義務教育資源配置標準的發(fā)展趨勢

1、義務教育資源配置標準的發(fā)展趨勢、義務教育均衡發(fā)展的實質：均衡配置資源基本公共服務作為社會公共服務最基本的內容，直接關系到社會的公平與正義，其均等化日益受到國家的高度重視。黨的十七大報告指出，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，圍繞推進公共服務均等化，完善公共財政體系”了政府要轉變職能，建立和完善公共服務體系，強化社會管理和提供公共服務的職能。同時，還把“優(yōu)化教育結構，促進義務教育均衡發(fā)展”作為“改善民生為重點的社會建設”的首要一條。黨的十七屆三中全會又把“城鄉(xiāng)公共服務均等化明顯推進”作為農村改革發(fā)展的基本目標。通過上述系列國家政策文件，國家已經把政府實現公共服務均等化提上重要日程。國家育

2、改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)(以下簡稱規(guī)劃綱要)建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務體系，實現基本公共教育服務均等化，縮指出：“小區(qū)域差距”。在教育領域，政府提供基本公共服務就是提供義務教育，實現基本公共服務均等化就是要實現義務教育均等化，從而體現義務教育的公平與正義。新中國成立后，黨和國家高度重視發(fā)展教育事業(yè)，無論是教育方針的制定，還是教育法律的確立，都始終貫穿著為人民服務的宗旨和實現公平的思想。改革開放以來，黨中央、國務院提出實施科教興國戰(zhàn)略。2006年，國家頒布實行了中華人民共和國義務教育法，對原有的義務教育法進行了修訂，為所有適齡兒童少年平等接受義務教育提供了法律保障。經過不懈努

3、力，我國終于基本普及九年義務教育。義務教育的普及，就是我國實現了最基本的教育公平。然而，我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，各地經濟社會發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結構矛盾突出，盡管各地義務教育都取得了新的發(fā)展，但城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、學校之間以及群體之間的教育水平都存在著較大差異，如果政府不進一步調控，這種差異可能還有進一步擴大的趨勢。如果不重視上述差距，或者任上述差距繼續(xù)擴大，勢必會影響到義務教育全面、協調和可持續(xù)發(fā)展，勢必影響到教育的公平，甚至影響到社會主義和諧社會的構建。國外發(fā)達國家義務教育發(fā)展的經驗和教訓也充分證明，關注義務教育均衡發(fā)展以及實現教育機會均等，已成為世界各國近二十年來提高國民

4、素質和維護社會穩(wěn)定的共識。教育部長袁貴仁提出，各地要把義務教育作為教育改革與發(fā)展的重中之重，把均衡發(fā)展作為義務教育的重中之重，把義務教育均衡發(fā)展作為國家推動教育發(fā)展的奠基工程和貫徹落實中華人民共和國義務教育法的重要工程，進一步完善政策措施，加大工作力度，切實抓緊抓好抓出成效，保障全體學生平等接受義務教育。我國正處于社會經濟發(fā)展的轉型期，義務教育發(fā)展的差距問題，越來越引起了社會各界的廣泛關注。推進義務教育均衡發(fā)展、促進教育公平，已成為新時期、新階段我國義務教育發(fā)展的新方向和新任務。規(guī)劃綱要也明確提出“均衡發(fā)展是義務教育的戰(zhàn)略性任務。推進義務教育學校標準化建設均衡配置教師、設備、圖書、校舍等各項資

5、源”?？梢娋馀渲觅Y源在義務教育均衡中至關重要。規(guī)劃綱要還進一步明確指出推進義務教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略部署，第一步切實縮小校際差異，著力解決擇校問題；第二步，加快縮小城鄉(xiāng)差距；第三步，努力縮小區(qū)域差距。各地政府為了落實國家政策和實施規(guī)劃綱要，在推進義務教育均衡發(fā)展過程中，也配套制定了相應的地方政策文件，如湖北省教育廳就制定了義務教育均衡發(fā)展的行動計劃制定了“三化目標”、“四項工程”、“兩個機制”。其中，化目標”指的是基礎設施標準化、師資配置均衡化、教學質量體化；“四項工程”即以縣域為單位實施“學校標準化建設工程”、“教師隊伍建設工程”、“教學質量提高工程”、“義務教育關愛工程”；“兩個機制”指的是

