補(bǔ)交土地出讓金。補(bǔ)交出讓金的標(biāo)準(zhǔn)，按轉(zhuǎn)讓成交總額或租金總額的2040%收取，對(duì)特殊情況在一定的時(shí)間內(nèi)還應(yīng)給予減免。結(jié)合隆陽區(qū)實(shí)際，全區(qū)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓按照基準(zhǔn)地價(jià)的20%收取，而不是按照轉(zhuǎn)讓成交總額的20%收取，顯然，按全區(qū)土地定級(jí)分類與基準(zhǔn)地價(jià)來收取更具合理性。（三）建立劃撥土地使用權(quán)動(dòng)態(tài)管理制度建立劃撥土地使用權(quán)動(dòng)態(tài)跟蹤管理系統(tǒng)。對(duì)無償取得的劃撥土地使用權(quán)要建立一個(gè)土地使用者、土地坐落、面積、用途為一體的數(shù)據(jù)庫(kù)。一方面，對(duì)這些因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市、區(qū)人民政府堅(jiān)決無償收回其劃撥土地使用權(quán)，并可依照規(guī)定予以出讓，對(duì)不交回其劃撥土地使用權(quán)的一律不準(zhǔn)劃撥供地，重復(fù)供地。另一方面，對(duì)這些用地者嚴(yán)格審核用地面積與人口數(shù)量、產(chǎn)值等方面的關(guān)系，做到科學(xué)合理供地。特別對(duì)以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，經(jīng)過企業(yè)改制后嚴(yán)格限制倒買倒賣。（四） 嚴(yán)格劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)依據(jù)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過政府批準(zhǔn)，那么有批準(zhǔn)權(quán)的政府依據(jù)什么來批準(zhǔn)呢？根據(jù)2002年國(guó)土資源部招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定第四條規(guī)定，“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?！?004年10月國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)（2004）28號(hào)文關(guān)于深化改革