探析我國反補(bǔ)貼案件的司法審查制度

1、探析我國反補(bǔ)貼案件的司法審查制度摘要：對反補(bǔ)貼措施進(jìn)行司法審查是WTC反補(bǔ)貼程序法的一項基本內(nèi)容。根 據(jù)我國加入 WTO勺承諾，先后頒布的中華人民共和國反補(bǔ)貼條例 和關(guān)于審 理反補(bǔ)貼行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定 對司法審查作了明確規(guī)定，初步構(gòu) 建了我國反補(bǔ)貼司法審查的法律制度。司法審查是反補(bǔ)貼措施法治化的標(biāo)志，我 國反補(bǔ)貼司法審查制度具有創(chuàng)新之處。關(guān)鍵詞：反補(bǔ)貼；司法審查； WTO事實審；法律審WTO、定中補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議對司法審查作出了明確規(guī)定。根據(jù)我 國加入WTC議定書和工作組報告書的承諾，于 20XX年11月26日頒布的中華 人民共和國反補(bǔ)貼條例（以下簡稱為反補(bǔ)貼條例，該條例在20

2、XX年3月被 修訂）第一次規(guī)定了司法審查制度。20XX年12月最高人民法院頒布了關(guān)于審 理反補(bǔ)貼行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定（以下簡稱為規(guī)定），初步構(gòu)建 了我國反補(bǔ)貼司法審查制度，有力地推動了我國采取反補(bǔ)貼措施行政程序的法治 化進(jìn)程。一、司法審查是反補(bǔ)貼措施法治化的標(biāo)志1 反補(bǔ)貼是國家管理對外貿(mào)易秩序的重要措施加入WTC之后，反補(bǔ)貼措施日益受到廣泛的關(guān)注，反映了我國對 WT（規(guī)則認(rèn) 識的深入和對外貿(mào)易管理政策的變化。 在傳統(tǒng)的國際經(jīng)濟(jì)交往中，各國主要運(yùn)用 關(guān)稅等手段限制進(jìn)口，以實現(xiàn)保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受外國產(chǎn)品沖擊的目的。WTC成立后，成員方的關(guān)稅稅率大幅度降低并且受到了很大的拘束，國內(nèi)市場的進(jìn)一

3、步開放，從而使運(yùn)用關(guān)稅等手段達(dá)到限制進(jìn)口的效果不斷縮小。相應(yīng)地，反傾銷、反 補(bǔ)貼和保障措施等手段，逐漸演變成國家為管理對外貿(mào)易秩序頻繁使用的政策工 具。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從1948年關(guān)貿(mào)總協(xié)定成立到1994年年底，關(guān)貿(mào)總協(xié)定所 受理的244個國際糾紛中，有46個與補(bǔ)貼或反補(bǔ)貼措施有關(guān)，占同期糾紛總數(shù) 的18. 85%。自1995年WTO成立至2o01年3月23日，共提出反補(bǔ)貼案件38 件，占同期糾紛總數(shù)的16. 67%，是WT（受理的糾紛中比例最高的類型。二戰(zhàn)以后，世界經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展使各主要貿(mào)易大國對外貿(mào)易管理的主要手段 發(fā)生了根本的變化。例如，美國在上個世紀(jì)七八十年代就將進(jìn)口補(bǔ)救作為外貿(mào)政 策

4、和保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的主要手段，以取代過去長期使用的關(guān)稅和其他海關(guān)壁壘。 例如，美國在從1979年到1995年期間共處理的反補(bǔ)貼案件多達(dá) 440余件。J進(jìn)口 補(bǔ)救措施包括反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施等。實質(zhì)上，反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措 施三者之間存在很大的差異。反傾銷針對的是單個或幾個的行為， 具有比較強(qiáng)的 靈活性；保障措施是非歧視地同時對所有出口成員實施；而反補(bǔ)貼則是直接涉及政府行為。事實上，補(bǔ)貼又經(jīng)常是引起傾銷的一個重要原因，容易導(dǎo)致受補(bǔ)貼的產(chǎn)品向國外傾銷。所以，對從非市場經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)口的補(bǔ)貼產(chǎn)品，西方國家曾頻繁使用反傾銷調(diào)查，而不是反補(bǔ)貼調(diào)查。但是，這不影響反補(bǔ)貼作為國家管理對外 貿(mào)易秩序的一個重要手

