官員晉升錦標賽理論與農(nóng)村財會管理模式.

1、官員晉升錦標賽理論與農(nóng)村財會管理模式一、官員晉升錦標賽理論簡介隨著我國改革開放的不斷深入和國民經(jīng)濟持續(xù)近 30 年的高增長，近 幾年來，國內(nèi)外不少學(xué)者從不同的角度對我國的增長奇跡進行了深入研究。從 經(jīng)濟增長理論看，我國的許多經(jīng)濟增長條件 （ 如自然資源稟賦、物質(zhì)和人力資本 積累及技術(shù)創(chuàng)新能力等 ） 并無多少優(yōu)勢，有些條件甚至處于較低水平 （ 如人均自 然資源稟賦、技術(shù)創(chuàng)新水平等 ） ，按照這些理論，好像找不到中國有增長奇跡發(fā) 生的任何理由。近年來，經(jīng)濟學(xué)家開始關(guān)注制度對經(jīng)濟增長的重要作用，較普 遍認同一個國家經(jīng)濟增長更深層次的決定因素是它的制度安排。最近的大量研 究表明，一個國家的司法制度對經(jīng)

2、濟的發(fā)展有著巨大的影響，政府的結(jié)構(gòu)以及 受到的權(quán)力約束也同樣影響經(jīng)濟增長 1。但按照西方主流文獻所列的評判標準 2，中國目前的司法和其它制度，如投資者保護、公司治理、會計標準和政府質(zhì) 量均位于世界大多數(shù)國家之后 3。那么促進我國經(jīng)濟高速增長的制度因素又是 什么呢 ?錢穎一、Wemgas等人提出了著名的“中國特色的聯(lián)邦主義"4假說 5，從政府體制角度解釋中國經(jīng)濟增長奇跡，該理論認為，中國地方政府的強激 勵有兩個基本原因，一是行政分權(quán)改革，中央政府從上世紀 80年代初開始就把 許多經(jīng)濟管理的權(quán)力下放到地方，使地方政府擁有相對自主的經(jīng)濟決策權(quán)；二 是財政分權(quán)改革，中央把許多財權(quán)下放到地方，

3、同時實施財政包干合同，地方 可以與中央分享財政收入，地方財政收入越高，其留存就越多，預(yù)算外收入則 由地方全部留存。正是以上兩方面的激勵使得中國地方政府有極高的熱情去維 護市場，推動地方經(jīng)濟的增長。但是，由于中國不是真正意義上的聯(lián)邦制國 家，按目前的體制，分權(quán)只屬于行政管理性質(zhì)而不具備法律意義，下放的權(quán)力 隨時可以收回；并且，事實上自分權(quán)以來，中央和地方之間管理權(quán)限的劃分一 直處于變動和調(diào)整之中，其中的一些調(diào)整和變動甚至有損于地方政府的利益， 但地方官員的推動經(jīng)濟增長的積極性為什么沒有受到顯著影響呢?于是出現(xiàn)了一種區(qū)別于“中國特色的聯(lián)邦主義 "理論、從政府官員的晉升激勵角度研究中國政

4、府內(nèi)部治理特征的觀點 1，該觀點認為，雖然財稅激勵無疑是構(gòu)成地方政府行 為的一個重要動力，但除了關(guān)心地方的財政收入之外，處于行政金字塔之中的 政府官員當做也關(guān)心其在“官場 "升遷的機遇，這種激勵在現(xiàn)實中可能是更重要 的。Li and Zhou（2005）、周黎安等（2005）對中國改革開放以來省級官員的升遷 概率與省區(qū)GDP勺增長率進行了研究，發(fā)現(xiàn)兩者呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，驗證了 地方官員晉升與地方經(jīng)濟績效的顯著關(guān)聯(lián)；研究同時發(fā)現(xiàn)，中央在考核地方官 員績效時理性地運用相對績效評估的方法來減少績效考核的誤差，以保證激勵 效果。周黎安 （2007） 將上述現(xiàn)象概括為“晉升錦標賽 "

