治理語義的公共危機(jī)管理：主體及其角色

1、    治理語義的公共危機(jī)管理：主體及其角色摘要：公共危機(jī)發(fā)生后，在政府危機(jī)處理的有關(guān)部門未到達(dá)現(xiàn)場之前，公眾有組織的自救行為往往能減少危機(jī)帶來的損失。例如，日本阪神大地震發(fā)生后，在警察、消防、醫(yī)療和物資救援等部門到位之前，震區(qū)的日本民眾就開始了積極的自救和互救的行動，從而大大降低了人員傷亡和物質(zhì)損失。一、公共危機(jī)管理主體之政府政府是公共危機(jī)管理的核心主體，政府產(chǎn)生的根由即在于促進(jìn)社會秩序和安全，這當(dāng)然也包括對各種公共危機(jī)須采取果斷、可行的應(yīng)對措施，否則就將從根本上損害政府存在的合法性根基。風(fēng)險社會下實(shí)現(xiàn)社會和諧安定更要求政府實(shí)施公共危機(jī)管理。所謂風(fēng)險社

2、會，按照現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯，大致對應(yīng)于后工業(yè)社會，由于不確定性和復(fù)雜性叢生，是謂為風(fēng)險社會，其景象恰如吉登斯描述，“核戰(zhàn)爭的可能性，生態(tài)災(zāi)難，不可遏制的人口爆炸，全球經(jīng)濟(jì)交流的崩潰以及其他潛在的全球性災(zāi)難，為我們每個人都勾畫出了風(fēng)險社會的一幅令人不安的危險前景。”置身風(fēng)險社會語境，人們對風(fēng)險的關(guān)心替代了對經(jīng)濟(jì)短缺和財富增長的關(guān)心。需要強(qiáng)調(diào)的是，風(fēng)險社會的話語體系盡管帶有強(qiáng)烈的西方色彩，然而即便在發(fā)展中國家也是風(fēng)險無處不在、無時不有。除去各種自然災(zāi)害愈加頻繁之外，發(fā)展中國家更面臨著轉(zhuǎn)型期的社會結(jié)構(gòu)風(fēng)險，學(xué)者談?wù)撦^多的“拉美化陷阱”也正是此種風(fēng)險的集中體現(xiàn)。這一概念旨在描述，發(fā)展中國家人均GDP超過

3、1000美元以后，往往是貧富懸殊引起的社會矛盾畢現(xiàn)的時期，由此招致巨大社會風(fēng)險，引發(fā)各種群體性事件所表征的公共危機(jī)到處出現(xiàn)。我國時下也正步入這一階段，產(chǎn)生這一情況。由此，風(fēng)險社會下政府致力于對各種風(fēng)險尤其是社會風(fēng)險的預(yù)防和處理，進(jìn)而有效應(yīng)對和管理公共危機(jī)，這對于維系社會安定與和諧就顯得十分重要和迫切。身為公共危機(jī)管理主體的政府在公共危機(jī)管理中扮演著以下角色：1. 科學(xué)決策者而非倉促決定者。所謂科學(xué)決策者，就是指在應(yīng)對危機(jī)事件時，遵循科學(xué)的決策程序和方法，盡可能取得最佳危機(jī)決策收益的政府決策部門。而倉促決定者，則是那些不遵從科學(xué)決策程序，因?yàn)闀r間緊急，草率作出處置危機(jī)決定的政府決策部門。由于危機(jī)

4、事件具有事發(fā)突然、信息不充分、影響嚴(yán)重等特點(diǎn)，此時政府決策部門經(jīng)常會倉促作出危機(jī)處置的決定，而不遵循科學(xué)的決策程序，反而造成危機(jī)事態(tài)的擴(kuò)大和錯失良機(jī)。總的說來，危機(jī)決策雖然時間緊，但仍須遵循科學(xué)的決策程序，它該省的不是決策步驟，而只是花在每個步驟上的時間。同樣，危機(jī)決策信息不足的制約條件，不應(yīng)該成為草率作出決策的借口，這也可以通過平時做好信息收集和處理工作來解決。那么，政府部門如何在公共危機(jī)事件中做到科學(xué)決策?首先要做好事前的基礎(chǔ)性工作，如注意收集、整理和分析與公共危機(jī)有關(guān)的信息;其次要根據(jù)危機(jī)事件的情勢采取科學(xué)的決策方法，如發(fā)揮決策支持系統(tǒng)(DSS)的作用;再次要遵循科學(xué)的決策程序，盡量不要

