完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的政策建議書

1、. . . . 完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的政策建議省財(cái)政廳社保處黨的十七大提出把“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立”作為2020年構(gòu)建和諧社會的九大目標(biāo)和主要任務(wù)之一。作為城鄉(xiāng)困難群眾基本生活保障的最后一條保障線，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度（以下簡稱“城鄉(xiāng)低?！保┑慕⒑桶l(fā)展，對于體現(xiàn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定，完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，都具有非常重要的意義。當(dāng)前，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)低保制度的建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了關(guān)鍵階段，新情況和新問題也不斷出現(xiàn)，因此，研究城鄉(xiāng)低保存在的問題，提出完善城鄉(xiāng)低保的政策建議，已經(jīng)顯得非常迫切。一、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度發(fā)展歷程我國的城鄉(xiāng)居民最低生活

2、保障制度，是20世紀(jì)90年代以來，為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，參照國外社會救濟(jì)制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的國情，對傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度進(jìn)行徹底改造的創(chuàng)新成果。目前，主要包括城市和農(nóng)村兩種最低生活保障制度（以下分別簡稱為“城市低保”和“農(nóng)村低?！保?。以省為例，城鄉(xiāng)低保主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。（一）城市低保：第一階段：探索和起步階段。1996年，省市在省率先出臺相關(guān)文件，探索建立城市低保制度。1997年，國務(wù)院出臺文件，要求在全國圍建立城市居民最低生活保障制度，城市低保制度迅速在我國推開。第二階段：建立和發(fā)展階段。1999年，國務(wù)院頒布了城市低保條例，要求全面建立和完善城市低保制度。2001年，根據(jù)國務(wù)院統(tǒng)一部

3、署，全國各地強(qiáng)化城市低保工作，加大財(cái)政投入，使所有符合條件的城市貧困人口都能享受到最低生活保障。省城市低保對象人數(shù)，由2001年初的11.23萬人增加到2002年末的103.87萬人，增加了9倍多。第三階段：穩(wěn)定和完善階段。2002年，根據(jù)國家要求，開展了全國性的低保工作督查，城市低保基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。2004年，中央下發(fā)嚴(yán)格規(guī)低保管理工作的緊急通知，各地迅速采取措施，進(jìn)一步加強(qiáng)低保工作的規(guī)化管理，全國城市低保工作逐漸步入穩(wěn)定和完善階段。（二）農(nóng)村低保：第一階段：探索和起步階段。2004年，省建立農(nóng)村特困群眾生活救助制度（農(nóng)村低保的前奏），對低于國貧線（人年均收入625元）以下的貧困家庭實(shí)

4、行定額救助。全省共籌集資金1.17億元，90萬人農(nóng)村特困對象享受了每年130元的救助。農(nóng)村特困群眾生活救助制度的建立，標(biāo)志著省農(nóng)村居民最低生活保障制度進(jìn)入了探索和起步階段。第二階段：建立和發(fā)展階段。2007年，省出臺了農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法，在原有農(nóng)村特困群眾生活救助制度基礎(chǔ)上，全面建立全省農(nóng)村居民最低生活保障制度。低保標(biāo)準(zhǔn)從625元提高到683元，保障對象從90萬人提高到130萬人。農(nóng)村低保制度進(jìn)入全面建立和發(fā)展階段。第三階段：穩(wěn)定和完善階段。2008年，省在對農(nóng)村低保進(jìn)行全面規(guī)管理的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村低保進(jìn)行提標(biāo)擴(kuò)面，將低保標(biāo)準(zhǔn)從683元提高到860元，保障對象從130萬人提高到180萬

5、人；2009年，再次實(shí)行提標(biāo)擴(kuò)面，低保標(biāo)準(zhǔn)從860元提高到不低于1000元，保障對象從180萬人提高到210萬人左右。省農(nóng)村低保步入了穩(wěn)定和完善階段。二、城鄉(xiāng)居民最低生活保障的現(xiàn)狀和取得的成效在各級黨委、政府高度重視下，在有關(guān)部門的大力配合和推動下，經(jīng)過不懈的努力，我國的城鄉(xiāng)低保工作取得了顯著成效。立足，著眼全國，城鄉(xiāng)低保主要取得了以下幾個(gè)方面的成效：（一）保障圍逐年擴(kuò)大城市低保：截止2009年底，全國城市低保對象為2347.7萬人，城市低保覆蓋率（城市低保對象人數(shù)占城市居民總?cè)丝诘谋嚷剩?.6%。省城市低保工作自1996年實(shí)施以來，經(jīng)過十幾年的不斷探索和實(shí)踐，城市低保實(shí)際保障人數(shù)從2000

