政策的制約與調(diào)整透視長春市城郊經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題

1、政策的制約與調(diào)整：透視長春市城郊經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題孫少巖1 莊慧彬1 陳殿友2（1吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心 吉林 長春 130012; 2吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 吉林 長春 130012）摘 要從政策視角分析，目前制約和限制長春市城郊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題是：土地問題、利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決利益分配問題、解決農(nóng)民小額貸款難的問題、鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)，發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的問題、城市化所需要解決的問題-進(jìn)行了深入研究，提出一些解決對(duì)策。 關(guān)鍵詞長春市 城郊經(jīng)濟(jì) 城市化 三農(nóng)問題發(fā)展城郊經(jīng)濟(jì)有利于實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)全面小康的保證。正逢東北老工業(yè)基地改造的大好時(shí)機(jī)，我們現(xiàn)在研究長春市的城郊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有特

2、別重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文從政策視角對(duì)其存在的問題及解決對(duì)策作以分析。（一）土地問題土地問題是制約長春市城郊經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常突出的問題。一方面，發(fā)展城郊經(jīng)濟(jì)需要增加建設(shè)用地；另一方面，城市擴(kuò)展也需要占用城郊土地。因?yàn)槌墙纪恋卮蟛糠侄际寝r(nóng)業(yè)用地，這就會(huì)涉及到土地流轉(zhuǎn)即改變土地用途的問題。具體來說存在以下幾個(gè)方面的問題：第一，現(xiàn)在長春市近郊，由于土地的征用，面臨著解決土地補(bǔ)償金和農(nóng)民安置費(fèi)的分配問題。首先，應(yīng)當(dāng)確定外來移民和本地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，外來人口的補(bǔ)償金給的少或不給，都會(huì)招致不滿并會(huì)找政府鬧事，而給予其與當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥拇?，本地居民又不希望平等?duì)待。另外，由于現(xiàn)在征地補(bǔ)償都是直接分錢，而給了錢以后農(nóng)

3、民將不會(huì)再得到任何利益分配，所以農(nóng)民都想盡可能多分到一些，從而造成土地補(bǔ)償金和安置費(fèi)的金額很難使農(nóng)民滿意。又因?yàn)?，農(nóng)民只認(rèn)上面的“紅頭文件”，不認(rèn)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的決策，而現(xiàn)在的問題是恰恰缺少這方面的文件，所以現(xiàn)在急需結(jié)合土地法出臺(tái)合理分配近郊農(nóng)民的土地補(bǔ)償金和農(nóng)民安置費(fèi)的政策。最后，由于農(nóng)民第二輪土地承包30年不變，這期間農(nóng)民會(huì)把土地進(jìn)行轉(zhuǎn)包，而有的轉(zhuǎn)包者會(huì)在土地上栽種果樹，建設(shè)牛舍等。要征用這部分土地時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生補(bǔ)償金如何支付的問題，是只給土地的原始所有者，還是應(yīng)該也給予轉(zhuǎn)包者一定的補(bǔ)償費(fèi)用，這同樣需要有個(gè)可以遵循的政策法規(guī)。第二，如今的土地流轉(zhuǎn)沒有和一個(gè)分階段的、明確的用地規(guī)劃相銜接，限制了

4、城郊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體來說，一些地區(qū)按照用地規(guī)劃將來要成為建設(shè)用地，需要征用，但問題是說不清楚將來征用土地要做什么用，具體什么時(shí)候征用。而問題是又不得不限制農(nóng)民在該地區(qū)搞一些經(jīng)營項(xiàng)目，如限制農(nóng)民建設(shè)溫室，栽種花卉、果樹等。如果不限制的話，又會(huì)增加征地時(shí)的補(bǔ)償費(fèi)用，比如說蘆筍一次種植，可以連續(xù)收獲15年，一旦農(nóng)民種了，等到征地時(shí)如何補(bǔ)償農(nóng)民的損失，這將會(huì)極大地增加補(bǔ)償費(fèi)用。另外，也有一些農(nóng)民乘機(jī)會(huì)在土地上特意投資搞一些經(jīng)營項(xiàng)目，為的就是將來征地時(shí)能夠索取高額土地補(bǔ)償金。針對(duì)這一問題，地方政府沒有相應(yīng)的法律依據(jù)做決策基礎(chǔ)，在征地之前該不該限制農(nóng)民建農(nóng)舍、豬舍，搞溫室？農(nóng)民要增產(chǎn)增收，就要建設(shè)溫室，搞

