ppp融資模式學習筆記.

1、目錄內(nèi)筒摘要31、PPP模式概念32、PPP模式目標及運作思路33、PPP模式特征44、PPP模式基本運作流程45、PPP模式的本質(zhì)4PPP模式介紹5一、PPP模式的基本含義5二、PPP模式的發(fā)展5三、PPP模式的分類8四、PPP模式的目標及運作思路10五、PPP模式的特征12六、PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的優(yōu)勢13七、PPP模式運作成功的必要條件15八、PPP項目參與各方的職責19九、PPP項目基本運作流程21十、PPP模式面臨的主要風險24十一、PPP與BOT模式分析：26PPP模式的五大關(guān)鍵問題31一、PPP模式在未來地方債扮演何種角色？31二、何謂PPP模式？33三、PPP模式

2、與BOT模式的區(qū)別？33五、PPP模式應當如何改進？38附錄：國家體育場PPP項目案例39內(nèi)筒摘要1、PPP模式概念PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴關(guān)系，是指公共部門為提供某種公共物品或公共服務，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來的一種長期合作關(guān)系。PPP模式是一個非常寬泛的概念，它有廣義和狹義之分。廣義的PPP模式包含項目融資中所有公營部門和私營部門之間的合作模式。狹義的PPP定義是這樣的：公營部門、政府和私營部門就整個項目的資產(chǎn)和所交付的最終產(chǎn)品或服務簽訂具有法律效力的合同，并在合同中約定各方的責任和商業(yè)風險。2、PPP模式目標及運作思路PPP模式

3、的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標；二是高層次目標，指引入私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長期合作的目標。政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實現(xiàn)了“帕雷托”效應,即社會效益最大化。3、PPP模式特征項目為主體有限追索貸款合理分配投資風險資產(chǎn)負債表之外的融資靈活的信用結(jié)構(gòu)4、PPP模式基本運作流程5、PPP模式的本質(zhì)政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取公共產(chǎn)品加快建設(shè)及有效運營。PPP模式介紹一、PPP模

4、式的基本含義PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴關(guān)系，是指公共部門為提供某種公共物品或公共服務，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來的一種長期合作關(guān)系。這種伙伴關(guān)系通常需要通過正式的協(xié)議來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保項目的順利完成。在這種關(guān)系下，公共部門與私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務，共同分擔風險、分享收益。PPP模式的實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，將市場中的競爭機制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以期達到更有效地提供公共服務的目的。PPP代表的是一個完整的項目融資概念。政府并不是把所有項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，而是由參與合作的各方共同

5、承擔責任和融資風險。政府的公共部門與私人參與者以特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)進行合作，與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式不同，他們的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿項目的整個過程。二、PPP模式的發(fā)展為適應現(xiàn)代經(jīng)濟飛速發(fā)展，各國愈加重視公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是僅靠政府財政資金已不能滿足需求。隨著政府財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地位的下降，私營企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中開始發(fā)揮越來越重要的作用。世界各國在利用國際及國內(nèi)民間資本進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，BOT模式是目前比較成熟和應用最廣的項目融資模式， 但是這種模式也存在著幾個方面的缺點：公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過一個長期的調(diào)查了解、談判和磋

6、商過程，以致項目前期過長，使投標費用過高；投資方和貸款人風險過大，沒有退路，使融資舉步維艱；參與項目投資各方利益沖突大，對融資造成障礙；機制不靈活，降低私人企業(yè)引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗積極性；在特許期內(nèi)，政府對項目失去控制權(quán)等等。為了彌補BOT模式的不足，自20世紀90年代以來，英國便積極推進其向公眾提供公共服務模式的改革，最早提出了PPP的概念。目前，英國被公認是最先進的PPP模式使用者，它不僅已經(jīng)將PPP模式成功運用于公用事業(yè)、社區(qū)建設(shè)中，而且在醫(yī)療、監(jiān)獄及地方政府部門事業(yè)的建設(shè)應用中也同樣取得了進展和成效。英國對PPP模式的推廣已經(jīng)形成了較為規(guī)范的體系，有多家機構(gòu)共同參與，包括倫敦國際服務

