檢察職能與司法行政管理職能分離

1、檢察職能與司法行政管理職能分離我國憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)， 擔(dān)負(fù)著法律監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī) 關(guān)在履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能時，也總要履行與法律監(jiān)督有關(guān)的司法行政管 理職能。但是由于當(dāng)前我國檢察活動管理方式行政化弊端的存在，使司法行政管理職能侵入、侵蝕了檢察職能，造成了檢察制度的變形，影響了檢察機(jī)關(guān)檢察職 能的充分發(fā)揮。只有將檢察職能與行政管理職能分離，才能還原和實現(xiàn)檢察活動 的司法性。因此，黨的十六大報告明確提出了 “改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財 物管理機(jī)制，逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”。 本文擬就“檢 察同司法行政事務(wù)分離”的內(nèi)在動因、 核心目標(biāo)、應(yīng)遵循的基本原則

2、及主要途徑 等若干問題試陳管見，以求教于大方之家，并期有裨于檢察改革和司法實踐。一、檢察活動管理方式行政化-檢察職能同司法行政管理職能相分離的肇因（一）檢察權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位是實現(xiàn)檢察職能同行政管理職能相分離的認(rèn)識基點(diǎn) 檢察權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位是檢察理論研究的一個根本性問題，它決定著檢察改革的方向，也構(gòu)成檢察改革的理論依據(jù)和實踐支撐。 實行檢察職能同司法行政管理職 能相分離，也必須以此為認(rèn)識為基點(diǎn)，只有正確理解檢察權(quán)的性質(zhì)并予以準(zhǔn)確定 位，才能深刻認(rèn)識檢察職能同行政管理職能相分離的內(nèi)在動因，并采取行之有效的分離措施。對于檢察權(quán)性質(zhì)，目前學(xué)術(shù)界存在“行政權(quán)說”、“司法權(quán)說”、“雙重屬性說” 和“法律監(jiān)

3、督權(quán)說”之分歧?！靶姓?quán)說”從檢察權(quán)具有的主動性、國家代表性、 命令性和執(zhí)行性特征上，認(rèn)為檢察權(quán)是行政權(quán)的一部分，檢察官是行政官；“司 法權(quán)說”認(rèn)為檢察權(quán)與審判權(quán)具有“接近度”，檢察官與法官具有“近似性”， 檢察官雖非法官，但“如同法官般”執(zhí)行司法領(lǐng)域內(nèi)的重要功能，在有些國家， 檢察官被稱為“站著的法官”；“雙重屬性說”認(rèn)為檢察權(quán)具有司法權(quán)和行政權(quán) 的雙重屬性，但在體制上應(yīng)將檢察權(quán)定位為司法權(quán)， 檢察官定位為司法官；“法 律監(jiān)督權(quán)說”將檢察權(quán)作為獨(dú)立于司法權(quán)和行政權(quán)的第三種國家權(quán)力，是按照法律規(guī)定的范圍和程序?qū)λ痉ㄐ袨楹托姓袨榈暮戏ㄐ詫嵭斜O(jiān)督的法律監(jiān)督 權(quán)。筆者認(rèn)為，僅從其權(quán)力特點(diǎn)和行使方式

4、的角度分析， 檢察權(quán)無疑具有司法性和行 政性雙重屬性。但定位我國檢察權(quán)性質(zhì)，不僅要從權(quán)力本身發(fā)展的共同性規(guī)律出 發(fā)，還要結(jié)合我國的具體實踐，尤其要從我國的憲政體制和司法體制出發(fā)進(jìn)行“應(yīng)然性”分析，也就是說，必須用人民代表大會制度的“民主集中制”來解釋 我國檢察權(quán)的性質(zhì)和特征，而不應(yīng)以“三權(quán)分立”學(xué)說作為“應(yīng)然性”的依據(jù)來 給我國憲法所確立的檢察權(quán)定性，從而墨守司法權(quán)只是審判權(quán)的成規(guī)，否認(rèn)檢察 權(quán)是司法權(quán)。根據(jù)我國的憲政體制及司法體制，我國憲政意義上的“司法權(quán)”就 是審判權(quán)和檢察權(quán)的統(tǒng)一。在此意義上，筆者認(rèn)為我國檢察權(quán)在基本性質(zhì)上是法 律監(jiān)督權(quán)，在國家體制上仍屬于司法權(quán)，在行使方式上具有司法與行