6、年的10.4萬人、覆蓋率為0.9%，增長到2009年的97.7萬人、覆蓋率為6.4%，已基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保、分類施保，逐步走上了規(guī)化管理的軌道。農(nóng)村低保：截止2009年底，全國農(nóng)村低保對象為4759.3萬人，農(nóng)村低保覆蓋率（農(nóng)村低保對象人數(shù)占農(nóng)村居民總?cè)丝诘谋嚷剩?.6%。省農(nóng)村低保實(shí)際保障對象從2007年的130萬人、覆蓋率為2.74%，增長到2009年的212.6萬人、覆蓋率為4.05%，同時(shí)取消了人數(shù)控制指標(biāo)，目前正處于從“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”向應(yīng)保盡保的過渡階段。（二）保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高城市低保：截止2009年底，全國城市低保月保障標(biāo)準(zhǔn)為228元，月人均補(bǔ)差水平為165元。省城市低保月保障

7、標(biāo)準(zhǔn)，由2000年的不足100元提高到2009年的237元；月人均補(bǔ)差水平由14元增加到154元。農(nóng)村低保：截止2009年底，全國農(nóng)村低保年保障標(biāo)準(zhǔn)為1210元，年人均補(bǔ)差水平為768元。省農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際補(bǔ)差水平，由2007年的絕對貧困線625元、年人均補(bǔ)差不低于380元，到2009年保障標(biāo)準(zhǔn)提高到不低于1000元，年人均補(bǔ)差實(shí)際達(dá)到729元。（三）保障投入逐年增加城市低保：2001年，省實(shí)際支出城市低保資金18509.5萬元，平均每月支出低保資金1542.46萬元左右，經(jīng)過近十年的努力和不斷增加投入，2009年全省支出低保資金180727.857萬元，平均每月支出低保資金1506

8、0.65萬元左右（具體支出情況見附表一）。附表一：省城市低保資金實(shí)際支出情況表（單位：萬元）農(nóng)村低保：省農(nóng)村低保資金的投入，2007年為5.64億元(其中：中央資金1.75億元、省級資金2.38億元、地方配套1.51億元)，2008年為10.25億元，比上年度增長了81.73%（其中：中央資金4.76億元、省級資金3.5億元、地方配套1.99億元），2009年達(dá)到15.49億元，比上年度增長了51.12%。（四）保障制度逐年規(guī)省城鄉(xiāng)最低生活保障制度，目前已經(jīng)形成了較為規(guī)的制度體系、管理體系和保障體系。1、制度建設(shè)方面。城市低保：2002年，省頒布了城市居民最低生活保障實(shí)施辦法。近幾年，又陸續(xù)下

9、發(fā)了做好元旦、春節(jié)期間城市低保對象生活安排等一系列規(guī)性文件，城市低保的制度建設(shè)日趨完善。農(nóng)村低保：2007年，省出臺了農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法，為農(nóng)村低保制度在省的全面實(shí)施鋪墊了制度性基礎(chǔ)。2008年，又對相關(guān)的政策規(guī)定進(jìn)行了修改，使之更加貼近農(nóng)村工作的實(shí)際，也更便于基層的操作。2、資金管理方面。城市低保：從2003年開始，省陸續(xù)出臺制度和辦法，加強(qiáng)城市低保資金的使用和發(fā)放的管理；同時(shí)，對低保對象臨時(shí)性專項(xiàng)補(bǔ)貼的發(fā)放工作也作出了專門規(guī)定。農(nóng)村低保：2007年，省出臺了農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法，從經(jīng)費(fèi)的籌集、使用和發(fā)放等各個(gè)環(huán)節(jié)，對農(nóng)村低保資金進(jìn)行了全方面的管理。3、保障體系方面

10、。城市低保：2002年，省將城市低保納入年度考核圍，并實(shí)行“一票否決”。接著又連續(xù)出臺了健全低保機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)檔案管理，以與建立價(jià)格上漲與提高特困群體生活補(bǔ)助聯(lián)動機(jī)制等一系列法規(guī)制度和政策文件，為順利實(shí)施城市低保制度奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村低保：2007年，根據(jù)中央頒布的全國基層低保規(guī)化建設(shè)的暫行評估標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)政策文件，各地結(jié)合具體實(shí)際，相繼出臺了本地區(qū)的農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法、操作規(guī)程和資金管理辦法等，為農(nóng)村低保的全面實(shí)施提供了有效的制度性保障。三、城鄉(xiāng)居民最低生活保障存在的問題和面臨的困難雖然城鄉(xiāng)低保工作取得的成績非常顯著，但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，新情況和新問題也不斷出現(xiàn)。（一）制度設(shè)計(jì)方