7、局、國家審計辦公室、公共委員會、地方項目監(jiān)控組等。作為配套措施，英國政府還設(shè)立了電力供應管制辦公室、自來水服務管制辦公室、國家江河管理局等部門。同時，英國政府在電信、煤氣、自來水、電力產(chǎn)業(yè)實行民營化期間所頒布的主要法規(guī)對各產(chǎn)業(yè)的重要政府管制問題作了相關(guān)規(guī)定，以防止壟斷經(jīng)營的產(chǎn)生。 根據(jù)英國的經(jīng)驗，英國75的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過預期的要求，并可以幫助政府節(jié)省5%20%的費用，但是所提供的公共服務的質(zhì)量卻顯著上升。根據(jù)英國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，80%的PPP項目在計劃時間內(nèi)完成，80%的PPP項目控制在預算之內(nèi)，20%超過預算的是因為政府提出調(diào)整工程方案，而傳統(tǒng)的政府采購項目只有30%

8、能夠按時完成，能夠控制在預算范圍內(nèi)的只有25%?？梢姡蛡鹘y(tǒng)的項目運作方式相比，PPP模式在節(jié)省時間和資金，提高項目質(zhì)量方面具有相當大的優(yōu)勢。PPP模式雖然發(fā)展時間較短，但在國際上已經(jīng)得到了廣泛應用。智利在急需平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和改善公用事業(yè)的背景下，于1994年引進了PPP模式。PPP模式的應用，使得政府能夠獲得充足資金投入到社會發(fā)展計劃中去，大大提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度。公共事業(yè)的年平均投資規(guī)模由以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運營、修建鐵

9、路和城市地鐵。2000年悉尼奧運會主體育場奧林匹克體育場，采用PPP模式建設(shè)，通過國際招標選擇中標人負責體育場的設(shè)計、投融資和建設(shè)，同時政府給予資金上的支持。法國巴黎為1998年世界杯足球賽建設(shè)的法蘭西體育場也采用了PPP模式，總投資為36600萬歐元。國家投資為19100萬歐元，其余通過招標由中標人負責籌集。2002年至2003年，北京市采用項目法人招標的方式，通過國際招標確定8個奧運場館及附屬設(shè)施的業(yè)主，由業(yè)主負責項目的投融資、設(shè)計、建設(shè)和運營。社會投資已占到奧運場館項目投資的一半以上。 因此，從本質(zhì)上講，奧運項目法人招標屬于PPP模式。三、PPP模式的分類PPP模式是一個非常寬泛的概念，

10、它有廣義和狹義之分。廣義的PPP模式包含項目融資中所有公營部門和私營部門之間的合作模式。即無論在項目何種階段，無論以何種形式，只要存在公營部門和私營部門的合作，我們都可以說是廣義的 PPP模式。廣義的PPP有些類似于PFI（Private Finance Initiative，引進私人投資），但兩者之間還是有區(qū)別。PFI主要涉及私人資本的投資，而PPP不僅包括私人資本的投資，那些非私人資本投資，由私營部門管理的模式，也可稱為PPP。因此，PPP的范圍比PFI更廣。廣義PPP模式可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。圖 廣義PPP模式分類圖(各個分類的具體含義見附錄I)外包類PPP項目一般是由政

11、府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護設(shè)施或提供部分公共服務，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔的風險相對較小。特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定補償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私營部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系。因此政府相關(guān)部門的管理水平對于此類項目運作是否成功有很大關(guān)系通過建立有效的監(jiān)管機制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮公共部門與私人部門各自的優(yōu)勢。項目的資產(chǎn)最

12、終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私營部門將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。私有化類PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。狹義的PPP模式則是眾多項目融資模式中的一種，它與BOT等其他模式在操作上有很大的不同。國際上對狹義的PPP定義是這樣的：公營部門、政府和私營部門就整個項目的資產(chǎn)和所交付的最終產(chǎn)品或服務簽訂具有法律效力的合同，并在合同中約定各方的責任和商業(yè)風險。由此可見，PPP模

13、式中的公營和私營部門之間的合作貫穿于項目的全過程。雙方始終共擔責任并按不同方式受益：公營部門通過私營部門的投資建設(shè)和有效率的管理，使投資成本總額相對減少并使社會公眾利益增加。私營部門則通過公營部門采購本項目的最終產(chǎn)品或服務保證其穩(wěn)定的利益回報。四、PPP模式的目標及運作思路PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標；二是高層次目標，指引入私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長期合作的目標。項目機構(gòu)目標層次如下表所示。項目機構(gòu)目標分解表層次目標機構(gòu)之間機構(gòu)內(nèi)部公共部門私營部門低層次目標增加或提高基層設(shè)施水平獲取項目的有效回報分配責任和收益高層次目標資金的有效利用增加市場份額和占有量有

14、效服務設(shè)施的供給PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。PPP模式的機構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項目所在國的政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的有關(guān)政策的制定者。項目所在國政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設(shè)和運營過程的參與各方進行指導和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關(guān)機構(gòu)，負責對政府政策指導方針進行解釋

