國(guó)庫(kù)集中支付制度改革存在的問(wèn)題及原因淺析

1、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革存在的問(wèn)題及原因淺析一、改革過(guò)程中存在的問(wèn)題國(guó)庫(kù)集中支付制度改革涉及到中央和地方的眾多預(yù)算單位，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，其在推進(jìn)過(guò)程中暴露出很多問(wèn)題，既有制度自身的問(wèn)題也包括相關(guān)配套制度。這些問(wèn)題影響了改革的進(jìn)一步深化，是當(dāng)前改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)，同時(shí)也是下一步拓展改革的著力點(diǎn)。(一)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題目前，國(guó)庫(kù)集中支付制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行存在一些問(wèn)題，主要可以歸納為以下三個(gè)方面。1、改革在中央和地方缺乏整體性。我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中支付制度是分階段推行的，這就使得中央和地方的改革進(jìn)程并不一致?？傮w來(lái)說(shuō)，中央層級(jí)的改革進(jìn)程要快于地方層級(jí)，到2007年底，國(guó)庫(kù)集中支付改革已經(jīng)根本覆蓋了全部

2、的中央一級(jí)預(yù)算單位。就地方層級(jí)而言，國(guó)庫(kù)集中支付制度無(wú)法完全推行開(kāi)來(lái)，部分資金沒(méi)有納人集中支付的范疇，尤其是一些二級(jí)預(yù)算單位的資金。而且各地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊、詳細(xì)運(yùn)行過(guò)程中的財(cái)政體制不同，地方和地方之間的改革形式也存在差異。這種改革深度和廣度的差異性在很大程度上阻礙了改革的進(jìn)程。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的代理銀行增加了資金運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度明確了中央銀行和各機(jī)構(gòu)的分工，即將單一賬戶(hù)統(tǒng)一設(shè)立在中央銀行或其分支機(jī)構(gòu)，由中央銀行對(duì)資金的詳細(xì)工作進(jìn)展管理，相關(guān)的機(jī)構(gòu)只需行使國(guó)家金庫(kù)的職能。然而由于地域差異，部分地區(qū)如今還沒(méi)有中央銀行及其分支機(jī)構(gòu)，尤其是很多開(kāi)展滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。這些代理銀行受財(cái)政部的

3、委托直接面向大量的預(yù)算單位，因此其業(yè)務(wù)程度、管理才能以及效勞意識(shí)都直接影響著改革的成效。此外，財(cái)政資金要求的平安性與商業(yè)銀行的盈利性存在天然的沖突，在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)單一的賬戶(hù)從三個(gè)方面增加了財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn):一是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)商業(yè)銀行的傳導(dǎo)機(jī)制浸透到財(cái)政資金的運(yùn)行過(guò)程中，使得財(cái)政資金承擔(dān)一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);二是在資金緊張時(shí)期，商業(yè)銀行為了緩解資金壓力，維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，很可能會(huì)挪用財(cái)政資金，增加了財(cái)政資金的不平安性，使其承受了商業(yè)銀行的挪用風(fēng)險(xiǎn)。三是國(guó)庫(kù)資金轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行增加了資金調(diào)動(dòng)的時(shí)滯風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行實(shí)際掌握著財(cái)政資金，致使中央銀行進(jìn)展宏觀調(diào)控時(shí)不能及時(shí)有效地調(diào)動(dòng)，不利于調(diào)控職能的發(fā)揮。3、改革的

4、詳細(xì)執(zhí)行過(guò)程中存在違規(guī)操作。在對(duì)一些省級(jí)單位進(jìn)展例行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，違規(guī)支付的現(xiàn)象比較普遍，有些甚至嚴(yán)重違犯了相關(guān)的制度規(guī)定，對(duì)財(cái)政資金的平安運(yùn)行產(chǎn)生了較大影響。詳細(xì)表如今以下方面:一是現(xiàn)金的使用超出范圍。公務(wù)上制度的推行可以有效地標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)金的支用，降低腐敗現(xiàn)象發(fā)生的可能性，然而在理論過(guò)程中，有些單位并沒(méi)有積極推行和使用公務(wù)隊(duì)仍采用傳統(tǒng)的現(xiàn)金報(bào)賬方式。這些單位利用多種名目套取現(xiàn)金，有的以出納的身份提取辦公費(fèi)、差旅費(fèi)備用金等報(bào)賬，有的那么通過(guò)化整為零、逃避監(jiān)控、拆分支付等手段連續(xù)屢次地提取現(xiàn)金并轉(zhuǎn)存實(shí)有資金賬戶(hù)或違規(guī)發(fā)放職工福利。二是支出要素填報(bào)不標(biāo)準(zhǔn)。有些單位混用公用、人員和專(zhuān)項(xiàng)這三類(lèi)經(jīng)費(fèi);有的那么