6、經費投入保障機制和督導評估機制。很多縣市都將義務教育均衡發(fā)展納入地方事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立義務教育均衡發(fā)展目標責任制度，還成立了義務教育均衡發(fā)展工作領導小組。這一系列從上至下的政策制度旨在全面提高義務教育質量和管理水平，推進義務教育的均衡發(fā)展，實現義務教育公平。雖然各地根據上級政府頒布的政策文件，因地制宜地采取了眾多措施，以推動區(qū)域內的義務教育均衡，也取得了可喜的成就，很多薄弱學校的辦學條件得到改善，學校之間的差距減小，貧困學生得到了資助，教育質量得到了提升。但是很多行政部門對義務教育均衡發(fā)展的理解存在著偏差。如有些地區(qū)誤認為義務教育均衡是一個大“夢筐”，以前所有日常行政工作都可以納入到義務教育均

7、衡發(fā)展工程上來，甚至有些地區(qū)還沿襲原來的工作思路，采取了與義務教育均衡發(fā)展相違背的做法，盲目撤銷教學點，建立示范優(yōu)質學校。還有的地區(qū)沒有摸清家底，不顧本身經濟條件，盲目照搬其他地區(qū)推進義務教育均衡發(fā)展的模式，隨心所欲地配置教育資源。為了了解義務教育均衡發(fā)展現狀，筆者經常到各地縣市基層調研。從2009年開始，筆者已經到過湖北省通山、崇陽、華容、夷陵、監(jiān)利、仙桃、松滋、潛江、黃梅等多個義務教育均衡試驗點的縣市，通過與當地教育行政人員以及教師座談、查看資料和學校考察，了解到了各縣市推進義務教育均衡發(fā)展的舉措、現狀以及存在的問題。同時，在多年的義務教育學校調研中，筆者對義務教育學校的真實生活境遇有著深

8、刻的體驗。部分農村學校還存在著D級危房，教室破爛不堪，教師每次上課之前還要檢查教室是否會出現新的裂縫，他們不僅承擔繁重的教學任務，而且還要為學生的安全問題憂心忡忡。有的教室除了燈泡以外，再也沒有現代化的教學設備，粉筆加黑板是他們唯一的教學工具。部分學校教師素質跟不上課程改革的需要，難以開足開齊課程，特別是體、音、美和英語老師緊缺。與此形成鮮明對照的是城市義務教育學校的優(yōu)質資源，部分城市學校的教室有電子白板等先進的教學設備，有專門的活動室，甚至有的學校還聘請了外籍教師和專門的生活護理老師。在同一片藍天下的義務教育，資源配置水平如此懸殊。政府當前推進義務教育均衡發(fā)展，實質就是要均衡配置資源，加大對

9、貧困地區(qū)和薄弱學校的資助，減少當前教育資源配置的差異，促進公平。這是政府推進義務教育均衡的第驟。二、義務教育資源配置標準的發(fā)展趨勢最近幾年，我國各地都在如火如荼地推進義務教育均衡發(fā)展，通過均衡配置財政資源和教師資源，減小資源配置的差異，達到資源的基本均衡，從而實現義務教育公平。通過幾年的實踐，山東、黑龍江、湖北、湖南等省份都積累了很多均衡配置義務教育資源的經驗和模式。均衡配置教育資源是實現義務教育均衡的重要舉措，這已經成為很多地方政府官員和相關研究學者的共同認識。盡管如此，如何配置義務教育的財政資源和教師資源，部分地方政府不顧自身義務教育發(fā)展的基礎及本地經濟發(fā)展條件，只是盲目模仿其他地方的經驗

10、，均衡配置教育資源的效果并不明顯，縣域之間以及學校之間的資源配置差異仍然較大。為了推進義務教育均衡發(fā)展，可以促進義務教育資源配置標準的發(fā)展趨勢的舉措主要體現在以下三個方面：1 .義務教育資源配置標準構建的目標：公平。義務教育財政資源配置和教師資源配置標準中的資源配置的概念，是從經濟學移植過來的。在經濟領域，優(yōu)化資源配置標準，就是要按照市場規(guī)律，保障供給與需求的平衡，以最小的成本，獲取更多的利益，追求的首要目標是效率。有學者借鑒了經濟領域的資源配置概念，來分析義務教育的資源配置，認為義務教育的資源配置標準也應該追求效率。我國建國之初，義務教育資源配置存在著追求效率的歷史。在實踐中，也有部分教育行