5、;模式，認為晉升錦標賽作 為一種行政治理的模式，是指上級政府對多個下級部門的行政長官設(shè)計的一種 晉升競賽，競賽標準由上級政府決定，它可以是 GDP增長率，也可以是其它可 度量的指標，競賽的優(yōu)勝者將獲得晉升。二、官員晉升錦標賽對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用 晉升錦標賽作為一種激勵和治理手段，早在毛澤東時代就已經(jīng)被使 用，考核標準的變化是改革開放前后晉升錦標賽的最實質(zhì)變化，即是用經(jīng)濟績 效取代了過去的政治掛帥。晉升錦標賽并不能在所有的政治體制下發(fā)揮效力，它需要有以下幾個技術(shù)前提：一、上級政府的人事權(quán)是集中的；二、存在一種 無論是從委托人還是從代理人的角度看都可衡量的、客觀的競賽標準（如GDP增長率、

6、財政收入等 ）；三、參賽者的“競賽成績”是相對可分離和可比較的； 四、參賽者能夠在相當程度上控制和影響最終考核的績效 （如參賽者通過努力可 以提高競賽成績 ）；五、參賽者之間不易形成合謀 （如參賽者之間不易達成共同 抵制競賽的合謀 ）。而中國的現(xiàn)行的政治體制在能夠滿足晉升錦標賽上述條件的 同時，還存在著其它特殊便利。一是錦標賽的激勵目標和效果是逐層放大的。 中國現(xiàn)行的行政體制由中央、省 （市、自治區(qū) ）、市（地區(qū)）、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn) 五級政府組成，而 1984 年中央決定適當下放干部管理權(quán)限，確定了下管一級的 干部管理體制，因此，晉升錦標賽可以發(fā)生在除中央以外的各級別地方政府之 間，并且競賽

7、標準會被一層層地逐級提高，以保證自己在同級次競賽中取勝、 同時保證上級政府在上一級次的競賽中取勝，這就使得中央政府每頒布一個經(jīng) 濟增長目標，下級政府就會依次提出更高的目標，行政級別越低的地方官員提 出的目標越高。二是長期以來，中國政府官員處于一個非常封閉的“內(nèi)部勞動 力市場 " ，由于一方面?zhèn)€人不能隨意選擇退出已有的職位，另一方面仕途內(nèi)外存 在巨大的反差，使得一旦進入官場就必須保住職位并爭取一切可能的晉升機 會，造成了一種極強的“鎖住 " 效應(yīng)。晉升錦標賽在促進中國的經(jīng)濟增長等方面發(fā)揮了巨大作用。一是中國改 革開放以來推行的以經(jīng)濟增長為標準的晉升錦標賽，結(jié)合各級地方政府的放

8、大 機制，將各級地方政府都納入了增長競爭格局，使地方官員的仕途升遷與本地 經(jīng)濟增長緊密掛鉤，極大地調(diào)動了他們推動地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性，進而推進 了中國經(jīng)濟的高速增長。二是由于晉升錦標賽于放權(quán)的同時在地方政府之間引 入了競爭機制，使得絕大多數(shù)地方官員在發(fā)展地方經(jīng)濟過程中充當了“協(xié)助之 手"而非“掠奪之手 "1 的角色，形成了具有中國特色的產(chǎn)權(quán)保護和其它有助于 企業(yè)發(fā)展的政府服務(wù)，它主要不是通過司法的徹底改革實現(xiàn)的，而是通過改變 政府官員的激勵實現(xiàn)的，從這種意義上講，晉升錦標賽是對正式的產(chǎn)權(quán)保護和 司法制度的一種局部替代。三是中國以集權(quán)制為基礎(chǔ)的晉升錦標賽有助于克服 和避免發(fā)展

9、中國家經(jīng)常面 I 瞄的“政治公有地悲劇”，由于中國地方政府的權(quán) 力主要集中于各級黨委尤其是黨委一把手，他們所面臨的增長激勵可以對所轄 各個政府部門形成強有力的約束，能有效防止政府部門對企業(yè)進行的多頭過度 “搜刮 "，這與權(quán)力分散在各個政府部門、各自為政相比，要容易避免“政治公 有地悲劇 "的發(fā)生。四是以地區(qū)經(jīng)濟增長為競賽標準的晉升錦標賽可以較好地避免地方政府官員被某些特殊利益集團“捕 獲"2 并受其影響，使政府出臺的公共政策成為服務(wù)于他們的工具而導(dǎo)致地區(qū)增 長遲滯的現(xiàn)象發(fā)生。三、官員晉升錦標賽的問題與不足當然，我國的晉升錦標賽也存在著不 少的不足和問題。1. 容易