5、段的地位。我國 1994年頒布的中華人民共和國對外貿(mào) 易法（該法在20XX年4月被修訂）第五章規(guī)定，維護(hù)對外貿(mào)易秩序的國家措施 有三類：保障措施（第29條），反傾銷（第30條），反補(bǔ)貼（第31條）。2司法審查標(biāo)志著反補(bǔ)貼措施的法治化司法審查在現(xiàn)代法治中居于舉足輕重的地位，基本原因就在于其抑制行政專 斷的功能。對反補(bǔ)貼措施進(jìn)行司法審查，是維護(hù)反補(bǔ)貼措施遵守必要的行政程序 和公正標(biāo)準(zhǔn)的不可缺少的法律機(jī)制。從補(bǔ)貼制度的演變來看，隨著關(guān)貿(mào)總協(xié)定 于1948年生效，其第6條、第16條和第23條的規(guī)定開創(chuàng)了國際補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼 法的歷史。33關(guān)貿(mào)總協(xié)定第6條規(guī)定了征收反補(bǔ)貼稅的問題，將“反補(bǔ)貼 稅”界定為：為

6、了抵銷任何產(chǎn)品在生產(chǎn)、制造或出口時直接間接給予補(bǔ)助或補(bǔ)貼 的目的，而征收的一種專門稅。在第 10條“貿(mào)易規(guī)章的公布與執(zhí)行”中，只是 規(guī)定了對有關(guān)海關(guān)事項的管理行為， 每個締約方應(yīng)保持或盡快設(shè)立司法、 仲裁的 或行政的法庭或程序。所以說，它對反補(bǔ)貼的司法審查的規(guī)定是不明確的。1979 年東京回合達(dá)成的反補(bǔ)貼守則（正式名稱叫關(guān)于解釋與適用 GATT第 6條、 第16條、第23條的協(xié)議）對司法審查也言之不詳。1994年WTO勺補(bǔ)貼與反 補(bǔ)貼措施協(xié)議第23條對此第一次作出了規(guī)定，凡是規(guī)定反補(bǔ)貼措施的成員方 政府立法都應(yīng)當(dāng)規(guī)定司法審查制度。這一新規(guī)定為各成員方使用反補(bǔ)貼措施提供 了一個司法制約機(jī)制，有利

7、于防止反補(bǔ)貼措施的濫用，為受到反補(bǔ)貼訴訟的利害 關(guān)系人請求進(jìn)口國提供司法救濟(jì)確立了國際法上的依據(jù)。我國有關(guān)反補(bǔ)貼的法律規(guī)定首先是1994年的中華人民共和國對外貿(mào)易法。1997年國務(wù)院根據(jù)該法制定了中華人民共和國反傾銷反補(bǔ)貼條例，這是我國關(guān)于反傾銷反補(bǔ)貼的專門立法。但上述法律和行政法規(guī)都沒有對司法審查 問題作出專門規(guī)定。第一次明確規(guī)定對反補(bǔ)貼措施進(jìn)行司法審查的是 20XX年 11 月國務(wù)院頒布的反補(bǔ)貼條例。該條例第52條對司法審查的規(guī)定比較概括，只 限于向法院提出訴訟的權(quán)利和可以納入司法審查的事項。在20XX年 12月，最高人民法院頒布了關(guān)于審理反補(bǔ)貼行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定，它對反補(bǔ)貼案