11、面的問題1、城鄉(xiāng)低保的標(biāo)準(zhǔn)確定不科學(xué)。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)是政府保障城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活而制定的救助標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)施低保制度的重要依據(jù)。目前，國際上通常使用確定最低生活保障線的方法主要有三種：第一，市場菜籃法，又稱標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算法。它首先要求確定一生活必需品的清單，容包括維持社會認(rèn)定的最起碼的生活水準(zhǔn)的種類和數(shù)量，然后根據(jù)市場價(jià)格來計(jì)算擁有這些生活必需品需要多少現(xiàn)金，以此確定的現(xiàn)金金額為最低生活保障線。第二，恩格爾系數(shù)法。它是建立在恩格爾定律的基礎(chǔ)上，以家庭用于食物支出占總消費(fèi)支出的比例來確定最低生活保障線，保證居民恩格爾系數(shù)低于60%。第三，國際貧困標(biāo)準(zhǔn)法。這是一種收入比例法，是以一個(gè)國家或地區(qū)中收入或平均

12、收入的50%-60%作為這個(gè)國家或地區(qū)的最低生活保障線。目前，中央和各地出臺的相關(guān)制度文件中，對最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定基本上采取的是市場菜籃法，同時(shí)參考物價(jià)等其他指標(biāo)因素。但是，由于市場菜籃法缺乏科學(xué)的計(jì)算方法，導(dǎo)致了各地在實(shí)際工作中，一是采取了簡單的估算辦法；二是按照上年度低保標(biāo)準(zhǔn)乘上一個(gè)固定增長率的辦法。上述兩種辦法，雖然有一定道理，但是由于市場物價(jià)變動較大等原因，從目前各地執(zhí)行的結(jié)果來看，低保標(biāo)準(zhǔn)的確定千差萬別，造成了低保標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏有效的理論支撐，同時(shí)又與當(dāng)?shù)貙?shí)際相脫節(jié)，不具備必要的科學(xué)性。2、城鄉(xiāng)之間與城鄉(xiāng)部之間的保障圍和水平存在著較大差異。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，人們把更多關(guān)注的目光投

13、向了城市，而作為最后一條保障線的最低生活保障制度在設(shè)計(jì)之初就偏向城市，城市低保經(jīng)過了10多年運(yùn)行，已經(jīng)進(jìn)入了“應(yīng)保盡?！钡目燔嚨溃r(nóng)村最低生活保障仍處在“低水平、廣覆蓋”階段。加之城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各地區(qū)對城鄉(xiāng)低保投入的不同，也進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)之間和城鄉(xiāng)之間保障圍和水平的差距。以省為例：一是城鄉(xiāng)最低生活保障水平存在較大差距。2008年，省城鎮(zhèn)低保月平均實(shí)際保障人數(shù)為100.58萬人，月平均實(shí)際支出資金總額為13059萬元，月人均補(bǔ)差實(shí)際水平為130元；農(nóng)村低保月平均實(shí)際保障人數(shù)為186.27萬人，月平均實(shí)際支出資金總額為8549萬元，月人均實(shí)際補(bǔ)差水平為46元。城鄉(xiāng)低保實(shí)際補(bǔ)

14、差水平，城市是農(nóng)村的2.83倍，35%的低保對象占用了65%的低保資金，城鄉(xiāng)之間的保障水平差距顯然很大。二是城鄉(xiāng)低保制度部之間地區(qū)差異明顯。以省各市2009年的數(shù)據(jù)為例：城市低保方面，低保標(biāo)準(zhǔn)最高為300元/月，實(shí)際月人均補(bǔ)差水平為189元；最低為220元/月，實(shí)際月人均補(bǔ)差水平為143元；農(nóng)村低保方面，低保標(biāo)準(zhǔn)最高為1920元/年，實(shí)際年補(bǔ)差水平達(dá)1165元、月人均實(shí)際補(bǔ)差水平為97元；最低為1000元/年，實(shí)際年補(bǔ)差水平為722元、實(shí)際月人均補(bǔ)差水平為60元。3、城鄉(xiāng)低保制度與其他保障制度之間缺乏有效銜接和有機(jī)聯(lián)動。城鄉(xiāng)低保制度與其它社會保障制度不能很好的銜接，不僅給城鄉(xiāng)低保工作帶來了壓力

15、，也影響社會保障制度實(shí)施過程中的公平性和合理性。一是相關(guān)聯(lián)的保障制度在管理體制上銜接不夠。目前我國的失業(yè)保障隸屬于人力資源和社會保障部門管理，而城鄉(xiāng)居民最低生活保障和臨時(shí)救濟(jì)制度則隸屬于民政部門管理，分別有不同的管理制度和管理圍，造成幾條保障線在管理體制上的不順暢。二是城鄉(xiāng)低保制度與已有的其他貧困救濟(jì)制度在享受圍與救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)上銜接不夠或過度銜接。如城鄉(xiāng)低保制度與扶貧開發(fā)、計(jì)劃生育獎補(bǔ)、五保供養(yǎng)和救災(zāi)救濟(jì)制度等在救濟(jì)圍和享受對象上存在著重復(fù)享受的現(xiàn)象；城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)三者之間沒有形成真正的階梯式上升的結(jié)構(gòu)；現(xiàn)有的對弱勢群體的醫(yī)療、教育和住房等各個(gè)方面的救助制度與城鄉(xiāng)低保制度

