城鄉(xiāng)發(fā)展的碎片化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度重構

1、城鄉(xiāng)發(fā)展的碎片化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度重構城鄉(xiāng)發(fā)展的碎片化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度重構隨著城鎮(zhèn)發(fā)展一體化的推進，土地資源的優(yōu)化利用顯得異常重要，農(nóng)村剩余勞動力轉移，但是農(nóng)村依然要保持持續(xù)的發(fā)展動力，土地資源應隨著勞動力和生產(chǎn)力的變動而適時的進行調整，以保證土地資源的高效率利用。在社會保障制度健全之后，農(nóng)村土地的功能由二重性變成了單一性，即只是作為生產(chǎn)要素使用。在這種條件下，就有必要建立市場化的土地流轉制度.摘 要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是貫徹和落實科學發(fā)展觀的客觀要求。目前我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距增大，給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來極大的困難，城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和制度重構，才能減小差距。關鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；戶籍改革

2、；社會保障；土地流轉；制度重構中圖分類號：D601 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）08-0070-02統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是貫徹和落實科學發(fā)展觀的客觀要求。新中國成立以來，尤其經(jīng)過改革開放以來，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距加大。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重構制度安排是當前亟待解決的重要課題。一、我國城鄉(xiāng)發(fā)展的差距近幾年來，城鄉(xiāng)差距也在不斷擴大。從 2004 年至 2008 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，城鄉(xiāng)居民家庭人均可支配收入平均之比是 3.27:1 ，如表 1 所示，其中，2007 年，農(nóng)村居民人均純收入實際增長 9.5，為 1985 年以來增幅最高的一年；而城鄉(xiāng)居民收入比卻擴大到 3.331，絕對差距達到

3、9 646 元（農(nóng)村居民收入 4 140 元，城市居民收入 13 786 元），也是改革開放以來差距最大的一年。城鄉(xiāng)發(fā)展差距不僅表現(xiàn)在人均收入上，而且表現(xiàn)在城鄉(xiāng)支出的各個方面，如表 2 所示。城鄉(xiāng)居民消費結構在醫(yī)療保健、文教娛樂、金融保險等方面差距很大。計劃經(jīng)濟時代遺留的二元經(jīng)濟結構，使得城鄉(xiāng)發(fā)展形成了兩種不同的發(fā)展模式，資源配置不協(xié)調。城鄉(xiāng)差距的擴大使我國在邁向全面建設小康社會的道路上荊棘叢生。二、城鄉(xiāng)發(fā)展的碎片化新中國成立以來，各項政策措施均向城市傾斜，生產(chǎn)要素也隨之集中于城市之中，農(nóng)村發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距逐漸擴大。城鄉(xiāng)發(fā)展過程中形成了兩個獨立的子系統(tǒng)，而且其發(fā)展模式和速度并不相同，加之我國

4、特殊的行政區(qū)域分割模式，限制了生產(chǎn)要素和資源在區(qū)域之間的自由流動。城鄉(xiāng)發(fā)展的制度安排呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)。（一）城鄉(xiāng)發(fā)展缺少整體的規(guī)劃從我國城鄉(xiāng)關系發(fā)展的歷程來看，新中國成立以來，我國實施城鄉(xiāng)分治的治理模式，形成了以戶籍制度為核心的人口分治制度和以行政區(qū)域建制為核心的城鄉(xiāng)地域分治制度。由此，我國的城鄉(xiāng)治理模式呈現(xiàn)出二元分割的狀態(tài)，城市與農(nóng)村逐漸建構了兩種不同的制度安排，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元化的結構難以向一元化發(fā)展。盡管近年來我國政府逐漸將農(nóng)村發(fā)展置于與城市發(fā)展的同等重要的位置，但是經(jīng)濟社會發(fā)展所形成的已有的制度約束已經(jīng)在阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農(nóng)村發(fā)展還處在一種碎片化的狀態(tài)，沒有形成整體的規(guī)

5、劃。（二）現(xiàn)有制度與發(fā)展環(huán)境的不匹配長期以來，我們形成了城鄉(xiāng)二元治理體制，城鄉(xiāng)基本公共服務差距懸殊。在城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生方面，占全國人口近 70%的農(nóng)村人口，其公共衛(wèi)生資源不足全國總量的 30%。差距懸殊的城鄉(xiāng)發(fā)展與長期以來形成的城鄉(xiāng)分治制度密切相關，當前的制度安排已不能適應外部環(huán)境的發(fā)展。1.戶籍制度不利于城鄉(xiāng)人力資源的優(yōu)化配置 論文代發(fā)中心()提供優(yōu)質論文發(fā)表服務1958 年我國頒布了中華人民共和國戶口登記條例，這一條例規(guī)定我國實行“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的二元管理模式。這種人為割裂的制度安排限制了人口的自由流動，阻礙了人力資源的優(yōu)化配置，建國初期所進行的強制性制度變遷只適應于當時的時代環(huán)境

6、，面對當下急需人口快速流動的時代環(huán)境，這種制度安排已經(jīng)制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。2.社會保障制度不利于農(nóng)民工的市民化在農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的過程中，勢必產(chǎn)生大批的農(nóng)村剩余勞動力，從人均社會保障來看，城市居民是農(nóng)民的 20 倍以上。在城鄉(xiāng)二元結構下，農(nóng)民工一方面逐漸喪失了對土地的依賴，另一方面，相關的社會保障制度并未建立，制度的缺位導致農(nóng)民工出現(xiàn)“上下不能”的尷尬境遇。農(nóng)民工轉型的過程就是一個行為適應與結構變遷的密切互構的過程，而缺少制度變遷的行為適應只能是被動的適應，缺少行為適應的制度變遷只能是盲目的變遷。如果城鄉(xiāng)社會保障制度的斷裂不能夠及時彌合，那么農(nóng)民工的市民化程度就不能提高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略也不能實現(xiàn)