5、政的雙重屬 性。因此，對檢察活動的管理模式就應(yīng)既不同于行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，也應(yīng)有別于行使審判權(quán)的法院，而應(yīng)根據(jù)檢察權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)，按照司法規(guī)律，以司法 管理方式管理檢察活動。（二）違背司法規(guī)律，檢察活動管理方式行政化，是檢察職能同行政管理職能相 分離的肇因但是，檢察制度在新時期重建以來，并沒有按照司法規(guī)律建設(shè)檢察機(jī)關(guān)， 也沒有 按照司法管理方式管理檢察業(yè)務(wù)， 而是把檢察機(jī)關(guān)視為行政機(jī)關(guān)，用行政機(jī)關(guān)的 管理方式管理檢察活動，形成了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理方式的行政化， 造成了檢察職 能同內(nèi)部司法行政管理職能的相互錯位，影響了檢察職能充分發(fā)揮。1、檢察活動管理方式行政化的涵義及形式所謂檢察活動管理方式的

6、行政化，是指違背檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的性質(zhì)和特征， 按 照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式建構(gòu)和運(yùn)行檢察活動。 它和法院的行政化共同構(gòu)成 我國的司法行政化問題。法院的行政化問題，眾多學(xué)者俱已做過詳細(xì)論述，而關(guān) 于檢察院的行政化問題，因?qū)z察權(quán)及檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)在法理上一直沒有澄清， 且檢察權(quán)在行使方式上確具司法性和行政性的雙重屬性，學(xué)者鮮有專門論述。同法院的行政化一樣，檢察院的行政化，也包括外部行政化和內(nèi)部行政化。 外部行 政化表現(xiàn)在國家對檢察機(jī)關(guān)的管理方式即檢察機(jī)關(guān)的外部體制上，它涉及檢察機(jī)關(guān)同其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，主要表現(xiàn)在檢察人事權(quán)（尤其是檢察長及副檢察長人 選）和財權(quán)的行政任命和行政撥付制。外部行政的

7、直接后果是制約了檢察權(quán)外部 獨(dú)立的效果；內(nèi)部行政化是指檢察活動內(nèi)部管理上的行政化，即本文所指檢察活 動管理方式的行政化。內(nèi)部行政化主要有兩種形式：一是檢察職能與司法行政職 能的合一，即檢察業(yè)務(wù)活動的完全行政化，也就是說，對檢察業(yè)務(wù)活動管理完全 采取了行政模式，其弊端是司法行政管理職能同化了檢察職能； 二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi) 部行政管理方式違背司法機(jī)關(guān)行政管理特點(diǎn)和規(guī)律，或者完全行政機(jī)關(guān)模式化， 或者帶有行政模式的痕跡，其弊端是造成了司法行政管理職能對檢察職能的制 約、干擾和侵襲。在行政化的檢察活動管理模式下， 檢察職能同檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的 司法行政管理職能發(fā)生交叉和、混合（同一），使行政管理職能侵入、侵蝕

8、了檢 察職能，顛倒了檢察職能和司法行政管理職能的主次地位， 造成檢察制度的變形， 使檢察制度成為行政管理職能的附屬，也從內(nèi)部制約了檢察權(quán)的獨(dú)立行使。2、檢察活動管理方式行政化的主要表現(xiàn)及其弊端：（1）辦案體制完全行政化。長期以來，我國檢察機(jī)關(guān)沿用的是以行政審批、 集體負(fù)責(zé)為主要內(nèi)容的辦案機(jī)制，即檢察權(quán)由檢察機(jī)關(guān)通過層層審批的方式集體 行使，再由檢察機(jī)關(guān)整體承擔(dān)辦案的法律責(zé)任。人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第4條規(guī)定：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核， 檢察長或者檢察委員會決定”。在這種辦案體制中，普通檢察官只是案件承辦人 員，即行政垂直線上底部的一個點(diǎn)。 檢察官辦案，決定權(quán)