15、和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與項目所在國政府的有關(guān)部門簽署一個長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機構(gòu)的目標、項目所在國政府的政策目標和項目所在國政府有關(guān)機構(gòu)的具體目標之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是項目所在國政府或者所屬機構(gòu)與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項目建設(shè)中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周過程中的組織機構(gòu)設(shè)置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與

16、預期單獨行動相比更為有利的結(jié)果,其運作思路如圖1所示。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實現(xiàn)了“帕雷托”效應,即社會效益最大化,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。圖 PPP模式運作結(jié)構(gòu)圖五、PPP模式的特征PPP模式具有以下特征：1、項目為主體。PPP項目主要根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度來安排融資，其貸款的數(shù)量、融資成本的高低以及融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計都是與項目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)價值直接聯(lián)系在一起，因此PPP項目的融資是以項目為主體的融資活動。2、有限追索貸款。傳統(tǒng)融資模式實行的是根據(jù)借款人自身資信情況確定的完全追索貸款，而PPP項目融資實行的是有限追索貸款

17、，即貸款人可以在貸款的某個特定階段對項目借款人實行追索，或在一個規(guī)定范圍內(nèi)對公私合作雙方進行追索，除此之外，項目出現(xiàn)任何問題，貸款人均不能追索到項目借款人除該項目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及政府所承諾義務之外的任何形式的資產(chǎn)。3、合理分配投資風險。PPP模式可以盡早地確定哪些基礎(chǔ)設(shè)施項目能夠進行項目融資，并且可以在項目的初始階段就較合理地分配項目整個生命周期中的風險，而且風險將通過項目評估時的定價而變得清晰。4、資產(chǎn)負債表之外的融資。PPP項目的融資是一種資產(chǎn)負債表之外的融資。根據(jù)有限追索原則，項目投資人承擔的是有限責任，因而通過對項目投資結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計，可以幫助投資者將貸款安排為一種非公司負債型

18、融資，使融資成為一種不需進入項目投資者資產(chǎn)負債表的貸款形式。5、靈活的信用結(jié)構(gòu)。PPP項目具有靈活的信用結(jié)構(gòu)，可以將貸款的信用支撐分配到與項目有關(guān)的各個方面，提高項目的債務承受能力，減少貸款人對投資者資信和其他資產(chǎn)的依賴程度。六、PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的優(yōu)勢PPP是解決政府財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理上資金不足的融資模式，其可以把民間私人資金和國外資本引入當?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中去。其主要的優(yōu)勢體現(xiàn)下一下幾個方面。1、提升項目運作與管理技術(shù)上的效率。在PPP融資模式下，政府扮演的是投資經(jīng)紀人的角色，它必須與合伙企業(yè)進行協(xié)作，而這些參與公共事業(yè)項目的戰(zhàn)略投資者是在市場機制中經(jīng)過優(yōu)勝劣

19、汰下來的優(yōu)勝者，它們在項目的前期就參與進來，與公共部門共同探討項目融資的可行性，縮短前期工作周期同時帶來先進的經(jīng)營理念、技術(shù)經(jīng)驗和管理模式以及雄厚的資本，全面提升企業(yè)的綜合實力，這樣將會給公共事業(yè)項目的運作與管理帶來勃勃生機。2、減輕政府財政負擔，增加政府財政收入。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量的資金，全部要靠政府財政投入就長遠來看是不現(xiàn)實的,無論是通過國債轉(zhuǎn)貸、地方政府向銀行貸款融資、還是國家向國際金融機構(gòu)、外國政府或國際銀團的借款等融資方式,雖然能夠緩解投資短缺，但是這些所有的融資形式都是在單方面增加政府財政壓力和負擔，而且隨著債務依存度的提高這種融資方式將會受到一定的限制。因此，在投資主體

20、多元化的過程中，部分國有股本退出，政府將獲得巨額財政收入；而在多元化之后，企業(yè)經(jīng)營效益提高、增加稅收和余下的國有股本的回報亦將有助于各級財政收入。3、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”，從而提高民營資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的積極性。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等，因而保證民營資本享有合理的投資回報率。 4、有助于降低風險，建立相應的監(jiān)管體制。從私營企業(yè)的投資風險角度來看，由于合作各方共