5、省略決策步驟;最后要發(fā)揚(yáng)民主，采用適當(dāng)方式和途徑聽取社會公眾、團(tuán)體、專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見。2.信息發(fā)布者而非信息封鎖者。信息發(fā)布者，指的是政府有關(guān)部門在面對危機(jī)時，主動收集危機(jī)信息，科學(xué)辨明危機(jī)情勢，及時、準(zhǔn)確地向社會發(fā)布危機(jī)事件的有關(guān)信息。而信息封鎖者，則是指政府有關(guān)部門在應(yīng)對危機(jī)事件時，不主動及時地發(fā)布危機(jī)信息，而是采取“捂蓋子”做法，造成各種謠言和小道消息滿天飛，影響到公共危機(jī)事件的處理，同時也損害了政府的公信力。政府在危機(jī)事件的處理過程中，要明確自己作為危機(jī)信息權(quán)威發(fā)布者的角色，在認(rèn)真收集、分析危機(jī)信息的基礎(chǔ)上，及時向公眾發(fā)布危機(jī)信息，這實(shí)際上也是公眾的正當(dāng)權(quán)益所在。衡量政府是一個合格

6、信息發(fā)布者的標(biāo)準(zhǔn)是，政府發(fā)布信息的時機(jī)以及信息內(nèi)容的披露對于維護(hù)社會穩(wěn)定，穩(wěn)定公眾情緒起到了重要作用。特別是在像 “非典”和“甲型H1N1流感”這樣的公共危機(jī)事件中，民眾處于高度恐慌之中，對于缺乏信息甄別能力，很容易受從眾心理驅(qū)使，寧可信其有，不可信其無，因此，這就對政府信息發(fā)布能力提出了更高要求。為此，公共危機(jī)信息發(fā)布應(yīng)該遵循這些原則：實(shí)事求是、及時、有效、體現(xiàn)人文關(guān)懷、作政治考量和適度公開 1。3.主動作為者而非被動應(yīng)對者。主動作為者指政府部門平時就注意對公共危機(jī)事件的研究和有關(guān)信息的收集，建立起健全的危機(jī)處置體系，在危機(jī)事件發(fā)生時及時發(fā)出預(yù)警信號，根據(jù)預(yù)案從容、主動地應(yīng)對危機(jī)事件。反過來

7、，被動應(yīng)對者指某些政府部門平時不注意完善危機(jī)處置體系，在危機(jī)事件已經(jīng)發(fā)生或影響擴(kuò)大時才疲于應(yīng)對，不能做到及時發(fā)現(xiàn)和及時處理。當(dāng)前尤其在跨區(qū)域的公共危機(jī)事件中，基層一級的政府往往會處于被動執(zhí)行的狀態(tài)，主動性不夠，等上級部門作出決策和發(fā)布危機(jī)信息后才采取措施，因此延誤了處理危機(jī)的時機(jī)，造成危機(jī)事件的影響持續(xù)加大。對于政府部門來說，演習(xí)是一個提高主動應(yīng)對危機(jī)能力的好舉措。公共危機(jī)演習(xí)就是對危機(jī)事件發(fā)生后處置過程的模擬，是一種對于危機(jī)管理的仿實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，其主要目的有三：一是檢驗(yàn)政府相關(guān)危機(jī)舉措的可行性和有效性;二是增加政府處理危機(jī)事件的經(jīng)驗(yàn);三是為政府的危機(jī)管理提供決策依據(jù)。4.常態(tài)管理者而非危機(jī)處置者

8、。常態(tài)管理者指政府把危機(jī)發(fā)生視為常態(tài)，在危機(jī)尚未出現(xiàn)之時就已做好對可能性的危機(jī)促發(fā)因素的識別和監(jiān)控工作，預(yù)防公共危機(jī)事件的發(fā)生。危機(jī)處置者則是指一些政府部門盡管也作了少許應(yīng)對危機(jī)發(fā)生的準(zhǔn)備工作，但沒有將危機(jī)的發(fā)生視為常態(tài)，主要還是圍繞危機(jī)本身來進(jìn)行準(zhǔn)備，對可能引發(fā)公共危機(jī)的因素缺乏重視。政府部門要做到對公共危機(jī)的常態(tài)管理，就須引入風(fēng)險管理的概念和方法。所謂風(fēng)險管理就是一種針對風(fēng)險情境所作的管理措施及因應(yīng)策略，即是組織為避免或減輕風(fēng)險所致嚴(yán)重威脅而從事長期規(guī)劃，以及隨意注意阻斷風(fēng)險轉(zhuǎn)化為危機(jī)。政府部門對公共危機(jī)的風(fēng)險管理主要應(yīng)包括以下步驟：一是風(fēng)險識別，就是要識別本地區(qū)可能引發(fā)公共危機(jī)的風(fēng)險因素