16、銜接太緊，依附度過深，造成相互關(guān)聯(lián)的救濟(jì)政策之間缺乏適度銜接。三是城鄉(xiāng)低保制度與就業(yè)促進(jìn)政策缺乏相互銜接的問題。城鄉(xiāng)低保對象與再就業(yè)人數(shù)之間存在此長彼消的關(guān)系。但近年來，我國實(shí)施促進(jìn)就業(yè)政策后再就業(yè)人數(shù)大幅度上升，而城鄉(xiāng)低保人數(shù)并未因此相應(yīng)下降，主要原因是城鄉(xiāng)低保制度與促進(jìn)就業(yè)政策之間，缺少有效的信息對比和政策銜接，沒有形成聯(lián)動關(guān)系。（二）制度運(yùn)行方面的問題1、保障對象的動態(tài)管理存在較大難度。在實(shí)施城鄉(xiāng)低保制度的時(shí)候，既要考慮到提高保障的效果，又要同時(shí)避免“養(yǎng)懶漢”。因此，保障對象的動態(tài)管理非常重要。但在實(shí)際工作中，保障對象的動態(tài)管理確實(shí)存在著較大難度，究其原因：一是隱性收入和隱性就業(yè)取證難，

17、救助對象難以甄別。當(dāng)前，隨著就業(yè)形式的多樣化和家庭收入的多元化，低保申請者的從業(yè)情況、家庭收入、家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等綜合情況難以準(zhǔn)確核實(shí)，加之市場用工制度不規(guī)和收入審核制度欠完善，使得低保申請對象的真實(shí)收入狀況無法合理界定，保障對象的真實(shí)性難以把握。二是城鄉(xiāng)低保的退出機(jī)制不健全。城鄉(xiāng)低保退出機(jī)制難以實(shí)施，主要是源于人們對福利的依賴和僥幸心理。由于低保救助對象有穩(wěn)定的預(yù)期收入，部分救助對象為繼續(xù)享受穩(wěn)定的預(yù)期收入而寧愿放棄就業(yè)機(jī)會，人為地造成“進(jìn)低保容易、出低保難”的窘境。2、資金的管理難以真正到位。近年來，在對城鄉(xiāng)低保資金的專項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)存在虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用城鄉(xiāng)低保資金；低保資金未專戶管

18、理、平衡預(yù)算；部分地區(qū)基層管理混亂，未按時(shí)足額發(fā)放低保資金、擴(kuò)大保障圍造成“非保得?！?，滾存資金余額大而地方配套逐年減少等多個(gè)方面的問題。所有這些問題，一方面說明了城鄉(xiāng)低保資金的管理還需要進(jìn)一步加強(qiáng)；另一方面也說明了，由于現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保資金的相關(guān)政策不具體，造成了城鄉(xiāng)低保工作的責(zé)任主體不明確，在資金上形成了“下級依賴上級、地方依賴中央”的現(xiàn)象，使得城鄉(xiāng)低保資金的管理制度難以真正落實(shí)。3、基層的保障和服務(wù)能力亟待加強(qiáng)。自2007年以來，伴隨著省納入城鄉(xiāng)低保的人數(shù)快速增長，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、居委會（村委會）的工作任務(wù)也日益增加，工作機(jī)構(gòu)和人員力量不足、以與缺乏必要的財(cái)力投入問題也顯得越來越突出

19、。一是城鄉(xiāng)低?；鶎庸芾矸?wù)體系不完善?；鶎庸芾矸?wù)體系建設(shè)，是保障包括城鄉(xiāng)低保等相關(guān)惠民政策得以真正落實(shí)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。但是，由于目前基層城鄉(xiāng)低保管理服務(wù)體系存在著機(jī)構(gòu)不健全和資源沒有整合到位的現(xiàn)象，造成城鄉(xiāng)低?；鶎庸芾矸?wù)體系不能高效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是基層城鄉(xiāng)低保工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待加強(qiáng)。城鄉(xiāng)低保工作是一項(xiàng)政策性和專業(yè)性非常強(qiáng)的工作。近年來，盡管大部分地方都開始重視基層低保工作隊(duì)伍建設(shè)，但是由于各地情況相差懸殊，發(fā)展很不均衡，缺乏統(tǒng)一的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，低保工作力量得不到有效的制度保障，造成個(gè)別地方基層低保工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)整體偏低。三是缺乏必要地財(cái)力投入。低保工作的辦公經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)的足額保證，是低保機(jī)構(gòu)正