21、同對項目運行的整個周期負責，參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，在合作關(guān)系中雙方共同分擔風險和責任，形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。同時我們還清楚地知道投資主體多元化正是現(xiàn)代監(jiān)管制度的基礎(chǔ)，因此當多元化實現(xiàn)后，將有助于建立獨立、公正、可行和高效的監(jiān)管體制。七、PPP模式運作成功的必要條件從國外近年來的經(jīng)驗看，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應用必須具備一定的外部條件和內(nèi)部條件。1、外部條件PPP模式應用的外部條件主要包括：清晰、完善的政策法規(guī)制度，增值的條件，完善的資本市場和健全的信用擔保體系，完善、成熟的市場競爭環(huán)境。（1）清晰、完善的政策法規(guī)制度。PPP模式的最大特點是可以使作為項

22、目參與方的民間資本在項目前期就參與進來，與政府部門共同商討項目建設(shè)全過程，因此，建立一套清晰、完善的政策、法規(guī)制度，是民間資本以PPP模式進入基礎(chǔ)設(shè)施的必備條件。基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)一般具有資金需求量大、回收周期長的特點，民間資本投資在此，意味著資金需要在該項目上經(jīng)過較長時間的沉淀。考慮到投資在短期內(nèi)是無法看到收益回報的，故民間資本對項目所在的政策法律環(huán)境一定會極其關(guān)注，如是否有適合PPP項目的相關(guān)優(yōu)惠政策及法律制度，致府會不會朝令夕改、中途毀約，這些政策、法律制度的穩(wěn)定性、時效性怎樣等等。來自成員國早期的一些案例表明，如果沒有良好的立法和政策規(guī)制環(huán)境，一般會導致風險和成本的增加而影響種PPP頂目

23、的有效運作。因此，為了吸引民間資本的投資，政府應該采取多種強有力的政策措施，營造良好的外部環(huán)境，開放投資領(lǐng)域，實施財政補貼政策、稅收優(yōu)惠政策、信貸優(yōu)惠政策等，健全社會化服務體系，轉(zhuǎn)變政府職能，建立清晰、完善的法律制度，在法律上對政府部門與民間資本在PFP項目各階段中需要承擔的責任、義務、風險以及能夠享受的權(quán)利進行明確的界定。同時，政府在制定相關(guān)法規(guī)、政策時一定要全面充分、科學謹慎，一旦法規(guī)政策實施以后，就要保持其穩(wěn)定性和延續(xù)性，以此保護公私雙方的合法權(quán)益，打消民間資本投資的后顧之憂，增加民間資本以PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信心。（2）PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的運用要有“增值”的條件。PPP

24、模式是建立在政府部灼和民間資本之間合作和交流基礎(chǔ)上的“共贏”,，民間資本是以追求利潤最大化為目標的，因此運用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目必須要有增值的條件，否則民間資本是不愿意進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的。因此在基礎(chǔ)設(shè)施項目中應用PPP項目首先必須要其有可操作性，要有量化的經(jīng)濟指標可比較，即基礎(chǔ)設(shè)施服務的產(chǎn)出可以被簡單地定量和度價，以此來衡量公私雙方合作所產(chǎn)生的績效。其次，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的運用要有“增值”。選擇PPP項目時要考慮到在整個項目全壽命周期內(nèi)，可以將項目的成本和收益折合成凈現(xiàn)值后與傳統(tǒng)的由政府部門來提供的凈現(xiàn)值進行比較，看PPP項目的運用是否有增值，如果不能證明實施PPP模式能產(chǎn)生較高

25、的資金價值，那么就仍采用傳統(tǒng)的方式。歐洲委員會成員國己經(jīng)采用正式的評估工具來判斷運用PPP模式是否比傳統(tǒng)的政府采購方式更節(jié)約成本和能產(chǎn)生更高的收益。（3）完善的資本市場和健全的信用擔保體系。在傳統(tǒng)融資模式下，由于投資方和貸款人風險過大，沒有退路，使融資舉步艱難。同樣，在PPP模式下雖然投資方和貸款人風險是降低了，但完善的資本市場和健全的信用擔保體系，仍是民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施項目的有利的資金保障。由于PPP項目一般投資巨大且有著較長的建設(shè)期和投資回收期，而民間資本個體的經(jīng)濟實力普遍不強，僅僅依靠民間資本的資信來安排融資是遠遠不夠的，此時完善的資本市場、配套的銀行服務體系支撐和健全的信用擔保體系對