9、;二是風(fēng)險評價，就是要用科學(xué)合理的評價方法對本地區(qū)公共危機(jī)風(fēng)險因素的危害性和轉(zhuǎn)化為風(fēng)險的可能性進(jìn)行評估;三是風(fēng)險控制，就是對識別出的公共危機(jī)風(fēng)險因素，通過采取一定的措施，消除或減小其轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)的可能性，降低公共危機(jī)發(fā)生的概率。5.系統(tǒng)思考者而非思維局限者。所謂思維局限者，就是指有的政府部門在處理公共危機(jī)事件中視野狹小，無法運(yùn)用系統(tǒng)思維來思考公共危機(jī)事件，而是就事論事，孤立看待危機(jī)事件以及危機(jī)事件每一環(huán)節(jié)，危機(jī)處理手段也很單一，不能適應(yīng)當(dāng)今社會紛繁復(fù)雜的公共危機(jī)事件對管理思維、方式和手段提出的較高要求。突出表現(xiàn)就是，本地發(fā)生過的公共危機(jī)事件再次發(fā)生時，就能得到較好的處理，而當(dāng)遇到新的甚至是稍

10、有變化的公共危機(jī)情勢時，就手忙腳亂，難以較好地應(yīng)對。政府在公共危機(jī)管理中必須成為更好的系統(tǒng)思考者，為此應(yīng)做到：第一，充分認(rèn)識到公共危機(jī)事件的共性，認(rèn)真研究和探索公共危機(jī)事件的整體規(guī)律;第二，要把看待公共危機(jī)事件的視野與本地區(qū)自然、人口、經(jīng)濟(jì)、社會等狀況結(jié)合起來，用系統(tǒng)的眼光查找和整理可能誘發(fā)公共危機(jī)事件的風(fēng)險因素;第三，要把公共危機(jī)事件處置納入整個政府的職能系統(tǒng)，整合相關(guān)部門資源，建立公共危機(jī)事件的應(yīng)對體系;第四，要把政府在公共危機(jī)事件中的預(yù)防、預(yù)警、控制、評估等職能有機(jī)結(jié)合起來，全面系統(tǒng)地提高政府的公共危機(jī)管理能力。二、公共危機(jī)管理主體之志愿組織志愿組織是介于政府部門與營利部門之間和公益性組

11、織機(jī)構(gòu)，具有民間性、非營利性、自治性和志愿性等特點(diǎn)。志愿組織在公共危機(jī)管理中扮演著以下角色：1. 及時發(fā)現(xiàn)危機(jī)隱患和提供專業(yè)建議的危機(jī)預(yù)防者。政府專家人員或咨詢部門參與危機(jī)管理時，更多的是基于自身職責(zé)和崗位要求而參與，體現(xiàn)出一定的被動性和反應(yīng)滯后性。而志愿組織中的專家學(xué)者則不同，他們分布于不同的專業(yè)領(lǐng)域，并且對從事公共危機(jī)管理具有很強(qiáng)的興趣和責(zé)任心，如此，他們依據(jù)組織性質(zhì)和自身特長所進(jìn)行的危機(jī)預(yù)防和預(yù)警活動，往往是從另一些不同的角度對政府危機(jī)管理作出的有益補(bǔ)充，這在一定程度上避免了政府機(jī)構(gòu)“當(dāng)局者迷”的缺陷。而由于志愿組織本身就是社會大眾的一部分，他們在危機(jī)防控中發(fā)揮積極作用另外也有利于教育公

12、眾，增強(qiáng)公眾對危機(jī)的防范意識與處理能力。2.危機(jī)應(yīng)對和服務(wù)的直接提供者。在治理的公共服務(wù)新秩序中，志愿組織成了政府提供公共服務(wù)的具體生產(chǎn)者，它事實(shí)上是政府和公眾之間的媒介，傳遞的物質(zhì)就是公共服務(wù)2。公共服務(wù)因而是志愿組織的主要功能。以公共危機(jī)管理而言，志愿組織通常承擔(dān)著驚人的救援功能，它們不僅在危機(jī)的第一時間進(jìn)入危機(jī)處理的方方面面，如募集資金、運(yùn)輸物資、救助災(zāi)情、維護(hù)秩序、提供關(guān)懷等，而且在危機(jī)后秩序恢復(fù)和重建過程中提供著物資、人員、信息、技術(shù)等各方面的重要服務(wù)。無論是在美國 “9·11”事件、SARS危機(jī)、印度洋海嘯災(zāi)難，以及各種全球性、區(qū)域性的災(zāi)難事件中，都可以見到志愿組織是危機(jī)