20、常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件，也是確保低保惠民政策真正落實(shí)的關(guān)鍵所在。但是，由于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處、社居委和村委會的經(jīng)濟(jì)條件薄弱，造成基層必要的低保運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不能得到有效落實(shí)。（三）制度監(jiān)督方面的問題。目前，城鄉(xiāng)低保監(jiān)督管理體系并不健全，缺乏必要的社會監(jiān)管，不能最大限度地對違規(guī)行為進(jìn)行有效制約，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了“程序形式化、督查敷衍化、問效缺失化、信息滯后化”的現(xiàn)象。1、程序形式化。城鄉(xiāng)低保的申請、審核和審批程序，是保證城鄉(xiāng)低保政策公開、公平和公正的關(guān)鍵，更是保證城鄉(xiāng)低保政策實(shí)施效果的前提和基礎(chǔ)。如城鄉(xiāng)低保的評議和確認(rèn)需要經(jīng)過評議和三榜公布，這是有效把好城鄉(xiāng)低保入口關(guān)的關(guān)鍵之舉。而個(gè)別地方在實(shí)際操作中，

21、思想認(rèn)識不夠、程序不到位，把城鄉(xiāng)低保的評議和確認(rèn)程序形式化，甚至是“一言堂”，因此，不可避免地造成了人情?，F(xiàn)象的發(fā)生。2、督查敷衍化。監(jiān)督檢查制度是確保城鄉(xiāng)低保政策落到實(shí)處的有效措施和必要手段。近幾年來，隨著城鄉(xiāng)低保不斷地提標(biāo)擴(kuò)面和資金量的不斷增加，各級、各部門都非常重視對城鄉(xiāng)低保的監(jiān)督檢查。但是，由于個(gè)別監(jiān)督檢查缺乏必要的深入、沒有真正將督查的結(jié)果與促進(jìn)管理水平提升相結(jié)合等原因，造成了監(jiān)督檢查這個(gè)有效手段變成了一種形式，使得個(gè)別地方的監(jiān)督檢查制度僅僅停留在文件上，不能顯示出真正的威力和效果。3、問效缺失化。城鄉(xiāng)低保制度實(shí)施的效果，是通過一整套的考評制度和辦法得以保證和體現(xiàn)。目前，在城鄉(xiāng)低保的

22、各種管理制度中，均要求要提高城鄉(xiāng)低保的保障效果和資金使用的效益。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，往往是因?yàn)槿狈Ρ匾目己撕蛦栃C(jī)制，從而有意無意地忽略了對城鄉(xiāng)低保的保障效果的考核和保障資金的問效，使得城鄉(xiāng)低保工作缺乏了一個(gè)有效抓手，造成了個(gè)別地方“級級喊效果、最后沒效果”的局面。4、信息滯后化。信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，是提升各級、各部門管理水平的重要手段。省城鄉(xiāng)低保對象有320萬人左右，大量的基礎(chǔ)管理信息、統(tǒng)計(jì)報(bào)表，以與與相關(guān)部門的信息比對等管理和監(jiān)督工作，都需要一個(gè)強(qiáng)大的信息處理平臺作為支撐。而目前，全省各級民政部門，包括城鄉(xiāng)低保管理機(jī)構(gòu)，都缺乏一個(gè)上下貫通、左右相連的信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督管理平臺。因此，構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代

23、網(wǎng)絡(luò)管理平臺，是包括城鄉(xiāng)低保在的所有民政工作當(dāng)前所面臨的迫切需要解決的問題。四、完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的政策建議針對當(dāng)前城鄉(xiāng)低保工作存在的困難和問題，為進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)低保制度，真正發(fā)揮城鄉(xiāng)低保“最后一條保障線”的作用，將黨和政府的關(guān)懷落實(shí)到每一個(gè)困難群眾的心中，我們著重提出以下幾個(gè)方面完善城鄉(xiāng)低保的政策建議。（一）制度管理方面1、完善操作規(guī)程。要盡快研究出臺城鄉(xiāng)居民最低生活保障操作規(guī)程，制定規(guī)的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)機(jī)制、收入審核機(jī)制、程序公開機(jī)制、基礎(chǔ)信息管理機(jī)制等。一是城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的確定機(jī)制。由于全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一，居民生活水平差異較大，不便制定一個(gè)適合全國的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，但是，在