5、高效農(nóng)業(yè)等。因此，政府要做出明確的、分階段的用地規(guī)劃，同時(shí)要根據(jù)不同階段出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)來解決這一問題。第三，農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)如何使用的問題。目前長春市在土地流轉(zhuǎn)政策上采取一次性征地、一次性付款的方式，被征用土地的農(nóng)民每家都有78萬閑置資金，這部分資金該怎么用農(nóng)民都很迷茫，所以，長春市政府必須出臺(tái)一項(xiàng)安置失去土地農(nóng)民再就業(yè)方面的政策法規(guī)，如現(xiàn)在一些地方政府組織農(nóng)民搞培訓(xùn)，然后進(jìn)行勞務(wù)輸出，這就需要政府放寬這部分農(nóng)民進(jìn)城勞務(wù)的限制，并給予一些特殊的照顧和幫助。另外，可以在土地補(bǔ)償金的分配方法上做文章，如可以采取土地補(bǔ)償金和安置補(bǔ)助費(fèi)“不分到戶，組有村管，資本運(yùn)作，每年分配”的辦法，將歷年來的土

6、地補(bǔ)償金分別投放到村、鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司、農(nóng)貿(mào)市場和村辦企業(yè)，每年收取利息；還可以入股分紅，保底收益。為處理好征地補(bǔ)償安置工作，可以成立地方土地股份合作投資公司，由被征地農(nóng)民以土地補(bǔ)償金或以土地折價(jià)入股，由公司投資建造標(biāo)準(zhǔn)廠房，通過出租獲取收益，每年按收益分紅等。同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移到城郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要鼓勵(lì)農(nóng)民以股東的身份，以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式參與開發(fā)經(jīng)營，與企業(yè)合作建設(shè)新廠房，這樣做農(nóng)民既可分紅還能以勞動(dòng)者身份參與勞動(dòng)獲取勞動(dòng)報(bào)酬。從而既能使農(nóng)民享受到土地的長期利益，又可節(jié)約城郊發(fā)展所需資金；政府可以規(guī)定農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)入股的這一部分資產(chǎn)，企業(yè)不能用于抵押；在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)也不能列入清算資產(chǎn)，必須要保證

7、能夠回到農(nóng)民手中，這就會(huì)解決農(nóng)民害怕風(fēng)險(xiǎn)的問題。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營不善導(dǎo)致破產(chǎn)，農(nóng)民和集體可以收回土地，農(nóng)民還可以繼續(xù)經(jīng)營土地，從而保證農(nóng)民的基本生活來源。最后，還可以鼓勵(lì)近郊農(nóng)民到遠(yuǎn)郊去發(fā)展，如一些失去土地的農(nóng)民可以利用土地補(bǔ)償金到遠(yuǎn)郊繼續(xù)從事種植、養(yǎng)殖業(yè)等。南關(guān)區(qū)幸福鄉(xiāng)近郊失去土地的農(nóng)民到遠(yuǎn)郊承包土地種果樹，就開辟了一條失去土地的農(nóng)民繼續(xù)創(chuàng)業(yè)的新路子。第四，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（如全省十強(qiáng)鎮(zhèn)），政府是否可以在土地審批上給予一些特殊的政策，現(xiàn)在的情況是，很多地方招商引資的項(xiàng)目都已經(jīng)定下來了，其他工作也都已經(jīng)做好了，但唯一的問題就是缺少建設(shè)土地。長春市政府可以在保證地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提下，適當(dāng)放寬

8、土地審批的標(biāo)準(zhǔn)，在土地的用途上也不要給出硬性的規(guī)定，同時(shí)有可能的話可以下放一部分土地的審批權(quán)，從而改變?cè)谕恋貙徟线^于死板的做法，解決束縛地方用地靈活性和主動(dòng)性的弊端。（二）利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決利益分配問題現(xiàn)在存在的一個(gè)突出問題是地方與開發(fā)區(qū)之間存在著利益分配不公平的問題，由于開發(fā)區(qū)具有政策上的優(yōu)勢(shì)，許多城郊地區(qū)的企業(yè)都到開發(fā)區(qū)去注冊(cè)或干脆將廠址遷到開發(fā)區(qū)，這其中包括一些地方通過招商引資而開辦的企業(yè)。問題是，根據(jù)屬地收稅的原則，這些企業(yè)都要到開發(fā)區(qū)去交稅，這就侵蝕了地方的利益，影響了地方的積極性。之所以出現(xiàn)這種情況，一是因?yàn)檎卟黄降刃?，二是因?yàn)槔鎰澐值牟还?。由于開發(fā)區(qū)具有先天的政策優(yōu)勢(shì)，