8、件司法審查程序作出了專門規(guī)定，涉及受理范圍、管轄、當(dāng)事人、證據(jù)、 審查內(nèi)容、判決方式等問題，其中核心是法院對反補(bǔ)貼行政決定的審查范圍和干 預(yù)程度。法院應(yīng)在何種程度上尊重行政機(jī)關(guān)的決定，特別對反映行政管理專業(yè)特 長的事實認(rèn)定上，是確立反補(bǔ)貼司法審查制度的關(guān)鍵所在。對反補(bǔ)貼措施進(jìn)行司 法審查，是在成員方國（境）內(nèi)保護(hù)利害關(guān)系人合法權(quán)益的最后屏障， 它的確立則 是反補(bǔ)貼措施司法化的標(biāo)志。二、補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議對司法審查的具體規(guī)定和語義詮釋烏拉圭回合達(dá)成的 WT反補(bǔ)貼守則，即補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議，是作為 GATT1994勺組成部分列入 WTC協(xié)定附件1A的。它結(jié)束了 1979年東京回合反補(bǔ) 貼守則只

9、約束其“簽約方”的歷史， 對WTC所有成員均有強(qiáng)制約束力。WTC反補(bǔ) 貼協(xié)議，廣義上說，還包括（1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定第6條的反補(bǔ)貼部分、第16 條、第23條以及相關(guān)的協(xié)議、決議、宣言、聲明等。補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議第23條對“司法審查”作出規(guī)定：“國內(nèi)立法 包含反補(bǔ)貼措施規(guī)定的成員均應(yīng)設(shè)有司法、 仲裁或行政庭或程序，其目的特別包 括迅速審查與最終裁定的行政行為有關(guān)。且屬第 21條范圍內(nèi)的對裁定的審查。 此類法庭或程序應(yīng)獨(dú)立于負(fù)責(zé)所涉及裁定或?qū)彶榈闹鞴軝C(jī)關(guān)，且應(yīng)向參與行政程 序及直接和間接受行政行為影響的所有利害關(guān)系方提供了解審查情況的機(jī)會?！痹摋l具體包括以下內(nèi)容，這些內(nèi)容就構(gòu)成了成員方通過國內(nèi)立

10、法、 司法及行政措 施應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。1 .司法審查的主體按照該條的規(guī)定，已經(jīng)在國內(nèi)法中包含了反補(bǔ)貼規(guī)定的每一成員方都應(yīng)在其 國（境）內(nèi)針對反補(bǔ)貼措施的司法、仲裁或行政庭或程序。這表明，還沒有在國內(nèi) 法中規(guī)定反補(bǔ)貼措施內(nèi)容的成員方不受該條款的拘束。該條規(guī)定的司法審查，在形式上包括由“司法的、仲裁的或者行政的裁決機(jī)構(gòu)”進(jìn)行的審查， 而不限于司 法機(jī)關(guān)的審查。有人因此認(rèn)為WT（協(xié)定中的司法審查是一個寬泛的概念，既可以是司法審查，也可以是行政審 查和仲裁。wtC、定之所以這樣規(guī)定，實際上是由于各國法治水平不一，不能一 概采取法院審查相互妥協(xié)的結(jié)果。我國在加入WT（議定書中承諾，“如果最初的 上訴是向

11、行政機(jī)關(guān)提出的，應(yīng)當(dāng)提供選擇向司法機(jī)關(guān)繼續(xù)上訴的機(jī)會”。所以， 我國采取的是將法院審查作為終局的審查方式。2. 司法審查的范圍該條規(guī)定司法審查的范圍特別包括兩個方面，即對行政行為的最終裁定以及 屬于第21條規(guī)定范圍的裁決復(fù)審有關(guān)的行政行為?！靶姓袨榈淖罱K裁定”是 指行政機(jī)關(guān)對反補(bǔ)貼案件的最終裁定，而非初步裁定。補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議 第21條規(guī)定的裁定也屬于司法審查的范圍。依據(jù)第21條，其審查范圍包括：（1） 反補(bǔ)貼稅的時間和程度； 對反補(bǔ)貼稅措施的復(fù)審；（3）對證據(jù)和程序規(guī)定的復(fù) 審；（4）對承諾的規(guī)定。3. 司法審查的效率性該條對司法審查的效率給予了重視，要求“迅速審查”，旨在防止有關(guān)當(dāng)局