11、政部門遵循效率邏輯來配置教育資源。如部分地區(qū)義務教育學校的布局調整，不顧學校服務半徑和學生家庭負擔，盲目拆并學校。有的地區(qū)根據人口分布規(guī)律，把學校劃分為長久保留學校和幾年后就要拆并的學校，對這些將要拆并的學校，教育行政部門不再追加經費投入，僅配置幾個老師包班上課。追求效率的教育配置，雖然節(jié)約了教育資源，提供了數量上的義務教育，但是犧牲了部分弱勢群體的利益，使得這部分學生不能享受到同齡人同等質量的教育。以追求效率來配置義務教育資源，導致部分適齡學生在義務教育起點就輸在了起跑線上。隨著公共產品和準公共產品出現，經濟領域的資源配置以追求效率為使命的命題，越來越受到學者的質疑。在公共產品性質的資源配置

12、領域中，福利經濟學派認為資源配置的標準是效用或者福利，而不是效率。義務教育作為典型的公共產品，政府參與資源配置應該堅持公平的標準，不能按照市場規(guī)律實現資源的優(yōu)化配置，因此，義務教育的資源配置不能照搬經濟領域的資源配置中追求效率的價值取向，而應該追求公平。有關義務教育資源配置標準的研究，也應該堅持公平的目標，不能以追求效率為托辭來犧牲公平。公平乃是義務教育資源配置標準追求的第一要義。2 .義務教育資源配置標準構建的重心：強化省級政府責任。義務教育資源配置標準的分析應該立足本國實際，放眼世界，借鑒他國經驗。美國是財政高度分權的國家，教育經費由聯邦、州和學區(qū)共同承擔。聯邦政府的義務教育經費支出雖然有

13、逐年增加的趨勢，但義務教育經費主要由州和學區(qū)承擔，聯邦政府只承擔極小比例。2008年美國的義務教育財政經費分配比例，地方政府（相當于我國的縣級政府）支出占到43.7%,州政府（相當于我國的省級政府）支出占到48.3%,聯邦政府（相當于我國的中央政府）支出占到8%o美國義務教育財政的支出中心在于省級政府。我國農村義務教育經費保障新機制（簡稱“新機制”）后，建立了中央與地方分項目、按比例分擔的經費保障機制，中央和省級政府雖然加大了對農村義務教育的投資力度，但是部分支出責任依然在于縣級政府。目前，我國省級政府支出比例不僅相對較小，而且有的省份經濟能力雖然強大，但缺乏義務教育供給的意愿。從2009年生

14、均預算內教育經費指數（人均國內生產總值與生均預算教育經費的比例）可以看出，有14個省人均GDP指標排位，與生均財政性教育經費投入的位次相差顯著，其中，相差5位以上的就有12個省。人均國內生產總值排位靠前的省份，如上海、北京、天津、江蘇、浙江，經費指數在全國的排位落后于相對應的人均GDP勺排位。廣東省人均GDP位居全國第6位，但是經費指數處于全國末尾，對教育投入的努力程度不夠。因此，我國要強化省級政府的義務教育投資責任，制約省級政府有供給能力而無供給意愿的行為。數據來源：教育部，國家XX局，財政部，教育部、國家XX局、財政部關于2009年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告Z，2010年中國統(tǒng)計年鑒。3

15、 .義務教育資源配置標準的原則：財政中立與反向歧視。羅爾斯正義論中提出了正義的三條原則，其中兩條就是機會平等原則和差異原則。在義務教育財政資源配置標準中，按照羅爾斯正義論的財政中立原則，完善財政轉移制度。財政中立就是讓每個學生所占有公共教育資源的多少不應該與其所在學區(qū)的富裕程度呈現顯著的統(tǒng)計相關?！靶聶C制建立了中央和地方分項目、按比例承擔農村義務教育經費的機制。中央重點支持中西部地區(qū)以及東部比較困難的地區(qū)，提高了義務教育經費承擔的政府層次?！靶聶C制”有效緩解了農村義務教育經費緊張的問題，有很多研究也證實了“新機制”縮小了城鄉(xiāng)教育經費的差距，促進了義務教育均衡發(fā)展。盡管如此，各個省份的財政能力有限，省域內學校之間的差距仍然存在。為了讓貧困地區(qū)的學校，獲得充要加大轉移支付力度，加大對貧困地區(qū)的財政支持力度，彌補以前發(fā)展的差距，促進義務教育財政資源的均衡配置。在義務教育教師資源配置標準中，為了實現差異原則，就要按照反向歧視，關注弱勢群體，給予薄弱學校配置更多的優(yōu)秀教師。農村學校因為得到了額外的教師配置優(yōu)惠，這樣，在一段時間內，農村學?？梢詮浹a長期發(fā)展落后的歷史欠賬，減少與城市和縣鎮(zhèn)學校的發(fā)展差距。足的教育經費，不受本地財政水平的限