9、集中于檢察長和檢察委 員會，部門負(fù)責(zé)人有審核權(quán)，這就使行使行政管理職能的副檢察長、業(yè)務(wù)科（處） 長成為決定案件的領(lǐng)導(dǎo)層，行政管理職能同化了檢察職能。完全行政化的辦案體 制在司法實踐中越來越多暴露出明顯的弊端： 一是“審而不定，定而不審”不符 合司法活動直接性和親歷性的要求， 難以保證訴訟決定和訴訟行為的正確性。 二 是造成了辦案人員對領(lǐng)導(dǎo)的依賴，難以充分調(diào)動檢察官的積極性與責(zé)任感， 不利 于培養(yǎng)精英型檢察官。三是辦案環(huán)節(jié)過多，造成辦案效率低下，不符合訴訟經(jīng)濟(jì) 原則。四是權(quán)責(zé)分離、責(zé)任不明，不利于錯案追究責(zé)任制的落實。（2）檢察委員會構(gòu)成和運(yùn)作行政化。檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決

10、策機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是按照民主集中制的原則，討論決定重大案件和其他 重大問題，是檢察機(jī)關(guān)的最高決策機(jī)構(gòu)。在完全行政化的辦案體制下，檢察委員 會的成員幾乎全部是檢察機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)（檢察長、副檢察長、政治部及其他業(yè) 務(wù)部門的負(fù)責(zé)人），檢委會構(gòu)成上的行政色化，使檢委會在運(yùn)作上也被打上了很 深的行政化烙印。由于檢委會委員都是行政領(lǐng)導(dǎo)，且存在行政隸屬關(guān)系，行政職 位高的委員的意見往往會影響甚至左右行政職位低的委員的意見。而行政職位低的委員也往往也會因為顧及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而附合行政職位高的委員的意見，其結(jié)果就是，往往影響了檢委會議事質(zhì)量的提高。 另一方面，對于一些有重大利害關(guān)系的 案件，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人或分管檢察長在

11、審核案件時，有是并不是因為案件重大、 復(fù)雜或疑難，而是因為不愿承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，往往將案件提交檢委會討論決定， 使 檢委會成了逃避責(zé)任的避風(fēng)港。（3）檢察官任免行政化。根據(jù)人民檢察院組織法，助理檢察員由檢察長直接任命，檢察員由檢察長提請同級人大常委會任命。 但人大的任命實際上只是一種 程序上的審查，檢察官的任命事實上由檢察院自由決定： 首先由其所在業(yè)務(wù)部門 的領(lǐng)導(dǎo)和院領(lǐng)導(dǎo)推薦，再由人事部門考察，然后由院黨組最終決定。因此，一個 檢察官是否能夠成為檢察官或者繼續(xù)成為檢察官，在相當(dāng)程度上是由其所在檢察 院內(nèi)部的別處一些有行政職務(wù)的檢察官決定的。因此，檢察官在辦案過程中，也勢必會受到這種任免因素的影響。

12、（4）檢察官懲戒手段行政化。根據(jù)檢察官法，我國現(xiàn)行的檢察官懲戒制度是一種內(nèi)部的懲戒運(yùn)行機(jī)制。這種內(nèi)部的懲戒運(yùn)行機(jī)制的重要弊端之一就是易產(chǎn)生 部門保護(hù)主義，從而強(qiáng)化檢察官對其所在部門及領(lǐng)導(dǎo)的行政依附性，使檢察官在履行法律監(jiān)督職責(zé)時有所顧忌或者因需“投桃報李”而不能嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法。（5）檢察官管理模式完全行政化。長期以來，在檢察官的管理上，一直把檢察官等同于檢察院的其他工作人員，等同于行政機(jī)關(guān)的干部，完全采用行政管理模 式進(jìn)行管理。其中以檢察官行政級別制最為典型。檢察官管理模式的完全行政化， 一方面，模糊了檢察官同一般行政人員的界線， 忽視了檢察官的司法性，阻礙了 檢察官職業(yè)化進(jìn)程；另一方面，

13、檢察官之間過分行政化的階位關(guān)系， 強(qiáng)化了上下 級之間的等級服從和責(zé)任，增強(qiáng)了下級檢察官對上級檢察官的過分依賴性，使檢察官的獨(dú)立性難以保障。（6）檢察官職位范圍寬泛化和缺乏分類管理。檢察院內(nèi)部由檢察官、司法行政人員、書記員和法警組成，除行使檢察權(quán)的檢察長外，還有一些不行使檢察權(quán)的 司法行政人員，也具有檢察官職位。由于沒有建立檢察官的分類管理制度， 檢察 官職位范圍寬泛化使我國檢察官隊伍非常龐大，檢察官比例極不協(xié)調(diào)，影響了檢察權(quán)的優(yōu)化配置，妨礙了檢察官素質(zhì)的提高和辦案效率。檢察活動管理方式行政化，使本應(yīng)成為檢察職能的支撐和附屬的司法行政管理職 能，在實際運(yùn)行中卻浸沒了檢察職能， 掣肘了檢察職能的發(fā)