12、 或當(dāng)事人濫用訴權(quán)拖延對反補(bǔ)貼作出裁決的tJ,-l司，避免司法審查制度流于表面而無助于利害關(guān)系人。反補(bǔ)貼措施在行政機(jī)關(guān)作出最終裁定后即可實施，司 法審查程序的啟動不會阻止該項措施的執(zhí)行，而這些反補(bǔ)貼措施又有可能給利害 關(guān)系人在很短的時間內(nèi)帶來巨大的影響。 所以，司法審查程序一經(jīng)提起就應(yīng)該迅 速地作出結(jié)論。一般認(rèn)為，對反補(bǔ)貼案件的司法審查的時問不應(yīng)超過成員方現(xiàn)有 的關(guān)于行政訴訟案件的審理時間。4. 司法審查的獨(dú)立性該條對反補(bǔ)貼案件司法審查的獨(dú)立性也提出了要求，即此類法庭或程序應(yīng)獨(dú)立于負(fù)責(zé)所涉裁定或?qū)彶闄C(jī)關(guān)。司法審查的獨(dú)立性是現(xiàn)代法治的一個基本要求， 它所要求不僅僅是形式上的獨(dú)立，而且應(yīng)該是實質(zhì)上

13、的獨(dú)立。如果成員方設(shè)立的 反補(bǔ)貼案件司法審查機(jī)構(gòu)或程序不能真正獨(dú)立于作出反補(bǔ)貼措施決定的主管機(jī) 關(guān)，得出的結(jié)論則有可能不公正。5. 司法審查的可參與性該條規(guī)定應(yīng)該向所有參與行政程序及直接和間接受行政行為影響的利害關(guān) 系人提供參與機(jī)會，享有了解審查情況的知情權(quán)。這有利于確保司法審查的公正、 公平及透明度。三、我國反補(bǔ)貼司法審查的制度構(gòu)建和創(chuàng)新先后頒布的反補(bǔ)貼條例和規(guī)定，初步構(gòu)建起了我國反補(bǔ)貼司法審查 的法律制度，并有所創(chuàng)新，推動了我國涉及 wtot政案件司法審查制度的建設(shè)， 將對我國行政審判的獨(dú)立性、公信力、司法觀等產(chǎn)生深刻的影響。其具體內(nèi)容包 括以下方面：i.反補(bǔ)貼司法審查的起訴資格起訴資格的

14、有無及其范圍的大小直接關(guān)系到司法救濟(jì)的程度。一般來說，只有利害關(guān)系方才具有起訴資格。補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議第12條第9款規(guī)定， “利害關(guān)系方”應(yīng)包括：1、被調(diào)查產(chǎn)品的出口商或外國生產(chǎn)者或進(jìn)口商，或大 多數(shù)成員為該產(chǎn)品的生產(chǎn)者、出口商或進(jìn)口商的同業(yè)公會或商會；及2、進(jìn)口成員中同類產(chǎn)品的生產(chǎn)者，或大多數(shù)成員在進(jìn)口成員領(lǐng)土內(nèi)生產(chǎn)同類產(chǎn)品的同業(yè)公 會和商會。上述規(guī)定不妨礙成員允許國內(nèi)或者國外其他各方被列為利害關(guān)系方。我國的反補(bǔ)貼條例第52條未對享有訴權(quán)的人作出明確的界定，但第 19 條對利害關(guān)系方作了規(guī)定，即“申請人、已知的出口經(jīng)營者、進(jìn)口經(jīng)營者以及其 他有利害關(guān)系的組織、個人”。該規(guī)定是與補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼

15、措施協(xié)議第 12條 第9款相對應(yīng)的。所以，具有原告資格的人原則上就是這些利害關(guān)系方。規(guī)定 第2條將利害關(guān)系人更準(zhǔn)確地界定為“向國務(wù)院主管機(jī)關(guān)提出反補(bǔ)貼調(diào)查書面 申請的申請人，有關(guān)出1： 3經(jīng)營者和進(jìn)1： 3經(jīng)營者及其他具有法律上利害關(guān)系 的自然人、法人或者其他組織”。2反補(bǔ)貼司法審查的范圍補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議第23條將司法審查的范圍規(guī)定為“與最終裁決 和屬于第21條規(guī)定范圍的裁決復(fù)審有關(guān)的行政行為”。該條對司法審查范圍的 規(guī)定是對成員方在國內(nèi)法中確定司法審查的最低限度的要求。該規(guī)定將反補(bǔ)貼司法審查的范圍劃分為兩大類：一類是與最終裁決有關(guān)的行為。例如有關(guān)補(bǔ)貼和損 害的最終裁決；一類是補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼

16、措施協(xié)議第 21條規(guī)定的復(fù)審行為，此 類復(fù)審是在實施反補(bǔ)貼稅之后一定時間內(nèi)，主管機(jī)關(guān)主動或應(yīng)利害關(guān)系人的要求 對是否有必要繼續(xù)征稅進(jìn)行的再審查。對于經(jīng)復(fù)審作出的繼續(xù)征稅或終止征稅的 決定，利害關(guān)系方可以請求司法審查。按照我國反補(bǔ)貼條例第52條的規(guī)定，對下列決定可以提起司法審查：(1) 依照本條例第26條作出的終裁決定。即有關(guān)補(bǔ)貼和損害的終裁決定。該 條例第26條規(guī)定：“初裁決定確定補(bǔ)貼、損害以及兩者之間的因果關(guān)系成立的， 商務(wù)部應(yīng)當(dāng)對補(bǔ)貼及補(bǔ)貼金額、損害及損害程度繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果 分別作出終裁決定，予以公告?！蓖饨?jīng)貿(mào)部對傾銷及傾銷幅度作出的終裁決定和 國家經(jīng)貿(mào)委對損害及損害程度的終

17、裁決定，其性質(zhì)均屬于行政最終決定。(2) 依照本條例第四章作出的是否征收反補(bǔ)貼稅的決定以及追溯征收的決定。按該條例第四章的規(guī)定，這些規(guī)定包括：一是否征收反補(bǔ)貼稅的決定。終裁 決定確定補(bǔ)貼成立，并由此對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以征收反補(bǔ)貼稅。二是否 追溯征收的決定。終裁決定確實存在實質(zhì)損害，并在此之前已經(jīng)米取臨時反補(bǔ)貼 措施的，反補(bǔ)貼稅可以對已經(jīng)實施臨時反補(bǔ)貼措施的期間追溯征收。終裁決定確定存在實質(zhì)損害威脅，在先前不采取臨時反補(bǔ)貼措施將會導(dǎo)致后來作出實質(zhì)損害裁定的情況下已經(jīng)采取臨時反補(bǔ)貼措施的，反補(bǔ)貼稅可以對已經(jīng)實施臨時反補(bǔ)貼 措施的期間追溯征收。(3) 依照本條例第五章作出的復(fù)審決定。這些復(fù)審決