24、一個(gè)固定區(qū)域確定一個(gè)相對合理的低保標(biāo)準(zhǔn)尤為必要，這樣既可以保證從實(shí)際情況出發(fā)，又可以避免人為因素的發(fā)生。因此，在一個(gè)省的區(qū)域，可以探索建立起一套城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的確定模型，即以上年度當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，乘以城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整系數(shù)，最終確定下年度當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)低保調(diào)整系數(shù)，可以綜合考慮當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民消費(fèi)支出的增長率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平增長率、當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的增長率，以與物價(jià)水平增長率等幾個(gè)方面因素，按照權(quán)重比例的不同，最終確定城鄉(xiāng)低保調(diào)整系數(shù)。當(dāng)其中某一項(xiàng)增長率超過一定幅度時(shí)，可采取一次性發(fā)放城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助金的辦法，解決因素變化較大而帶來的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整系數(shù)變化過大的問題，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)的低保標(biāo)準(zhǔn)

25、調(diào)整機(jī)制。二是收入審核機(jī)制。城鄉(xiāng)低保申報(bào)對象的收入審核可實(shí)行分類指導(dǎo)的原則進(jìn)行：對有工作單位的，可采取上門核實(shí)或與人力資源和社會保障、稅務(wù)等部門信息比對的辦法進(jìn)行；對無工作單位而又有勞動能力的（此類人群要實(shí)行重點(diǎn)掌握），可采取實(shí)地走訪的方式，或參考當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收入確認(rèn)的辦法進(jìn)行；針對無工作單位而又沒有勞動能力的，可采取實(shí)地走訪的方式進(jìn)行，合理確定其贍養(yǎng)費(fèi)或撫養(yǎng)費(fèi)等其他收入來源與數(shù)額。三是程序公開機(jī)制。一要政策公開。要廣泛開展城鄉(xiāng)低保政策的宣傳，確保當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)居民能夠知曉城鄉(xiāng)低保申請的條件和審核、審批的程序等；二要評議公開。要全面推廣“城鄉(xiāng)低保評審（議）團(tuán)”制度，取消一言堂，充分調(diào)動和發(fā)

26、揮群眾評議的優(yōu)勢，使評議的結(jié)果更加與實(shí)際相符；三要結(jié)果公開。要采取各種方法，將評議的結(jié)果公之于眾，真正的將評議的結(jié)果置于公眾監(jiān)督之上。四是基礎(chǔ)信息管理機(jī)制。要研究建立包括城鄉(xiāng)低保工作在的民政信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，各級財(cái)政要加大對民政信息管理系統(tǒng)建設(shè)的投入力度，真正建立起覆蓋所有民政業(yè)務(wù)的管理系統(tǒng)，并逐步將該系統(tǒng)與目前已經(jīng)建立的“金財(cái)系統(tǒng)”、“金稅系統(tǒng)”、“金保系統(tǒng)”和“金盾系統(tǒng)”等社會管理系統(tǒng)相對接，形成上至省級甚至是中央相關(guān)主管部門、下至社居委和村委會、左右橫向互連互通的現(xiàn)代化民政信息管理系統(tǒng)。2、規(guī)資金管理。要研究制定城鄉(xiāng)居民最低生活保障資金管理辦法，改變現(xiàn)行的城鄉(xiāng)低保資金的配套政策，探索建立

27、分配城鄉(xiāng)低保資金的科學(xué)模型。一是改變現(xiàn)行的城鄉(xiāng)低保資金承擔(dān)模式。要按照“屬地管理”的原則，逐步建立起“市縣政府負(fù)責(zé)、資金共同共擔(dān)”新型城鄉(xiāng)低保資金分擔(dān)機(jī)制。首先，要明確市、縣政府是城鄉(xiāng)低保工作的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)按照中央和省有關(guān)規(guī)定合理確定城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，并承擔(dān)低保資金的統(tǒng)籌、管理和發(fā)放職責(zé)；其次是明確中央和省財(cái)政對城鄉(xiāng)低保資金給予必要的補(bǔ)助，不足部門由市、縣政府負(fù)責(zé)籌集，同時(shí)鼓勵(lì)社會組織和個(gè)人為城鄉(xiāng)居民最低生活保障提供捐贈、資助；三是明確市、縣政府不得因中央和省財(cái)政加大支持力度而減少地方財(cái)政投入，低保資金結(jié)余必須繼續(xù)用于城鄉(xiāng)低收入群體的生活保障。二是探索建立省級城鄉(xiāng)低保資金的科學(xué)分配模型。根據(jù)以上