9、我們可以針對(duì)第二個(gè)原因來解決利益分配的問題。因此，長春市政府可以出臺(tái)一項(xiàng)政策，專門解決開發(fā)區(qū)與地方之間的利益之爭。如可以規(guī)定到開發(fā)區(qū)注冊(cè)而不在開發(fā)區(qū)生產(chǎn)的企業(yè)，或地方招商引資的企業(yè)后又轉(zhuǎn)到開發(fā)區(qū)的，必須要向地方交納一定的土地使用費(fèi)，同時(shí)，規(guī)定開發(fā)區(qū)要將一部分稅金返還給地方，而且上一級(jí)政府可以通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)償?shù)胤降囊徊糠謸p失，所以，政府要盡快出臺(tái)和完善這一流轉(zhuǎn)過程的政策法規(guī)，并盡量做到公平合理。這樣做有三個(gè)好處，一是有利于產(chǎn)生“集聚效應(yīng)”，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)的作用，因?yàn)殚_發(fā)區(qū)的發(fā)展速度和效益比攤餅式城市擴(kuò)容要高得多、大得多。二是可以解決利益平衡問題，從而能夠充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。三是有利于進(jìn)

10、行區(qū)劃調(diào)整。由于長春市根據(jù)發(fā)展的需要不斷地調(diào)整行政區(qū)的劃分，這就會(huì)影響到一些地方的利益和積極性，因?yàn)橐恍┢髽I(yè)隨著劃分的調(diào)整被劃給了別的地區(qū)，但通過這一利益補(bǔ)償政策可以減少地方在行政區(qū)劃分上的抵觸情緒，以利于區(qū)劃調(diào)整。（三）解決農(nóng)民小額貸款難的問題城郊經(jīng)濟(jì)是多元化經(jīng)濟(jì)，一些農(nóng)民已經(jīng)不再滿足于簡單的、小規(guī)模的種植業(yè)，而往往要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；蜻M(jìn)行一些需要資金較多的經(jīng)營項(xiàng)目。這造成現(xiàn)在的農(nóng)民小額貸款存在著兩個(gè)方面的問題：一是貸款期限確定不合理，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)部分基層信用社，對(duì)農(nóng)戶小額貸款期限一般為一年，且貸款不展期，而發(fā)展特色種植業(yè)，如花卉、苗木的成長期需要多年，造成貸款期限與生產(chǎn)周期不一致的問題在部分

11、地區(qū)較普遍。以朝陽區(qū)為例，所養(yǎng)殖的花卉銷售市場已經(jīng)擴(kuò)展到北至齊齊哈爾、七臺(tái)河，南至鞍山、撫順，發(fā)展前景十分看好，但就是缺乏長期貸款擴(kuò)大種植規(guī)模。二是貸款數(shù)量過小，如一些農(nóng)民要搞小工廠，要搞高效農(nóng)業(yè)，需要較大的資金投入，而現(xiàn)在的小額貸款數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求，從而限制了農(nóng)民的生產(chǎn)和創(chuàng)業(yè)。解決的措施是：第一，針對(duì)那些市場前景比較良好、歸還貸款有保障的經(jīng)營項(xiàng)目，可以把對(duì)農(nóng)戶的小額貸款期限從一年調(diào)整為35年，從政策上保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。第二，信用社要根據(jù)農(nóng)民的特殊需要而適當(dāng)增加貸款的數(shù)量，同時(shí)農(nóng)民貸款的來源不要僅僅限于農(nóng)村信用社，要鼓勵(lì)大的銀行機(jī)構(gòu)開辦支農(nóng)貸款項(xiàng)目。第三，大力開展貸款