10、產(chǎn)生一系列激勵扭曲 主要表現(xiàn)在：一是晉升錦標賽下的官員任命機制，雖然能較好地體現(xiàn)上 級領(lǐng)導(dǎo)的意圖，卻不能較好地體現(xiàn)轄區(qū)居民的偏好和訴求。二是晉升錦標賽下 的地方官員容易急功近利，甚至不惜編造增長數(shù)字；熱衷于搞形象工程、政績 工程，勞民傷財，容易忽視短期內(nèi)不易見成效的長期工程。三是些地方官員 只重視那些能夠被考核的指標，而對那些不在考核范圍或不易測度的目標不予 重視。四是地方官員會不惜手段 （ 如土地零出讓、提供財政和金融支持等 ） 支持 轄區(qū)內(nèi)企業(yè)在數(shù)量上而非質(zhì)量上的擴張，甚至是以破壞環(huán)境和安全生產(chǎn)或不利 于區(qū)域經(jīng)濟的長遠發(fā)展為代價，這種行為很容易形成企業(yè)經(jīng)營績效低下及政府 的財政赤字和負債

11、（目前在縣鄉(xiāng)一級面臨的嚴重政府債務(wù)問題在一定程度上是這 種行為后果的反映 ），更不利于當?shù)亟?jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展。五是容易導(dǎo)致地方 政府不顧國家宏觀調(diào)控政策，在一些問題上 （ 如土地批租、開發(fā)區(qū)建設(shè)、高耗能 高污染項目批建等 ） 打“擦邊球”或違規(guī)操作。2. 不利于政府的職能轉(zhuǎn)變 體現(xiàn)在：一是容易造成政府在市場化過程中的角色沖突，晉升錦標賽既然讓地方官員對本地經(jīng)濟發(fā)展負責(zé)，使得他們會不惜一切手段獲取經(jīng)濟發(fā)展， 其中自然包括一些不利于培育和維護市場秩序的手段 （ 如縱容本地企業(yè)生產(chǎn)假冒 偽劣產(chǎn)品、違規(guī)為企業(yè)辦理市場準入手續(xù)等 ） ；地方政府在晉升錦標賽中作為參 賽者是運動員的身份，而在轄區(qū)的市場競

12、爭中卻又充當著裁判員的身份，地方 政府的這種雙重身份是我國經(jīng)濟市場化過程中面臨的最嚴重障礙之一。二是容 易造成“建設(shè)性”財政體制向“公共財政”轉(zhuǎn)型的困難。 1998年中央提出的財 政體制從傳統(tǒng)的“建設(shè)性 "財政向“公共財政 " 轉(zhuǎn)型，強調(diào)政府公共支出的重點 由過去的經(jīng)濟建設(shè)支出 （如基建投資 ）逐步過渡到以教育、醫(yī)療衛(wèi)生與福利等公 共產(chǎn)品的支出，由于晉升錦標賽的考核焦點是經(jīng)濟發(fā)展，地方官員最關(guān)心的自 然是任期內(nèi)的經(jīng)濟指標，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生等的投入往往通過較長時間才能產(chǎn) 生效應(yīng)的，短期內(nèi)無法快速“變現(xiàn) "為經(jīng)濟增長，不能引起地方官員的足夠重 視，因而這一轉(zhuǎn)型直到現(xiàn)在