28、設(shè)想，具體到省，省級財(cái)政在分配中央財(cái)政和本級財(cái)政預(yù)算安排的城鄉(xiāng)低保資金時(shí)，應(yīng)盡量避免出現(xiàn)各地“多跑多給、少跑少給”的現(xiàn)象，探索建立起一套科學(xué)的城鄉(xiāng)低保資金分配模型：即按照各地城鄉(xiāng)總?cè)丝?、上年度?shí)際保障的低保人數(shù)、實(shí)際補(bǔ)差水平和人均財(cái)力，以與物價(jià)指數(shù)和居民消費(fèi)指數(shù)等硬性指標(biāo)作為因素，確定一定的權(quán)重和比例，科學(xué)合理地分配省級城鄉(xiāng)低保資金。3、強(qiáng)化保障能力。各級政府和有關(guān)部門，要著力加大和推進(jìn)城鄉(xiāng)低保的服務(wù)管理機(jī)構(gòu)與目前基層行政管理服務(wù)機(jī)構(gòu)整合力度，從政府綜合管理的角度，對現(xiàn)有的基層社會管理機(jī)構(gòu)和組織進(jìn)行整合，重新探索構(gòu)建新的低保工作平臺，全面理順目前存在的體制不順的現(xiàn)象，提高現(xiàn)有機(jī)構(gòu)運(yùn)行的整體效益

29、，提高基層的綜合服務(wù)保障能力。一是要按照“定編不定性、定崗不定人”的辦法，鼓勵(lì)采取多種辦法和各種所有制形式，打破編制和單位性質(zhì)，對現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行整合和充實(shí)。二是要加大政策培訓(xùn)力度，不斷提高基層工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平，更好地服務(wù)和保障城鄉(xiāng)最低生活保障制度的實(shí)施。（二）制度銜接方面城鄉(xiāng)低保制度與其他制度實(shí)行有效銜接，不僅有利于城鄉(xiāng)低保制度的自身建設(shè)，更有利于幫助貧困居民開拓生產(chǎn)門路，提高生產(chǎn)技能，進(jìn)而從根本上擺脫貧困。1、城鄉(xiāng)低保制度要與失業(yè)保險(xiǎn)和最低工資制度相銜接。要將城鄉(xiāng)低保制度與落實(shí)最低工資制度和建立養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等社會保險(xiǎn)制度相結(jié)合。在有關(guān)保障標(biāo)準(zhǔn)上，要真正構(gòu)建起城鄉(xiāng)居

30、民最低保障標(biāo)準(zhǔn)最低，失業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)次之，最低工資最高的困難群眾保障標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)動機(jī)制。2、城鄉(xiāng)低保制度與促進(jìn)就業(yè)和扶貧制度相銜接。要與人力資源和社會保障部門、扶貧部門相銜接，對城鄉(xiāng)低保對象實(shí)施再就業(yè)工程與扶貧開發(fā)，提高保障對象自力更生、生產(chǎn)自救的能力，增加其收入，促進(jìn)其脫貧致富。3、城鄉(xiāng)低保制度與其他養(yǎng)老和社會救濟(jì)（扶貧）制度相銜接。要與社會上對貧困戶以與貧困邊緣戶的優(yōu)惠政策和扶貧濟(jì)困送溫暖活動有效地結(jié)合起來，既要解決城鄉(xiāng)低保對象在住房、子女上學(xué)、醫(yī)療等方面的困難，幫助他們盡快擺脫貧困，也要適當(dāng)考慮解決貧困邊緣戶的生產(chǎn)、生活方面所面臨的暫時(shí)困境，體現(xiàn)出救濟(jì)制度的整體保障效應(yīng)。（三）制度創(chuàng)新方面1、近期

31、目標(biāo)：建立健全城鄉(xiāng)低保目標(biāo)管理和監(jiān)督檢查制度。包括全面建立“目標(biāo)考核制度、責(zé)任追究制度、群眾參與制度”等規(guī)性機(jī)制體制。一是目標(biāo)考核制度。目標(biāo)考核制是指上級政府或主管部門對下級政府或主管部門涉與到城鄉(xiāng)低保的實(shí)際保障效果和規(guī)化管理水平等進(jìn)行量化考核評價(jià)的一項(xiàng)制度。目標(biāo)考核制的主要目的：通過細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)、量化工作業(yè)績、明確工作責(zé)任，實(shí)現(xiàn)效果和獎懲相結(jié)合，使城鄉(xiāng)最低生活保障制度的運(yùn)行能夠真正得到保障，實(shí)施的效果能夠真正得到體現(xiàn)。目標(biāo)考核制考核的主要容：城鄉(xiāng)低保的實(shí)際覆蓋率、實(shí)際補(bǔ)差水平、保障對象的實(shí)際準(zhǔn)確率、保障對象的滿意度、保障對象的動態(tài)管理水平、服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的健全程度、保障制度的完善程度和規(guī)化操作