26、PPP項目的融資至關(guān)重要。在發(fā)達國家和多數(shù)發(fā)展中國家，近年來為發(fā)展中、小企業(yè)服務的金融服務體系不新得到加強。（4）完善、成熟的市場競爭環(huán)境。一直以來，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中處于自然壟斷地位，缺乏競爭對象，存在著浪費嚴重、效率低下、風險巨大等諸多弊病。因此要改變這種現(xiàn)象，政府在引進民間資本的同時，必須引進競爭機制，培育產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機制的市場競爭主體，塑造適度競爭的市場繪構(gòu)，這也是運作PPP項目必不可少的條件。2、內(nèi)部條件民間資本在以PPP模式進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應用除了必須具備一定的外部條件外，內(nèi)部條件的具備也是必不可少的。（1）有效的組織管理機構(gòu)。 PPP融資模式的另一特點是政府部門和

27、民間資本共同參與建設(shè)和運營，形成有效的組織管理機構(gòu)，這對于PPP項琪的運作是非常關(guān)鍵的。PPP模式與傳統(tǒng)融資模式的組織機構(gòu)是不同的，在傳統(tǒng)的指揮部形式的組織管理機構(gòu)中政府處于組織中的最高層，而民間資本處于組織中的底部，因此在這種組織機構(gòu)中政府和民間資本之間所處的地位是不平等的，民間資本在項自前期的立項、可行性研究等過程是基本沒有參與的資格，從而會削弱民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，而PPP模式的組織機構(gòu)卻具有這一優(yōu)勢。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施項目中采用PPP模式，公私之問能夠形成良好的伙伴合作關(guān)系，能充分發(fā)揮項目各參與方的作用，易于彼此之間協(xié)調(diào)，并能實現(xiàn)項日參與各方之間互利的長期目標。（2）復合型的

28、專業(yè)人才PPP項目的融資作為金融市場上出現(xiàn)的一種新型的公私合作方式，在項目建設(shè)的資金籌措、合同談判、項目建設(shè)、項目運營、風險分擔、收益分配等方面都與其他融資方式不同，有著一套獨特的運行規(guī)則和辦法，需要既懂法律、技術(shù)又懂金融和財務的復合型的專業(yè)人才來具體操作，而政府部門在制定和管理PPP的相關(guān)法規(guī)、政策時更需要熟悉規(guī)范化、標準化的PPP項目運作程序，掌握PPP項目的風險分配模式并能夠?qū)椖康倪\作提供技術(shù)指導和相關(guān)政策支持的專業(yè)人才。因此，復合型的專業(yè)人才是PPP項日應用不可或缺的內(nèi)部條件。（4）合理的風險分配。在以往的BOT等融資模式中民間資本承擔著較大的風險，而政府可以避免大量的項目風險；在基

29、礎(chǔ)設(shè)施項目融資中同樣會遇到因各種因素造成的如融資成本變動、融資財務變動、融資信用喪失而導致的債務償還等不確定性的風險，這些風險會極大地影響項目的順利實施，并對公私雙方造成損失，但運用PFP融資方式就可以使得公私雙方在早期論證階段就采取了有效的風險方案，把項目融資、建設(shè)、運營等各階段的風險進行合理分配，實現(xiàn)政府與民間資本利益共享、風險共擔，即把風險分配給最有能力的參與方承擔。這就是PPP模式能夠成功應用于基礎(chǔ)設(shè)施項目的一個關(guān)鍵的內(nèi)部條件。八、PPP項目參與各方的職責1、政府政府(或政府指定的機構(gòu))通常是PPP項目的主要發(fā)起人，他在法律上既不擁有項目，也不經(jīng)營項目，而是通過給予某些特許經(jīng)營權(quán)或給予

30、一些政策扶持措施作為項目建設(shè)、開發(fā)、融資安排的支持，以吸引大量的民間資本并促進項目成功。2、民間資本民間資本也是PPP項目的發(fā)起人之一，和代表政府的股權(quán)投資機構(gòu)合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。通常，政府通過公開招標的方式選擇合適的民間資本。3、PPP項目公司PPP項目公司是PPP項目的具體實施者，由政府和民間資本聯(lián)合組成，負責項目從融資、設(shè)計、建設(shè)，運營到項目最后的移交等全過程的運作。項目公司的權(quán)益資本主要由民間資本組成，政府的股權(quán)投資機構(gòu)也可以入股，但所占股份通常較小。4、金融機構(gòu)由于基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模巨大，在PPP項目的資金中，來自民間資本和政府的直接投資所占的比例