5、隨意填寫(xiě)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目，不能準(zhǔn)確地表達(dá)支付事項(xiàng)，使得支付要素之間缺乏根本的邏輯關(guān)系。4、信息不對(duì)稱(chēng)，集中支付存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。集中支付的風(fēng)險(xiǎn)主要表達(dá)在以下兩個(gè)方面:一是國(guó)庫(kù)支付體系的信息系統(tǒng)不完善，信息化程度不高，詳細(xì)表現(xiàn)為:沒(méi)有在代理銀行、預(yù)算單位、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和國(guó)庫(kù)部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享，加大了匯總通報(bào)的工作量，政策的制定和執(zhí)行之間存在時(shí)滯;各部門(mén)和機(jī)構(gòu)應(yīng)用不同的軟件，很多數(shù)據(jù)在處理時(shí)沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一的口徑，存在大量的重復(fù)勞動(dòng)，降低工作效率。二是市場(chǎng)信息不充分。我國(guó)還沒(méi)有實(shí)行完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象比比皆是，這就在一定程度上誘發(fā)了尋租行為，滋生腐敗。詳細(xì)表現(xiàn)為:預(yù)算單位或相關(guān)工作

6、人員偽造信息騙取資金，例如提供虛假的收款人賬戶(hù)、偽造合同和用款申請(qǐng)、偽造收款人等手段;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的代理銀行及其工作人員私自轉(zhuǎn)移國(guó)庫(kù)資金;預(yù)算單位和基層的代理銀行互相勾結(jié)或者雙方的工作人員合謀騙取國(guó)庫(kù)資金或者轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金。(二)相關(guān)配套制度存在的問(wèn)題國(guó)庫(kù)集中支付制度相關(guān)配套制度的不完善，也在一定程度上阻礙了改革的進(jìn)一步深化。國(guó)庫(kù)集中支付改革是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工程，不僅需要國(guó)庫(kù)系統(tǒng)內(nèi)的有關(guān)管理方法、管理細(xì)那么之間互相配合，也需要相關(guān)配套制度的協(xié)調(diào)，為國(guó)庫(kù)集中支付改革提供方便。相關(guān)配套制度存在的間題可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)展分析。1、法律法規(guī)不完善，改革的執(zhí)行和監(jiān)管缺乏法律根據(jù)。目前國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革根

7、據(jù)主要是一些國(guó)務(wù)院、財(cái)政部或者中國(guó)人民銀行公布的文件，如?財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革試點(diǎn)方案?、?財(cái)政部關(guān)于深化地方國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)?等，這些文件只是一些規(guī)章制度，并沒(méi)有上升到法律層級(jí)，這就使得改革喪失了法律層面的權(quán)威性。另一方面，國(guó)庫(kù)管理改革要求國(guó)庫(kù)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的管理，然而中華人民共和國(guó)預(yù)算法并沒(méi)有明確授權(quán)相關(guān)部門(mén)對(duì)預(yù)算單位集中賬戶(hù)的資金變動(dòng)進(jìn)展實(shí)時(shí)監(jiān)控，只是規(guī)定了各級(jí)財(cái)政部門(mén)要擔(dān)負(fù)監(jiān)視檢查預(yù)算單位改革執(zhí)行情況的責(zé)任。這種只規(guī)定義務(wù)不授予權(quán)利的規(guī)定容易導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)執(zhí)法過(guò)程中的為難地位。2,部門(mén)預(yù)算的編制和管理不夠標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政性資金要根據(jù)預(yù)算單位的用款方案進(jìn)展劃撥和集中支付，而用款方案

8、的科學(xué)合理與否那么依賴(lài)于部門(mén)預(yù)算的編制。然而，目前我國(guó)的部門(mén)預(yù)算并不成熟，其編制和管理還存在很多間題，主要表達(dá)在以下三個(gè)方面:一是單位層級(jí)的預(yù)算編制比較粗糙，大部分預(yù)算單位直接根據(jù)下一年度的宏觀數(shù)據(jù)如財(cái)政收支狀況并結(jié)合單位自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)進(jìn)展編制，并沒(méi)有細(xì)化到詳細(xì)的工程，預(yù)算支出無(wú)法進(jìn)展逐筆核定。二是預(yù)算的彈性太大，單位在執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常進(jìn)展追加和調(diào)整。三是預(yù)算缺乏預(yù)見(jiàn)性，方案和預(yù)算相脫節(jié)。目前的做法是各級(jí)財(cái)政將預(yù)算分配到各司局，各司局再按二級(jí)單位進(jìn)展二次分配，匯總那么從下而上進(jìn)展，這就使得預(yù)算的編制缺乏必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，管理呈現(xiàn)碎片化，進(jìn)而影響了那么政支付的方案性。3、政府采購(gòu)制度不夠標(biāo)準(zhǔn)。在預(yù)算