14、揮。必須實現(xiàn)這二種 不同職能的分離，改變檢察活動中單純的行政管理方式， 還原司法管理方式，實 現(xiàn)檢察活動的司法性。二、強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性，保障檢察權(quán)的獨(dú)立性-實現(xiàn)檢察職能同行政管理職能相分離的核心目標(biāo)檢察活動管理方式行政化弱化了檢察機(jī)關(guān)的司法性，而司法性的核心就是要 保障檢察權(quán)的獨(dú)立性，因此實現(xiàn)檢察職能同司法內(nèi)部行政管理職能相分離， 就必 須以強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性、保障檢察權(quán)的獨(dú)立性來核心目標(biāo)。（一）檢察權(quán)獨(dú)立性是檢察權(quán)司法性質(zhì)的本質(zhì)要求獨(dú)立行使檢察權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)， 只服從法律，不受其 他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人的非法干涉。檢察權(quán)之所以需要獨(dú)立行使，一是因為法律監(jiān) 督需要一種獨(dú)立性。

15、二是因為檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)尤其是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使需要 一種獨(dú)立性保障。三是因為檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性。 四是因為司 法審判權(quán)的獨(dú)立有賴于檢察權(quán)的獨(dú)立性。 但從根本上講，檢察權(quán)行使獨(dú)立性，是 為了保障司法公正，是其司法性的本質(zhì)要求。因為檢察權(quán)行使獨(dú)立性創(chuàng)造了正確 運(yùn)用和實施法律的必要條件，它使檢察官能夠排除非法干預(yù)，以事實為根據(jù)，以 法律為準(zhǔn)繩，只服從法律，切實地貫徹法制原則。檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，包括即外部獨(dú)立和內(nèi)部獨(dú)立兩個方面。 外部獨(dú)立性，指檢察 權(quán)運(yùn)行過程遵循自身的規(guī)律而不受外部的非法干涉， 它涉及在國家權(quán)力運(yùn)作過程 中與其他國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人的關(guān)系。在一般意義上，檢察權(quán)的獨(dú)立

16、行使，就 是指檢察機(jī)關(guān)的外部獨(dú)立性。檢察權(quán)的外部獨(dú)立是一種集體獨(dú)立， 是檢察機(jī)關(guān)獨(dú) 立行使檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部獨(dú)立，是指檢察官的個體獨(dú)立性，其主要意義是：第一、檢察官 的獨(dú)立性是檢察業(yè)務(wù)本身的特點(diǎn)和規(guī)律的要求。檢察權(quán)以公訴權(quán)為基本構(gòu)成，而 公訴是一種司法性很強(qiáng)的活動，是以親歷性為基礎(chǔ)的個人判斷和個體操作， 賦予 檢察官獨(dú)立性，可以防止“審而不定，定而不審”的有悖司法認(rèn)識規(guī)律的做法， 從而提高檢察官的積極性和創(chuàng)造性。第二、檢察官獨(dú)立性是防止不正當(dāng)干預(yù)的重 要條件，有助于保障檢察權(quán)的公正行使。第三、檢察官獨(dú)立性有利于保障訴訟效 率。司法的效能，要求辦案檢察官的職務(wù)行為直接產(chǎn)生職務(wù)上的效力，而應(yīng)避

17、免環(huán)節(jié)過多，造成決定和行為實施遲緩。第四、檢察官獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)集體獨(dú)立的 基礎(chǔ)，沒有檢察官個體獨(dú)立，檢察機(jī)關(guān)集體獨(dú)立則得不到有效保障。但是，檢察 官獨(dú)立不同于“除了法律沒有上司”的法官獨(dú)立， 它要受到“檢察一體制”的限 制。所謂“檢察一體制”，是指檢察機(jī)關(guān)上下形成一個整體，統(tǒng)一行使檢察權(quán)， 對內(nèi)要求上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察官服從檢察長、下級檢察官服從上級檢察官 的命令，對外則要求“檢察權(quán)的行使保持整體的統(tǒng)一。 因此，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部獨(dú) 立是有限的，不充分的。檢察官在執(zhí)行職務(wù)時，需接受上級的指示，其行為只具 有一定程度上的獨(dú)立性，即相對獨(dú)立性。“檢察一體制”雖然限制了檢察官執(zhí)行 職務(wù)的獨(dú)立性，但并