13、應(yīng)對中不可或缺的部分。3. 公共資源籌集與分配的監(jiān)督者。公共資源的籌集與使用貫穿于危機(jī)處理的全過程，盡管公共資源的籌集必須以國家強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，但在資源的征集與使用過程中必須有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)組織對政府的行為作出監(jiān)督，以避免政府機(jī)構(gòu)濫用國家權(quán)力以及產(chǎn)生對資源貪污浪費(fèi)的現(xiàn)象。在印度洋海嘯事件中，“透明國際”就在監(jiān)督援助資金使用情況時發(fā)現(xiàn)了問題，英國樂施會也在海嘯后對國際援助到位情況做出評估，對救援機(jī)構(gòu)提出了建議，督促他們進(jìn)一步改進(jìn)服務(wù)3。4.災(zāi)后重建工作中實(shí)務(wù)性功能的承擔(dān)者4。許多研究已經(jīng)指出，政府主導(dǎo)的災(zāi)后重建工作有時缺乏效率，作為志愿組織的民間小區(qū)組織帶動災(zāi)后重建反而更為有效和成功。因?yàn)檫@些組織能運(yùn)

14、用當(dāng)?shù)氐闹悄芎推橇Γh(yuǎn)比程序化和技術(shù)化的政府災(zāi)難計劃更具彈性，對當(dāng)?shù)氐那闆r亦更敏感。此外，由于小區(qū)組織深深根植于社會和小區(qū)的文化之內(nèi)，讓人們能夠表達(dá)自己的真正需求，并設(shè)計出解決問題的方法，提出針對他們真正需要的恢復(fù)和重建策略。三、公共危機(jī)管理主體之營利組織企業(yè)往往是公共危機(jī)的受害者，有時也是危機(jī)的責(zé)任者。公共危機(jī)的影響往往由點(diǎn)到面，從危機(jī)源出發(fā)，形成強(qiáng)大的負(fù)外部性或連鎖反應(yīng)進(jìn)而覆蓋全社會，所以作為社會一員的企業(yè)應(yīng)挺身而出，與政府風(fēng)雨同舟，在應(yīng)對公共危機(jī)時，無論自身是否關(guān)涉其中，都應(yīng)作為危機(jī)管理主體之一盡自己力所能及的努力，這樣做不僅體現(xiàn)為企業(yè)對社會應(yīng)盡的義務(wù)，反過來講，也是企業(yè)利益所在：敢于和

15、熱心于承擔(dān)社會責(zé)任的企業(yè)，其市場認(rèn)可度和競爭能力將會隨之提高。例如汶川震災(zāi)中一項調(diào)查就顯示，相當(dāng)比例的被訪者在了解某個企業(yè)參與了抗震救災(zāi)援助或捐助行為后表示他們對該企業(yè)的信任度或產(chǎn)品購買意愿提高了5。營利組織在公共危機(jī)管理中應(yīng)扮演以下角色：1. 社會責(zé)任和危機(jī)管理的主動履行者。6其一，危機(jī)尚未出現(xiàn)時，就應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)企業(yè)以“股東利益本位”為導(dǎo)向的治理結(jié)構(gòu)，以“社會利益本位”導(dǎo)向來重構(gòu)或完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，將企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部治理結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，形成利害相關(guān)者共同參與的企業(yè)治理結(jié)構(gòu);管理的重心也須由此從股東向更廣泛的利益相關(guān)者轉(zhuǎn)移，必須認(rèn)同并保護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)利，隨時準(zhǔn)備承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。

16、其二，將社會責(zé)任列入企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略，全方位落實(shí)企業(yè)社會責(zé)任。企業(yè)必須擔(dān)當(dāng)社會責(zé)任，但也不能僅停留在做慈善活動這樣最基礎(chǔ)的層面上，而應(yīng)把社會責(zé)任“嵌入”其核心業(yè)務(wù)，列入企業(yè)經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行整體籌劃。企業(yè)不應(yīng)采取消極防御的策略對待公共危機(jī)管理等社會責(zé)任問題，而應(yīng)未雨綢繆，將危機(jī)可能產(chǎn)生的外部性問題列入風(fēng)險管理。比如，就曾有企業(yè)在2008年初南方發(fā)生的雨雪冰凍災(zāi)害時，及時采取了抗災(zāi)救災(zāi)等社會公益行動，這就是因?yàn)樗缬袘?yīng)對社會災(zāi)害等公共危機(jī)所造成外部性問題的預(yù)案。其三，企業(yè)須設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)或人員落實(shí)戰(zhàn)略計劃，履行公共危機(jī)等公共問題上的社會責(zé)任。企業(yè)可設(shè)置直屬董事會領(lǐng)導(dǎo)下的企業(yè)道德、倫理與危機(jī)處理機(jī)構(gòu)或