13、還是顯得非常艱難和緩慢。3. 不利于我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變回顧中國過去近 30 年的經(jīng)濟增長，雖然經(jīng)濟總量、外匯儲備等已步入 世界前列，但中國企業(yè)普遍缺乏世界名牌和核心技術(shù)的態(tài)勢并沒有得到根本地 改變，我國經(jīng)濟增長方式的主要優(yōu)勢仍然體現(xiàn)在加工的成本優(yōu)勢上，而這種優(yōu) 勢在很大程度上是建立在長期人為扭曲的要素價格之上，如在地方政府招商引 資競爭中土地價格被人為壓低、勞動力成本因勞動保障和社會福利不健全被壓 低、資金成本因政策性貸款或擔(dān)保被人為壓低等等，而這些要素價格的扭曲主 要是由晉升錦標賽下地方政府官員的增長沖動造成的。由于晉升職位總是有限 的，晉升錦標賽具有一種“贏家通吃”和“零和博弈 &qu

14、ot; 的特征，一人提升勢必降 低別的競爭者的晉升機會，因此，這種激烈的政治競爭就會轉(zhuǎn)化為為了政治收 益不計經(jīng)濟成本和效益的惡性經(jīng)濟競爭 l 。從該意義上講，晉升錦標賽是中國 粗放型和扭曲型經(jīng)濟增長的制度根源之一，也是中國經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的最嚴 重障礙之一。4. 容易引發(fā)政府與民眾之間的矛盾 在人們生活普遍實現(xiàn)溫飽以后，民眾的關(guān)注焦點會逐漸轉(zhuǎn)移到公共產(chǎn)品上來，如果地方政府只是 ?味追求經(jīng)濟增長而忽視了公共產(chǎn)品的提供，政府提供 的公共產(chǎn)品如果滿足不了民眾的最低需要，則民眾與政府之間就容易產(chǎn)生矛 盾。5. 不利于民眾參政議政 對地方官員來說，晉升錦標賽的裁判員是上一級政府，由于轄區(qū)內(nèi)民眾 對地方官

15、員的評價只能通過人大來表示和反映，因而民眾對地方官員的升遷與 否產(chǎn)生的直接影響并不大，民眾在官員晉升錦標賽中的裁判權(quán)還不能充分體 現(xiàn)，因此晉升錦標賽不利于民眾的直接參政議政。四、官員晉升錦標賽對我國農(nóng)村財會管理模式設(shè)計與選擇的影響 目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國現(xiàn)行行政體制的第五級政府，也是參加晉升錦標賽的 最低一級政府，在晉升錦標賽中，他們提出的目標往往是最高的，有的甚至遠 遠超出了本地經(jīng)濟的實際發(fā)展水平。如在取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了創(chuàng)造 出令自己和上級都滿意的經(jīng)濟增長率，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾經(jīng)一度成為假造 增長數(shù)字的重災(zāi)區(qū)，有的地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至在進行年終經(jīng)濟統(tǒng)計之前，就已按原 來提出的增長目標給所轄村

16、隊、企業(yè)等下達了經(jīng)濟指標，由轄區(qū)內(nèi)的村隊和企 業(yè)按照該指標完成經(jīng)濟增長統(tǒng)計，統(tǒng)計結(jié)果只能高、不能低；這就迫使一些實 際增長達不到設(shè)定目標的村隊和企業(yè)只好靠數(shù)字造假來“完成''任務(wù)。再如 有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為贏得晉升錦標賽，在超過自身承受能力的情況下，不惜通過向銀行 拆借、向轄區(qū)內(nèi)村隊和企業(yè)攤派等方式，大搞形象工程、政績工程。又如有的 鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了招商引資，不惜無償出讓農(nóng)民集體土地，不惜破壞當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán) 境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過高設(shè)定經(jīng)濟增長目標、不切實際地追求經(jīng)濟增長率的種種行 為，給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了不良影響、帶來了一系列不良后果，也給農(nóng)村財務(wù) 會計管理工作帶來了許多難題，在一定程度上造成了農(nóng)村財務(wù)管理的混亂。僅 就農(nóng)村財會工作而言，假造的高于實際的經(jīng)濟增長意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要向上級政 府多交納財政收入，同樣意味著轄區(qū)內(nèi)的村隊及企業(yè)要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多交納收 入；同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府靠攤派搞形象工程和政績工程，也要由轄區(qū)內(nèi)的村隊及企 業(yè)承擔(dān)有關(guān)支出。這就使得一方面，轄區(qū)內(nèi)村隊和企業(yè)支出負擔(dān)加大，有的甚 至超出了支付能力而只