18、定包括國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會根據(jù)商務(wù)部建議作出的保留、 修改或者取消反補(bǔ)貼稅的決定，或者由商務(wù) 部依照本條例的規(guī)定，商國家經(jīng)貿(mào)委后，作出的保留、修改或取消承諾的決定。規(guī)定第1條包括了上述三類決定，并在第四款作了開放式的規(guī)定，即還可對 “依照法律、行政法規(guī)規(guī)定可以起訴的其他反補(bǔ)貼行政行為。”應(yīng)該注意的是， 例如臨時反補(bǔ)貼稅決定等臨時措施、反補(bǔ)貼主管機(jī)關(guān)不發(fā)起反補(bǔ)貼的拒絕決定， 以及終止反補(bǔ)貼調(diào)查決定目前尚不包括在司法審查范圍之內(nèi)。3 反補(bǔ)貼司法審查的標(biāo)準(zhǔn)司法審查的具體標(biāo)準(zhǔn)涉及到法院對行政行為的審查程度， 包括對行政程序認(rèn) 定事實和運(yùn)用法律的審查程度，甚至涉及是否對事實進(jìn)行審查（是事實審，還是法律審

19、）。審查的程度同時也是對行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定事實和適用法律上的尊重程度 或者干預(yù)程度。反補(bǔ)貼的案件的技術(shù)性和專業(yè)性較強(qiáng)，并且直接與國家的外貿(mào)政策相關(guān)。反 補(bǔ)貼司法審查是采取法律審還是事實和法律一并審理，WT（各成員方當(dāng)中存在不同的做法。我國在起草反補(bǔ)貼條例時，對是法律審還是事實與法律同時審進(jìn)行過 討論。但是，在反補(bǔ)貼條例中未對審查標(biāo)準(zhǔn)作明文規(guī)定。因此反補(bǔ)貼案件司 法審查標(biāo)準(zhǔn)只能依行政訴訟法的一般標(biāo)準(zhǔn)。中華人民共和國行政訴訟法第 5條規(guī)定，人民法院審理行政案件對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。結(jié)合該法第54條理解，可以發(fā)現(xiàn)我國行政訴訟的合法性審查是一種廣義的審查，即不僅審 查行政行為的合法性（即是否符合

20、實體法和程序法），還需要審查事實，審查事實 又是通過認(rèn)定事實的是否充分和確鑿進(jìn)行的。規(guī)定第10條對反補(bǔ)貼措施進(jìn)行 司法審查明確規(guī)定包括五個方面：主要證據(jù)是否確實充分；適用法律是否、行政法規(guī)是否錯誤；是否違 反法定程序；是否超越職權(quán)和是否濫用職權(quán)。4 反補(bǔ)貼司法審查的裁判方式我國反補(bǔ)貼條例未對反補(bǔ)貼司法審查的判決方式特別規(guī)定。規(guī)定第10條則作了明確的規(guī)定。對反補(bǔ)貼司法審查案件的判決方式主要有以下幾種：（1）維持有關(guān)反補(bǔ)貼決定，即被訴反補(bǔ)貼行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、行政法 規(guī)正確，符合法定程序，判決維持；（2）被訴反補(bǔ)貼行政行為有下列情形之一的， 判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出反補(bǔ)貼行為：主要證據(jù)不足； 適用法律、行政法規(guī)錯誤；違反法定程序；超越職權(quán)；濫用職權(quán)?！保?）依照法律或者司法解釋規(guī)定，可以作出其他判決。例如，如果主管機(jī)關(guān)不發(fā)起反補(bǔ)貼程 序的行為可以提起訴訟，法院在認(rèn)定被告不履行法定職責(zé)或者拖延履行法定職責(zé) 成立時，可以判決其在一定期限內(nèi)履行。5 我國反補(bǔ)貼司法審查制度的創(chuàng)新與突破（1）劃分了事實審查和法律審查規(guī)定第6條規(guī)定，法院對被訴反補(bǔ)貼行政行為的事實問題和法律問題進(jìn)行合法性審查。在此之前，我國對具體行政行為合法性審查并沒有作如此明確的 劃分。其意義在于法院可以對行政行為中的事實問題和法律問題采取不同的立 場、方式進(jìn)行審查，在事實問題