31、通常較小，大部分的資金來自于金融機構(gòu)，且貸款期限較長。因此金融機構(gòu)為PPP項目的順利實施提供了資金支持和信用擔保。向PPP模式提供貸款的金融機構(gòu)主要是國際金融機構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機構(gòu)等。5、工程承包商承包商是項目建設(shè)過程的主角，一般由項目公司通過公開招投標確定。承包商必須有較強的建設(shè)隊伍和先進的技術(shù)，按照協(xié)議規(guī)定的期限保質(zhì)保量地完成建設(shè)任務。6、運營商運營商負責項目建成后的運營管理，因此必須具有豐富的運營、維護管理經(jīng)驗和管理水平。在項目運營過程中，項目公司每年都應對項目的運營成本進行預算，列出成本計劃，對于成本超支或效益提高，有相應的獎罰措施。7、其他參與方其他參與方還包括咨詢機構(gòu)、供應商

32、等相關(guān)機構(gòu)。由于PPP項目的參與方較多、建設(shè)運營時間較長、風險較大，因此PPP項目公司需要聘請咨詢機構(gòu)來為項目提供政策咨詢、協(xié)助對項目進行可行性分析、協(xié)助確定融資方案和風險分配方案等。九、PPP項目基本運作流程PPP模式中參與的各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結(jié)果，他的基本運作流程如下圖所示。PPP模式基本運作流程圖從圖中，我們可以看出，PPP項目的基本運作流程包括選擇項目合作公司、確立項目、成立項目公司、招投標選擇民間資本及項目融資、項目建設(shè)、項目運營、項目移交等階段。1、確定項目和選擇民間資本政府部門根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)選擇民間資本，進行伙伴式合作。（1）項目

33、立項PPP項目的選擇一般是政府根據(jù)中、長期的社會、經(jīng)濟發(fā)展計劃和滿足社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求等提出的建議，在這一階段，對項目的可行性研究不僅包括對項目進行市場、技術(shù)、經(jīng)濟等方面的評價，還包括對民間資本的吸引力、民間資本的實力以及風險承受能力等進行綜合評估。在確認可行后，政府組織招標選擇民間資本。與政府部門一起共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的選擇、確認、技術(shù)設(shè)計及可行性分析等項目前期工作，充分發(fā)揮民間資本的優(yōu)勢，雙方共同確定風險的分配方案。（2）選擇民間資本選擇民間資本是PPP項目運作的重要內(nèi)容，通常通過公開招標來確定。在招標準備階段，政府要制作招標文件，向社會公布項目信息.邀請有意向和實力雄厚的民間資本參加

34、投標；投標階段，投標人按照招標文件的要求，編制投標文件，在投標文件中要詳細說明招標文件要求提供的資料，如：投標函、項目的可行性研究報告、項目產(chǎn)品的價格或費用、投資回報、風險分析等；在評標、定標階段，政府部門按照招標文件的要求組織評標委員會對提交的投標書進行評估，從中擇優(yōu)選擇條件較好的民間資本。（3）成立項目公司初選結(jié)束后，政府從條件最好的第一中標人開始進行談判，談判的內(nèi)容通常包括項目開發(fā)的時間，質(zhì)量、提供服務的水平、風險分擔、政府提供的支援以及其他與項目有關(guān)的權(quán)責問題，如果雙方就談判內(nèi)容達成一致意見，則簽訂特許權(quán)協(xié)議，談判結(jié)束，政府向社會公布中標結(jié)果，如果雙方未能達成一致意見，則談判失敗，政府

35、可能會轉(zhuǎn)向第二中標候選人并與之談判，以此類推。特許權(quán)協(xié)議簽訂并得到政府批準后，由民間資本申請成立項目公司，在這個階段，凡是直接或間接涉及該項目的參與者之間的權(quán)利與義務關(guān)系，都必須以合同或協(xié)議的方式得到最后的確認與固定。3、項目建設(shè)在完成項目的初步融資并與所有各方簽訂有關(guān)協(xié)議后，項目公司可以由自己承擔項目的建設(shè)也可以招投標的方式選擇建設(shè)承包商，并進行下一步的項目融資工作。建設(shè)承包商進行實際的項目施工，在這個過程中，政府隨時對項目開發(fā)狀況進行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，確定責任主體，工程竣工通過驗收后，建設(shè)階段結(jié)束，項目進入運營階段。4、項目運營項目建成進入運營階段后，項目公司可

36、以自行運營或交由專門的運營商進行運營管理，并按照協(xié)議要求對項目的設(shè)施進行維護，在此期間，貸款人、投資者、政府都有權(quán)對項目進行監(jiān)督。運營期間，項目公司還將收回投資和適當?shù)睦麧?，以歸還貸款，支付運營費用、政府稅收及股東分紅等。5、項目移交特許期結(jié)束后，項目將移交給政府或政府指定的機構(gòu)。移交可以是無償?shù)?，也可以是有償?shù)模@取決于雙方簽訂的特許權(quán)協(xié)議。十、PPP模式面臨的主要風險PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、技術(shù)風險、財務風險、營運風險。1、政策風險。政策風險即在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力。為使政策風險最小化，就要求法律法規(guī)環(huán)境以及特許權(quán)合同的鑒定與執(zhí)行過程應該是