9、單位的各項(xiàng)支出費(fèi)用中，采購(gòu)支出占了比較大的比重，在很大程度上會(huì)影響預(yù)算的執(zhí)行。不過(guò)這部分的支出也是較難控制的工程，因此對(duì)采購(gòu)支出進(jìn)展有效地管理和控制，是預(yù)算管理的重要部分。當(dāng)前的政府集中采購(gòu)將物品和效勞采購(gòu)都納人了管理的范疇，雖然政府采購(gòu)的范圍全面，但實(shí)際執(zhí)行的效果并不理想。主要原因是預(yù)算單位的集中采購(gòu)規(guī)模較小，呈現(xiàn)隨意化、碎片化，不能充分發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)。二、改革存在問(wèn)題的原因分析導(dǎo)致我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革出現(xiàn)問(wèn)題的原因是多方面的，其中制度問(wèn)題也是影響改革效果的重要原因之一，詳細(xì)表如今以下幾個(gè)方面:(一)觀念滯后，認(rèn)識(shí)不到位國(guó)庫(kù)集中支付制度的優(yōu)越性之一就是能大大進(jìn)步資金效率并降低滋生

10、腐敗的可能性。但有些單位負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員的觀念滯后，沒(méi)有從內(nèi)心認(rèn)可改革的重要性，對(duì)改革飽有一定的抵觸情緒。他們認(rèn)為改革限制了單位靈敏使用財(cái)政資金的自主性，不利于詳細(xì)業(yè)務(wù)的執(zhí)行，更重要的是縮小了單位在資金管理方面的權(quán)利范圍，因此不能積極主動(dòng)地參與和推進(jìn)改革。(二)相關(guān)配套制度本身存在缺陷科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)、有效的部門(mén)預(yù)算制度，是國(guó)庫(kù)集中支付制度進(jìn)一步深化改革的前提和根底。然而，我國(guó)的部門(mén)預(yù)算也在不斷地完善推進(jìn)，在執(zhí)行過(guò)程中存在很多間題，詳細(xì)表達(dá)在以下三個(gè)方面。1,預(yù)算不夠細(xì)化，定額和標(biāo)準(zhǔn)缺乏代表性?，F(xiàn)行的部門(mén)預(yù)算在編制時(shí)一般是制定一個(gè)總額標(biāo)準(zhǔn)，而并沒(méi)有對(duì)各詳細(xì)賬戶(hù)的核算進(jìn)展細(xì)化，這就使得各賬目不能真實(shí)地

11、反映詳細(xì)的支出情況，也不能為定額管理提供有用的數(shù)據(jù)支持。另一方面，每年參考的預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)是在往年決算數(shù)據(jù)的根底上進(jìn)展簡(jiǎn)單平均得出的，不具有代表性，與實(shí)際狀況存在一定的差距。同時(shí)，編制預(yù)算的業(yè)務(wù)人員才能有限，很多單位的預(yù)算一般是由財(cái)務(wù)人員兼任，而沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)職的預(yù)算崗位。2,預(yù)算執(zhí)行時(shí)彈性太大。每年的部門(mén)預(yù)算時(shí)按照法律法規(guī)編制的，原那么上具有很強(qiáng)的剛性，一旦表決通過(guò)了就應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)。然而我國(guó)的實(shí)際情況是，各地區(qū)不同部門(mén)在執(zhí)行預(yù)算時(shí)表現(xiàn)出了很大的彈性，往往會(huì)公布一些地方層級(jí)的文件、制定一些內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)從而擴(kuò)大預(yù)算的支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重弱化了預(yù)算的約束作用。很多單位沒(méi)有建立有效

12、的內(nèi)部控制機(jī)制，部門(mén)開(kāi)支的隨意性太強(qiáng)，先花錢(qián)后報(bào)賬的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這種缺乏方案性的資金使用大大降低了資金的利用效率。監(jiān)視管理機(jī)制不健全。我國(guó)部門(mén)預(yù)算的編制和執(zhí)行特點(diǎn)決定了這一制度的兩低特性，即低透明度和低參與度。詳細(xì)的預(yù)算內(nèi)容在單位屬于內(nèi)部機(jī)密，因此單位在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，參與的人員有限，編制完成后也不會(huì)對(duì)外公開(kāi)，這就使得預(yù)算的編制過(guò)程缺乏有效的監(jiān)視;預(yù)算草案通過(guò)人大表決后，對(duì)外公布的是各類(lèi)別工程的總額，詳細(xì)的各項(xiàng)支出社會(huì)公眾無(wú)法獲知，這使得預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程缺乏有效的監(jiān)視。另一方面，社會(huì)公眾缺乏參與意識(shí)，很少主動(dòng)關(guān)注部門(mén)預(yù)算的信息，這在一定程度上部門(mén)違規(guī)的可能性。(三)執(zhí)行主體素質(zhì)不高與傳統(tǒng)的分散支付形式相比，改革以后的集中支付制度實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付相結(jié)合的支付方式，其中前者占主導(dǎo)地位，后者起著輔助的作用。支付方式的改變使得相關(guān)的業(yè)務(wù)操作也發(fā)生了變化，這需要財(cái)務(wù)人員不斷學(xué)習(xí)最新的業(yè)務(wù)知識(shí)，進(jìn)步業(yè)務(wù)才能。然而理論過(guò)程中，一些財(cái)務(wù)人員自身的根底較差卻不注重學(xué)習(xí)，還有一些業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的財(cái)務(wù)人員恃才傲