32、程度等。目標(biāo)考核制的考核方式主要有：實(shí)際檢查、入戶抽查和問卷調(diào)查等。目標(biāo)考核制的保障措施：采取精神獎勵(lì)和物質(zhì)獎勵(lì)相結(jié)合的方式進(jìn)行。各級要安排專項(xiàng)獎勵(lì)經(jīng)費(fèi)對考核優(yōu)秀的給予獎勵(lì)，同時(shí)，省級財(cái)政可通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增設(shè)城鄉(xiāng)低保目標(biāo)考核獎勵(lì)資金，用于促進(jìn)和提高全省城鄉(xiāng)低保規(guī)化管理水平。二是責(zé)任追究制度。責(zé)任追究制是指根據(jù)目標(biāo)考核制的要求，對于沒有完成城鄉(xiāng)低保目標(biāo)考核任務(wù)或在城鄉(xiāng)低保工作中出現(xiàn)重大失誤或發(fā)生違規(guī)違紀(jì)問題的單位或個(gè)人，由政府或主管部門采取的一項(xiàng)懲罰和追究制度。責(zé)任追究制的目的：通過明確目標(biāo)責(zé)任，強(qiáng)化處罰力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)低保目標(biāo)任務(wù)的完成，保障城鄉(xiāng)低保各項(xiàng)政策制度的真正落實(shí)。責(zé)任追究制的方式：

33、可采取組織談話告戒、通報(bào)批評、扣除獎補(bǔ)資金、黨政紀(jì)律處分和啟動法律追究程序等。責(zé)任追究制的保障措施：通過頒布責(zé)任追究的規(guī)化制度文件，明確責(zé)任追究的具體容和啟動責(zé)任追究的前提條件，以與實(shí)施責(zé)任追究的主體和客體，真正建立城鄉(xiāng)低保規(guī)、有序發(fā)展的責(zé)任制度保障平臺。三是群眾參與制度。群眾參與制是指通過宣傳、發(fā)動和組織群眾，讓群眾能夠真正參與到城鄉(xiāng)低保對象的評議、審核和確認(rèn)之中，使城鄉(xiāng)低保的工作始終體現(xiàn)民意、反映民情，最終贏取民心。群眾參與制的目的：通過發(fā)動和組織群眾參與到城鄉(xiāng)低保對象的評議和審核確認(rèn)之中，可以有效解決當(dāng)前城鄉(xiāng)低保工作中保障對象人員不準(zhǔn)、對象不實(shí)的問題，使得城鄉(xiāng)低保的政策制度真正落實(shí)到位。

34、群眾參與制的方式：組織包括群眾代表在的城鄉(xiāng)低保對象評審團(tuán)；組織群眾代表參與評審聽政；將評議、審核和確認(rèn)的初步結(jié)果進(jìn)行廣而告之等。群眾參與制的保障措施：運(yùn)用各種方式宣傳城鄉(xiāng)低保政策，讓群眾能夠真正知曉政策；將群眾參與程度納入目標(biāo)考核圍；研究建立群眾參與的長效機(jī)制等。2、中期目標(biāo)：鼓勵(lì)整合現(xiàn)行農(nóng)村各項(xiàng)社會救濟(jì)制度，不斷完善農(nóng)村社會救助體系建設(shè)。要打破現(xiàn)有的政策格局，鼓勵(lì)各地探索整合現(xiàn)行的農(nóng)村低保、農(nóng)村五保和冬春救災(zāi)救濟(jì)制度,建立起統(tǒng)一規(guī)、涵蓋需要常年救助的全體農(nóng)村困難群眾的最低生活保障制度。第一步：要加大現(xiàn)行農(nóng)村低保的投入力度，提高農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)和救助水平，逐步縮小農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)

35、準(zhǔn)之間的差距。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村低保對象的分類管理，逐步將農(nóng)村五保供養(yǎng)對象全部納入農(nóng)村低保圍，最終實(shí)現(xiàn)對五供養(yǎng)對象實(shí)行全額低保標(biāo)準(zhǔn)救助，對有部分收入的困難群眾實(shí)現(xiàn)差額救助的農(nóng)村低保新的保障模式。第二步：要加大應(yīng)急性救災(zāi)保障力度，著力規(guī)冬春救災(zāi)救濟(jì)行為，避免平均分配冬春救災(zāi)救濟(jì)資金，逐步將因?yàn)?zāi)返貧的困難群眾納入農(nóng)村低保保障圍。同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)村低保對象的動態(tài)管理，應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保與冬春救災(zāi)救濟(jì)在資金上整合、在制度上銜接的新型救濟(jì)模式。第三步：在條件成熟的情況下，出臺相關(guān)制度，調(diào)整相關(guān)政策，將現(xiàn)行的農(nóng)村低保制度與農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和農(nóng)村冬春救災(zāi)救濟(jì)制度在制度上進(jìn)行整合，發(fā)揮資金合力優(yōu)勢，規(guī)救濟(jì)保障行為，真正建立起針對農(nóng)村所有困難群眾的最低生活保障制度。同時(shí)輔之以醫(yī)療、住房、教育等各項(xiàng)臨時(shí)救濟(jì)制度，逐步構(gòu)建起完善的農(nóng)村社會救助體系。3、遠(yuǎn)期目標(biāo)：探索建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。按照“逐步