37、透明、公開、公正的，不應該出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，人為的干擾應是最少的，否則，合作各方均會受到損失。PPP項目失敗原因主要歸結(jié)于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開透明 ，政府政策的不連續(xù)性 ，變化過于頻繁，政策風險使私營合作方難以預料與防范。因此當政策缺乏一定穩(wěn)定性時，私人投資方必然要求更高的投資回報率作為承擔更高政策風險的一種補償 。有鑒于此 ，有些地方政府出臺了有關(guān)法規(guī) ，為基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營的規(guī)范操作提供了一定的法律法規(guī)保障。為 PPP的進一步廣泛與成功應用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私營合作方的政策風險 。2、匯率風險。匯率風險是指在當?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預期 的匯率兌換成外匯。其原因可

38、能是因為貨幣貶值，也可能是因為政府將匯率人為地定在一個很不合理的官方水平上。這毫無疑問會減少收入的價值，降低項目的投資回報。私營合作方在融資建設(shè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施時總是選擇融資成本最低的融資渠道，不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵御外匯風險，私營合作方必然要求更高的投資回報率。政府可以通過承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲備以及保證堅挺貨幣 (如美元)的可兌換性與易得性承擔部分匯率風險，這樣私營合作方的匯率風險將大為降低，在其它條件(盈利預期等)相同的情形下 ，項目對民營部門的吸引力增強。3、技術(shù)分析。技術(shù)風險直接與項目實際建設(shè)與運營相聯(lián)系，技術(shù)風險應由私營合作方承擔。以BOT為例，私營合

39、作方在基礎(chǔ)設(shè)施建成后需運營與維護一定時期，因此私營合作方最為關(guān)注運營成本的降低，運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報，這將促使私營合作方高質(zhì)量完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以減少日后的運營成本。4、財務風險。財務風險大小與債務償付能力直接相關(guān)。財務風險是指基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的現(xiàn)金收入不足以支付債務和利息，從而可能造成債權(quán)人求諸法律的手段逼迫項目公司破產(chǎn)，造成PPP模式應用的失敗?，F(xiàn)代公司理財能通過設(shè)計合理的資本結(jié)構(gòu)等方法、手段最大限度地減少財務風險。私營合作方可能獨自承擔此類風險，如果債務由公共部門或融資擔保機構(gòu)提供了擔保，則公共部門和融資擔保機構(gòu)也可分擔部分財務風險。5、運營風險。營運風險主要來自于項目

40、財務效益的不確定性 。在 PPP運用過程中應該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報 ，因此要求服務的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項 目盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平而造成較大的營運風險。私營合作方可以通過基礎(chǔ)設(shè)施運營或服務提供過程中創(chuàng)新等手段提高效率增加營運收入或減少營運成本降低營運風險，所以理應是營運風險的主要承擔者。私營合作方可以通過一些合理的方法將 PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內(nèi)或轉(zhuǎn)嫁。十一、PPP與BOT模式分析：一）共同點1、這兩種融資模式的當事人都包括融資人、出資人、擔保人。2、兩種模式

41、都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。 3、兩種模式都以項目運營的盈利償還債務并獲得投資回報，一般都以項目本身的資產(chǎn)作擔保抵押二）區(qū)別1、組織機構(gòu)設(shè)置不同以BOT模式參與項目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級關(guān)系發(fā)生相互作用的。在組織機構(gòu)中沒有一個相互協(xié)調(diào)的機制，不同角色的參與各方都有各自的利益目標自身利益最大化PPP模式是一個完整的項目融資概念，它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。2、運行程序不同：BOT模式運行程序包括：確立項目階段-招投標-成立項目公司-項目融資

42、-項目建設(shè)-項目運營管理-項目移交PPP模式運行程序包括：選擇項目合作公司-確立項目-成立項目公司-招投標和項目融資-項目建設(shè)-項目運行管理-項目移交 優(yōu)點缺點BOT1.項目融資的所有責任都轉(zhuǎn)嫁給私人企業(yè)，減少了政府主權(quán)借債和還本付息的責任；2.政府可以避免大量的項目風險；3.組織機構(gòu)簡單，政府部門和私人企業(yè)協(xié)調(diào)容易；4.項目回報率明確，嚴格按照中標價實施，政府和私人企業(yè)之間利益糾紛少；5.拓寬資金來源，減少政府財政負擔；1.公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過一個長期的調(diào)查了解、談判和磋商過程，以致項目前期過長，使投標費用過高；2.投資方和貸款人風險過大，沒有退路，使融資舉步維艱；3.參與項目各