7、。3.土地流轉制度不利于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構轉換在市場經(jīng)濟條件下，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構轉換的過程，實際上就是要素積累和流動的過程。目前，我國農(nóng)村土地流轉僅限于農(nóng)戶之間對土地使用權的轉移，憲法規(guī)定我國農(nóng)村土地歸集體所有，但沒有規(guī)定歸哪一級所有，因此，形成了虛置的產(chǎn)權主體。產(chǎn)權不明晰，必然會增加土地流轉過程中的交易費用，降低農(nóng)村土地流轉收益。新型的農(nóng)村土地流轉制度不形成，城鄉(xiāng)二元化的經(jīng)濟結構就難以向一元化轉換，作為農(nóng)村生產(chǎn)要素的重要組成部分土地如果不能靈活流轉，在農(nóng)村勞動力減少的情況下就不能保證農(nóng)村居民收益的不下降，實現(xiàn)這種“帕累托改進”的出路就在于重構新型的農(nóng)村土地流轉制度。三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度重構有

8、效的制度安排會促進經(jīng)濟發(fā)展，無效的制度安排則會抑制甚至阻礙經(jīng)濟發(fā)展。如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，主要從以下幾個方面入手。（一）整體規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展思路新中國成立以來，優(yōu)先發(fā)展城市符合我國的戰(zhàn)略發(fā)展要求，但隨著改革開放的深入，這種城鄉(xiāng)分治模式極大地拉開了城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)發(fā)展涉及政治、社會、經(jīng)濟、文化等各個方面，城鄉(xiāng)發(fā)展需要從整體上把握二者的差距，從制度層次深入考慮二者發(fā)展的規(guī)劃，彌補農(nóng)村發(fā)展的制度缺失，在增加供給農(nóng)村發(fā)展制度的條件下，逐漸形成城鄉(xiāng)制度的有效對接，縮減城鄉(xiāng)發(fā)展的制度差距，使二者處于相對平衡的水平，在此基礎上，整體推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。（二）以制度組合破解城鄉(xiāng)二元分治的制度格局隨著新農(nóng)村的建設和國

9、家對農(nóng)村發(fā)展的重視，農(nóng)村自身結構的調整也趨向復雜化的傾向。面對這種復雜化的發(fā)展態(tài)勢，僅僅從農(nóng)村或城市的單項制度調整已經(jīng)不能發(fā)揮足夠的作用，必須從系統(tǒng)的角度出發(fā)，準確把握城鄉(xiāng)發(fā)展的各項制度的內(nèi)在關系，探尋各項制度安排之間的契合點，形成制度合力，依靠制度合力這一變量影響城鄉(xiāng)發(fā)展的格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。1.改革戶籍制度是基礎城鄉(xiāng)地理特征上的差別并不是造成城鄉(xiāng)發(fā)展差距增大的主要原因，城鄉(xiāng)二元分治時首先對戶籍制度作了規(guī)定，在城鎮(zhèn)一體化的過程中，特別是在農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移的過程中，由于戶口的區(qū)別和限制，進城務工人員無法得到與城市居民同等的公共服務，造成農(nóng)民工“社會流動惰距現(xiàn)象”。因此，改革戶籍

10、制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，逐步改革二元的戶籍制度結構，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理模式。逐步分離戶籍與享受基本公共服務的關系，使得基本公共服務的提供不再劃分戶籍的不同。2.健全社會保障制度是后盾戶籍制度的改革有助于城鄉(xiāng)之間打破勞動力流動的屏障，戶籍制度改革要是沒有健全的社會保障制度作為后盾，必將導致勞動力的回轉。因此，健全農(nóng)村社會保障制度，免除勞動力流動的后顧之憂是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的堅實后盾。擺脫這種困境只能依靠政府調整各項社會保障政策，讓公共政策這一外生變量相互影響和調整，形成一個均衡的最優(yōu)解。3.優(yōu)化土地流轉制度是動力隨著城鎮(zhèn)發(fā)展一體化的推進，土地資源的優(yōu)化利用顯得異常重要，

11、農(nóng)村剩余勞動力轉移，但是農(nóng)村依然要保持持續(xù)的發(fā)展動力，土地資源應隨著勞動力和生產(chǎn)力的變動而適時的進行調整，以保證土地資源的高效率利用。在社會保障制度健全之后，農(nóng)村土地的功能由二重性變成了單一性，即只是作為生產(chǎn)要素使用。在這種條件下，就有必要建立市場化的土地流轉制度，提高土地的使用效率。參考文獻：1方菲.從失衡到均衡:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的路徑研究J.理論探討，2009，（6）.2周慧，周清明.長株潭城市群城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制研究文獻綜述J.安徽農(nóng)業(yè)科學，2009，（29）.3孫友祥，柯文昌.城鄉(xiāng)基本公共服務均等化:價值、困境與路徑J.中國行政管理，2009，（7）.4鄭國，葉裕民.中國城鄉(xiāng)關系的階段性與統(tǒng)籌發(fā)展模