12、的擔(dān)保工作。由于現(xiàn)在的銀行和信用社嫌貧愛富，農(nóng)民的信用基礎(chǔ)又不好，從而限制了農(nóng)民的貸款。所以，為了保證放款和貸款返還的順利進(jìn)行，必須加大擔(dān)保工作。我們要改變以往金融部門貸款擔(dān)保方式過于單一的做法，即必須以銀行存單擔(dān)保。金融部門可以試行農(nóng)村土地使用權(quán)抵押、擔(dān)保的辦法，允許農(nóng)民用土地使用權(quán)抵押、擔(dān)保獲取貸款。另外，可以試辦公司與農(nóng)戶互保貸款，如對(duì)以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為依托的養(yǎng)殖業(yè)重點(diǎn)企業(yè)，采取農(nóng)戶貸款公司擔(dān)保的辦法，使公司與農(nóng)戶利益和信用社緊緊相連，既促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展又降低了貸款風(fēng)險(xiǎn)。我們認(rèn)為現(xiàn)在最重要的是需要政府對(duì)農(nóng)戶的擔(dān)保支持，需要當(dāng)?shù)卣雒鏋檗r(nóng)戶擔(dān)保，這是最直接最有效的。第四，借鑒長春市環(huán)城

13、信用合作聯(lián)社經(jīng)驗(yàn)，支持農(nóng)村信用社的建設(shè)。長春市環(huán)城信用合作聯(lián)社號(hào)召農(nóng)民入股農(nóng)村信用社，讓農(nóng)民直接參與信用社的管理。農(nóng)民成了信用社的股東，還貸信譽(yù)度提高了；信用社吸納農(nóng)民的股金，資本金規(guī)模擴(kuò)大了，支農(nóng)貸款的投放額度大幅度提高。截止2003年7月，環(huán)城信用合作聯(lián)社在長春市城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)已投放支農(nóng)貸款6755萬元，同比增加4591萬元。目前長春市城郊已有16500戶農(nóng)民入股信用社。農(nóng)民股東貸款時(shí)不但可“隨用隨貸”，還可享受優(yōu)先貸款、高額貸款、年底分紅的待遇,使農(nóng)村信用社更好為“三農(nóng)”服務(wù)。 （四）鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)，發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的問題盡管民營經(jīng)濟(jì)在長春市的城郊經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重大作用，但也存在著一定的局限性：民營經(jīng)

14、濟(jì)在流通領(lǐng)域所占的比重仍然偏大，并且多數(shù)集中在零售商業(yè)和餐飲服務(wù)娛樂業(yè)；產(chǎn)品銷售多局限于本地市場，能打入國際市場的產(chǎn)品仍然很少，并且，能在國內(nèi)馳名的也不多。據(jù)外縣市的民企人士反映，某些職能部門存在著國家權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益合法化和私人化的問題。還有某些具有行政職能、靠收費(fèi)過日子的事業(yè)單位，一直是在“收費(fèi)養(yǎng)人，養(yǎng)人收費(fèi)”的怪圈里運(yùn)行。一些縣（市）的技術(shù)監(jiān)督部門都在百人左右，罰款不斷攀升。有的民營企業(yè)家把這些問題歸納為“五個(gè)最”：最麻煩的是審批，最關(guān)心的是稅賦，最痛恨的是罰款，最頭疼的是檢查，最困難的是貸款。這些問題，導(dǎo)致了民營企業(yè)的社會(huì)交易成本過高，影響了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 鼓勵(lì)百姓

15、去創(chuàng)業(yè)，要使百姓成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主體，政府所要做的就是給百姓創(chuàng)業(yè)提供寬松優(yōu)越的環(huán)境。首先，加大扶持力度。借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政撥款建立民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金，對(duì)民營企業(yè)予以創(chuàng)業(yè)資助，科技成果轉(zhuǎn)化資助和重大項(xiàng)目貸款貼息資助。創(chuàng)業(yè)初期減免各種行政性收費(fèi)，降低門檻。試行企業(yè)預(yù)備期制度。從民營經(jīng)濟(jì)稅收中拿出一部分，吸收民企資本成立貸款擔(dān)保公司，市場化運(yùn)作，緩解民營企業(yè)融資難問題?？焖侔l(fā)展時(shí)期，貸款給予貼息，稅收大戶給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)要盡量給予長春市區(qū)和外五縣的企業(yè)公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，比如說九臺(tái)卡倫通過招商引資引進(jìn)了不少的企業(yè)，現(xiàn)在問題是運(yùn)輸貨物時(shí)通過城區(qū)時(shí)要交納一定的費(fèi)用，這就增大了企業(yè)的成本，政府能否在進(jìn)城費(fèi)用上