18、未否定檢察官的獨(dú)立性，在一定的條件下，他可以合法地對 抗檢察長的指令，如享有消極抗命權(quán)或積極抗命權(quán)。（二）我國檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性缺乏有效保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，是我國憲法和法律所確認(rèn)的檢察權(quán)行使 原則。與國外檢察權(quán)的獨(dú)立行使相比，我國檢察權(quán)的獨(dú)立性具有自身的特點(diǎn)： 一 是檢察機(jī)關(guān)相對于執(zhí)政黨與權(quán)力機(jī)關(guān)是不獨(dú)立的。 我國憲法和法律對檢察機(jī)關(guān)獨(dú) 立性的表述是：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社 會團(tuán)體和個人的干涉”。二是檢察管理體制的行政化使檢察權(quán)的行使受制過多， 檢察權(quán)的外部獨(dú)立難以得到有效保障。三是檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性尚未獲得法律的 確認(rèn)。在我國，憲法、司法機(jī)關(guān)組織法和

19、訴訟法規(guī)定了人民檢察院依法獨(dú)立行使 職權(quán)，這種獨(dú)立性，是一種集體獨(dú)立，也就是外部獨(dú)立，而非個人獨(dú)立即官員獨(dú) 立。在現(xiàn)行體制中，檢察官受檢察長領(lǐng)導(dǎo)，任何檢察活動應(yīng)服從檢察委員會的決 定，雖然檢察官也是檢察權(quán)行使的主體，但在法律制度上還沒有確立檢察官在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的獨(dú)立性，也就是說，法律還沒有賦予檢察官合法對抗行政指令權(quán)的 能力。同時，訴訟法還是以人民檢察院而非檢察官為訴訟主體，檢察官是檢察院意志的執(zhí)行者，其本身在訴訟法上還缺乏獨(dú)立的地位。綜上所述，我國檢察制度在新時期重建以來，完全以行政管理方式而不注意按照 司法規(guī)律管理檢察業(yè)務(wù)，使它難以做到“獨(dú)立行使檢察權(quán)”， 難以做到“嚴(yán)格執(zhí) 法”，難以保證

20、檢察官的高素質(zhì)，確是我國檢察制度建設(shè)的一個重要教訓(xùn)。 因此, 作為檢察改革的重要舉措，實現(xiàn)檢察同行政管理職能相分離，必須以強(qiáng)化檢察權(quán) 的司法性，保障依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，實現(xiàn)檢察官的司法官化為核心目標(biāo)。三、改革檢察業(yè)務(wù)管理 引入司法管理方式-檢察職能同司法行政管理職能分離的根本途徑實行檢察職能與行政管理職能相分離，必須以改革檢察業(yè)務(wù)管理，引入司法管理 方式為根據(jù)途徑，主要措施如下：（一）重新配置檢察權(quán)，改革辦案體制，進(jìn)一步完善主訴檢察官制改革目前完全行政化的辦案體制，就要對檢察權(quán)進(jìn)行重新配置。借鑒國外檢察制 度，結(jié)合我國司法制度的特點(diǎn)，筆者建議對檢察權(quán)可實行“三級配置”制，即明確規(guī)定檢察委員會、

21、檢察長、檢察官在檢察工作中的權(quán)限和職責(zé)， 逐步取消業(yè)務(wù) 部門建制，變助理檢察員為檢察官助理，實行主訴檢察官直接對檢察長負(fù)責(zé)的辦 案體制，其核心是進(jìn)一步完善主訴檢察官制。主訴檢察官制是指在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下，在公訴部門實行的以主訴檢察官為主要負(fù)責(zé) 人的檢察官辦案體制。實行主訴檢察官制，就是要打破檢察活動中單純的行政管 理模式，引入司法管理方式，使檢察官成為對辦理案件有一定決定權(quán)和獨(dú)立性的 檢察權(quán)行使主體，形成以主訴檢察官為主要責(zé)任人，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的新的辦案體制。 主訴檢察官制20XX年在全國推行以來，在提高辦案質(zhì)量、造就高素質(zhì)的公訴隊 伍、明確辦案責(zé)任，落實錯案追究制等方面取得了較好的效果，在一定程度上克