17、主管，它是企業(yè)進(jìn)行日常社會責(zé)任落實(shí)與執(zhí)行的專門機(jī)構(gòu)或負(fù)責(zé)人，主要職責(zé)就是進(jìn)行日常的道德管理、預(yù)防和控制危機(jī)事件，向董事會等管理層提供企業(yè)社會責(zé)任履行情況與改進(jìn)意見。目前，歐美、日本等發(fā)達(dá)國家企業(yè)大都設(shè)立了類似的機(jī)構(gòu)或人員，而我國的企業(yè)還比較少見。2.快速反應(yīng)和貼近民心的危機(jī)救助者。企業(yè)應(yīng)能對公共危機(jī)事件作出快速反應(yīng)，可再以汶川震災(zāi)為例。全球領(lǐng)先的益普索(Ipsos)市場咨詢公司在震后最短時間內(nèi)對超過70個國內(nèi)外知名企業(yè)或品牌在震后的企業(yè)聲譽(yù)變化進(jìn)行了抽樣調(diào)查分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，公眾高度認(rèn)同政府統(tǒng)一指揮的高效性，但也十分盼望企業(yè)和政府部署密切配合，快速作出反應(yīng)并能采取長期持續(xù)的實(shí)際作為。數(shù)據(jù)顯示，大

18、部分被訪者認(rèn)同企業(yè)與政府積極有效的配合最能贏得公眾的贊揚(yáng)與支持(95%)。而企業(yè)履行社會責(zé)任時所采取的實(shí)際行動(如捐贈、參與救援、重建工作等)以及快速反應(yīng)和高效管理都是得到公眾加分的影響因素。除此之外，益普索調(diào)查也表明，為了提高企業(yè)社會責(zé)任行為的有效性，企業(yè)還應(yīng)真實(shí)了解公眾的期望，并據(jù)此制訂企業(yè)社會責(zé)任和危機(jī)管理的行動策略。例如調(diào)查數(shù)據(jù)另外顯示，公眾對企業(yè)履行社會責(zé)任的期望并不是災(zāi)后“企業(yè)捐款越多越好”。實(shí)際上，貼近民心的解決方案比如為公眾提供專業(yè)技術(shù)支持，快速行動和幫助災(zāi)區(qū)人民自力更生才是公眾最關(guān)注的因素，“為抗震救災(zāi)和災(zāi)區(qū)重建提供專業(yè)的技術(shù)支持”則是公眾對企業(yè)社會責(zé)任和危機(jī)管理行為的最大期

19、望。此外，“幫助災(zāi)區(qū)人民自謀發(fā)展，恢復(fù)生產(chǎn)和生活”，“跟蹤、監(jiān)督和確保捐助落到實(shí)處”，“和政府合作，并配合各級政府的行動和政策”，“提供專業(yè)的策略和管理支持”等都是公眾認(rèn)為比多多捐款更重要的企業(yè)社會責(zé)任行為。四、公共危機(jī)管理主體之社會公眾對于政府而言，單方面采取行動很難帶領(lǐng)整個社會渡過危機(jī)，其所作出的各項危機(jī)管理舉措都有賴于公眾的理解與配合才能發(fā)揮應(yīng)有的效力。因此社會公眾亦應(yīng)成為公共危機(jī)管理的主體之一。社會公眾在公共危機(jī)管理中扮演著以下角色：1. 公共危機(jī)防范者和預(yù)警信號發(fā)出者。對于公共危機(jī)，最好是將其扼殺在萌芽狀態(tài)，在危機(jī)爆發(fā)之前及時消除產(chǎn)生危機(jī)的根源，可以節(jié)省大量的社會資源。因而公共危機(jī)的防范和預(yù)警是十分重要的。為此，公眾可以也應(yīng)該積極參與其中，因其具有各種得天獨(dú)厚的優(yōu)勢：人數(shù)眾多，覆蓋社會各個層面，其中不乏各行業(yè)、各領(lǐng)域的專家學(xué)者，對于公共危機(jī)防范和預(yù)警中的技術(shù)支持十分有利;公眾更是公共危機(jī)的直接作用對象，對公共危機(jī)具有天然的敏感性，這對于便捷、迅速地發(fā)現(xiàn)危機(jī)的根源和苗頭，從而呼吁并引起整個社會的重視具有重要意義7。2.公共危機(jī)管理的直接參與者和