16、給予一定程度的減免。我國已經(jīng)入世，應(yīng)當(dāng)多給農(nóng)民兄弟一些“國民待遇”。其次，對(duì)于城郊經(jīng)濟(jì)，我們應(yīng)當(dāng)在發(fā)展中求規(guī)范，在政策上要以扶持和幫助為主，對(duì)在城郊經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所暴露出的各種問題和矛盾，要采取疏導(dǎo)的方式，幫助解決問題，而不要采取動(dòng)輒罰款、收費(fèi)，上收權(quán)力，從而抑制了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和百姓創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和積極性。最后，深化改革，消除體制性障礙。制約民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，多數(shù)都能在體制上找到原因。一方面要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。理順關(guān)系，強(qiáng)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作機(jī)構(gòu)；轉(zhuǎn)變職能，提高服務(wù)意識(shí)；強(qiáng)化監(jiān)督，依法行政，嚴(yán)厲查處侵害民營企業(yè)行為的公務(wù)人員。另一方面要嚴(yán)格公務(wù)員隊(duì)伍管理，依法行政。剎風(fēng)整紀(jì)，打擊權(quán)力尋租。發(fā)展民營企業(yè)，

17、要相信市場這只看不見的手，少抬政府這只閑不住的手，高舉法律這只嚴(yán)肅的手。（五）城市化所需要解決的問題一方面是積極調(diào)整農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變，改革戶籍制度。1984年中共中央一號(hào)文件規(guī)定，允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落后，這使我國長期以來公民嚴(yán)格區(qū)分為城市市民和農(nóng)村農(nóng)民的戶籍制度被打開一個(gè)重要的缺口?，F(xiàn)階段推進(jìn)城市化所要采取的戶籍制度改革的目標(biāo)應(yīng)該是，無論什么性質(zhì)的戶口，只要新遷入戶口有穩(wěn)定的職業(yè)、有穩(wěn)定的生活來源和住所，都應(yīng)允許入籍，并享受城鎮(zhèn)居民同等權(quán)利和履行同等義務(wù)。這是勞動(dòng)力有效流動(dòng)和優(yōu)化組合的重要保證。戶籍問題得不到徹底解決，一些農(nóng)民身處城市卻享受不到城市的相應(yīng)待遇，給

18、子女上學(xué)、就業(yè)帶來諸多不便，成為農(nóng)民自由流動(dòng)的一大障礙。城市化對(duì)農(nóng)民來講，應(yīng)該是陽光而不是陰影，但如何通過政府的決策去創(chuàng)造陽光，還需要我們更多地關(guān)注農(nóng)村、善待農(nóng)民。另一個(gè)方面是解決城中村的問題，這包括兩個(gè)方面的問題：第一個(gè)問題是隨著城市的擴(kuò)張，一些村已經(jīng)成為城區(qū)的一部分，但城中村的人口仍是農(nóng)業(yè)戶口，這嚴(yán)重影響了這部分人口獲得在城市中的就業(yè)機(jī)會(huì)和獲得城市居民待遇的機(jī)會(huì)。政府可依據(jù)實(shí)際情況，規(guī)定城市建成區(qū)的行政村人均耕地一定面積以下或全村耕地一定面積以下的行政村，統(tǒng)一撤銷行政村建制，建立居民區(qū)建制，改農(nóng)業(yè)戶口為城市戶口，加大對(duì)失去土地農(nóng)民的補(bǔ)償，并努力為其創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。第二個(gè)問題是一些村已經(jīng)變成城市，農(nóng)民也已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，村集體的土地也已經(jīng)全部被占用，這樣的村其實(shí)已經(jīng)名存實(shí)亡，是否還繼續(xù)保留村的建制和原來的村名；村里的集體資產(chǎn)該如何劃歸，該歸誰管？如果繼續(xù)歸村委會(huì)管，那么原有的村辦企業(yè)是否就只“養(yǎng)活”村委會(huì)和村黨支部的干部，農(nóng)民該不該分得一部分利益？因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)村集體資產(chǎn)還有股金的分配權(quán)利，分又如何分？另外，有的村辦企業(yè)都賣的賣，租的租，但問題是原來的村干部怎么辦，是否應(yīng)當(dāng)撤消村