22、 服了行政化的辦案體制所固有的一些弊端。 但是，由于目前缺乏明確的法律規(guī)范 和成熟的理論指導(dǎo)，在主訴檢察官制的一些理論和實踐問題上爭議較多，分歧較大，影響了主訴檢察官制的深入推行，使設(shè)立此項制度的初衷沒有得到充分實現(xiàn)。 筆者認(rèn)為，主訴檢察官制的推行無疑是正確的，它適應(yīng)了刑訴法制度發(fā)展和司法 實踐的需要，是實現(xiàn)檢察職能同司法行政管理職能相分離必要和重要的舉措。以“主訴檢察官制的設(shè)定沒有法律依據(jù)、主訴檢察官的職責(zé)范圍界定不清、主訴檢 察官的難以統(tǒng)一”為理由反對推行此項制度的同志，沒有深刻認(rèn)識到主訴檢察官制的制度價值，也沒有用發(fā)展的眼光看待此項改革及整個檢察體制改革。因此， 正確的做法不是否定和反對

23、此項改革，當(dāng)務(wù)之急是對主訴檢察官制做進(jìn)一步的完 善：1、修改人民檢察院組織法及檢察官法，明確規(guī)定檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性， 為主訴檢察官制的推行提供堅實的法律依據(jù)， 同時也是為檢察職能同司法行政管 理職能相分離提供法律依據(jù)。2、完善檢察官具體職權(quán)的設(shè)置，進(jìn)一步理順檢察官同業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、檢察長和檢察委員會的關(guān)系。解決主訴檢察官制的法律依據(jù)問題后， 根據(jù)相當(dāng)性和漸進(jìn) 性的原則，逐步擴(kuò)大檢察官的職權(quán)，同時逐步限縮業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、 副檢察長及 檢察長和檢察委員會的職權(quán)，直到取消業(yè)務(wù)部門副檢察長建制，最終將檢察權(quán)主 要配置給檢察長及檢察委員會，并明確規(guī)定各自職權(quán)范圍、建立健全責(zé)任制度， 切實做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。3

24、、建立健全激勵機(jī)制。目前主訴檢察官的激勵機(jī)制還沒有很好地建立起來，這 與主訴檢察官承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任是不適應(yīng)的， 在一定程度上影響了主訴檢察官的 工作積極性，因此，必須建立健全主訴檢察官的激勵機(jī)制， 為主訴檢察官提供切 實的職務(wù)保障。4、待主訴檢察官制成熟后，可參照主訴檢察官制在其他業(yè)務(wù)部門推行“主辦檢 察官”辦案制。（二）改革檢察委員會1、將檢察委員會由現(xiàn)在的虛設(shè)改為實體制。2、檢察委員會的人員構(gòu)成：檢察長、副檢察長是當(dāng)然的檢委會委員，其他委員由具有五年以上法律職業(yè)資歷、德才兼?zhèn)涞馁Y深檢察官擔(dān)任。 （副檢察長和業(yè)務(wù) 部門建制取消后，僅由檢察長和資深檢察官組成，除檢察長外，其他檢委會委員 在行政

25、地位上都是平等的）。檢委會的日常工作由檢委會辦公室負(fù)責(zé)。3、檢委人會的職能：一是對重大案件和其他重大事項進(jìn)行決策；二是監(jiān)督檢察 官的工作；三是法律政策研究工作。4、嚴(yán)格限定提交檢委會討論的案件的條件和范圍，只討論決定檢察長提交的案 件。改革后的檢察委員會的運(yùn)行機(jī)制，既符合檢察權(quán)中行政性屬性和檢察一體制的要 求，同時又減少或避免了行政性烙印對檢察職能干擾和影響。（三）建立檢察官的分類管理制度。檢察官的分類管理是檢察職能與司法行政職 能分離的必然要求。根據(jù)行使檢察權(quán)主體的不同，可對檢察人員實行檢察官、書 記員、司法行政人員、司法警察等四種序列的分類管理框架。 對從事職務(wù)犯罪的 偵查、審查逮捕、出庭

26、公訴工以及民事行政檢察、 監(jiān)所檢察等主要業(yè)務(wù)部門的主 要檢察人員授予檢察官；改變把書記員當(dāng)作檢察官后備軍的管理制度， 設(shè)立獨(dú)立 的檢察書記官序列，書記員在檢察工作中要服從檢察官的指揮。 司法警察納入警 官系列。其他檢察人員列入司法行政人員，納入公務(wù)員系列。（四）成立“司法行政管理部”。實行分類管理后，要相應(yīng)地設(shè)立司法行政管理 部門，專門管理檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的非司法性工作， 即司法行政事務(wù)?！八痉ㄐ姓?理部”不僅要行使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部基本的司法行政管理職能，如從事政工、行政裝備、檔案管理等行政事務(wù)，還可負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)同人大、法院及行政機(jī)關(guān)的。在條 件成熟后，可考慮將一些服務(wù)性的工作推向社會，實行社會化服

27、務(wù)。另外，為加 強(qiáng)檢察官的協(xié)調(diào)，可在“司法行政管理部”內(nèi)設(shè)置“檢察官秘書處”， 作為檢察 機(jī)關(guān)檢察官運(yùn)行的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。主訴（主辦）檢察官根據(jù)辦案需要可向檢察官秘書 處申請配備若干名檢察官助理。主訴（主辦）檢察官在辦理重大案件需要提交檢 委會討論時，可直接通過檢察長按規(guī)定程序提交檢委會討論決定，而不必經(jīng)過部門行政審核。五、將一部分司法行政管理職能從檢察機(jī)關(guān)剝離。 如改革對檢察官的內(nèi)部懲戒制 度，在檢察機(jī)關(guān)之外，建立統(tǒng)一的司法官懲戒機(jī)構(gòu)。如前所述，檢察官的內(nèi)部懲 戒制度強(qiáng)化了檢察官對所在部門及領(lǐng)導(dǎo)的行政依附性，不利于檢察官獨(dú)立行使檢 察權(quán)。因此，可設(shè)立二級統(tǒng)一的司法官懲戒機(jī)構(gòu)。 中央一級在全國人大內(nèi)

28、務(wù)司法 委員會設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會，負(fù)責(zé)對最高司法機(jī)關(guān)和省級司法機(jī)關(guān)中的 法院院長和檢察院檢察長的行為懲戒； 在地方一級，可在省級人大內(nèi)務(wù)司法委員 會設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會，負(fù)責(zé)對省級司法機(jī)關(guān)（院長和檢察長除外）和 省級以下司法機(jī)關(guān)中的法官、檢察官的行為懲戒。四、協(xié)調(diào)、高效、精減、漸進(jìn)檢察職能同行政管理職能相分離應(yīng)堅持的基本原則檢察職能同司法行政管理職能相分離是一項涉及理論和體制創(chuàng)新重大司法改革， 必須積極慎重，注意遵循以下基本原則：（1）協(xié)調(diào)原則，即檢察官獨(dú)立性與檢察一體制相協(xié)調(diào)的原則。如前所述，由于目前我國檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性尚沒被法律認(rèn)可， 加強(qiáng)檢察官的獨(dú) 立性就成為檢察職能同司法行政管理職能相分離的核心目標(biāo)之一， 但是要受到檢 察一體制的一定限制?！皺z察一體制”是檢察權(quán)行政性屬性的表現(xiàn)， 而檢察官的 獨(dú)立性是其司法性屬性的必然要求， 二者存在一定程度的矛盾，因此，必須協(xié)調(diào) 好檢察官的獨(dú)立性與檢察一體制的關(guān)系， 劃定二者合理的邊界，在實現(xiàn)檢察職能 同司法行政管理職能分離的過程中， 既要堅持和維護(hù)“檢察一體制”，又要保障 檢察官的獨(dú)立性。檢察官獨(dú)立性與檢察一體制如何協(xié)調(diào)， 筆者認(rèn)為可按以下原則 處理：1、檢察長以及上級檢察官對下級檢察官的管理要注意尊重檢察官的獨(dú)立性， 減少行政命令，使上級的指揮監(jiān)督權(quán)與檢