43、方存在某些利益沖突，對融資造成障礙；PPP1.可促進政府管理改革，政府可實現(xiàn)融資風險的轉(zhuǎn)移；2.政府與私企權(quán)利共享，改變了傳統(tǒng)政企關(guān)系；3.使私企在項目前期即可參與，有利于充分利用私企先進技術(shù)和管理經(jīng)驗；4.政府和私企共同參與項目建設(shè)運營，可達成互利合作目標；5.有意向私企可盡早與政府接觸，減少投標費用招標時間；1.對于政府而言，確定合作公司有一定難度，而且在合作中要負有一定責任，增加了政府風險負擔；2.組織形式比較復雜，增加了管理上協(xié)調(diào)的難度，對參與方的管理水平有一定要求；3.如何設(shè)定項目的回報率可能成為一個頗有爭議的問題PPP各種分類模式及其具體含義模式名英文含義中文含義簡要說明合同期限D(zhuǎn)

44、BDesign-Build設(shè)計-建造私人部門按照公共部門規(guī)定的性能指標，以事先約好的固定價格設(shè)計并建造基礎(chǔ)設(shè)施，并承擔工程延期和費用超支的風險不確定DBMMDesign-Build-Major-Maintenance設(shè)計-建造-主要維護公共部門承擔DB模式中提供的基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營責任，但主要的維修功能交給私人部門不確定O&MOperation& maintenance運營和維護私人部門與公共部門簽訂協(xié)議，代為經(jīng)營和維護公共部門擁有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府向私人部門支付一定的費用58年DBODesign-Build-Operat（Super Turkey） 設(shè)計-建造-經(jīng)營（交鑰匙）私人部

45、門除承擔DB和DBMM中的所有職能外，還負責經(jīng)營該基礎(chǔ)設(shè)施，但整個過程中資產(chǎn)的所有權(quán)仍由公共部門保留不確定LUOTLease-UpgradeOperate-Transfer租賃-更新-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓私人部門租賃已有的公共基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過一定程度的更新、擴建后經(jīng)營該設(shè)施，租賃期結(jié)束后移交給公共部門815年P(guān)UOTPurchase-UpgradeOperate-Transfer購買-更新-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓私人部門購買己有的公共基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過一定程度的更新、擴建后經(jīng)營。在經(jīng)營期間私人部門擁有該設(shè)施的所有權(quán)，合同結(jié)束后移交給公共部門815年BLOTDesign-LeaseOperate-Transfer建造-租賃

46、-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓私人部門與公共部門簽訂長期租賃合同，由私人部門在公共土地上投資、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并在租賃期內(nèi)經(jīng)營該設(shè)施，通過向用戶收費而收回投資實現(xiàn)利潤。合同結(jié)束后將該設(shè)施移交給公共部門2530年BOOTBuild-OwnOperate-Transfer建造-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓私人部門在獲得公共部門授予的特許權(quán)后，投資、建設(shè)荃礎(chǔ)設(shè)施，并通過向用戶收費而收回投資實現(xiàn)利潤.在特許期內(nèi)私人部門具有該設(shè)施的所有權(quán)，特許期結(jié)束后移交還給公共部門2530年DBTODesign-BuildTransfer-Operate設(shè)計-建造-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營私人部門先墊資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，完工后以約定好的價格移交給公共部門。公共部門再

47、將該設(shè)施以一定的費用回租給私人部門，由私人部門經(jīng)營該設(shè)設(shè)施.私人部門這樣做的目的是為了避免由于擁有資產(chǎn)的所有權(quán)而帶來的各種責任或其他復雜問題2025年DBFODesign-BuildFinance-Operate設(shè)計-建造-投資-經(jīng)營DBFD是英國PFI架構(gòu)中最主要的模式，在該模式中，私人部門投資建設(shè)公共設(shè)施，通常也具有該設(shè)施的所有權(quán)。公共部門根據(jù)合同約定，向私人部門支付一定費用使用該設(shè)施，同時提供與該設(shè)施相關(guān)的核心服務，而私人部門只提供該設(shè)施的輔助性服務2025年P(guān)UOPurchase-UpgradeOperate購買-更新-經(jīng)營私人部門購買現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過更新擴建后經(jīng)營該設(shè)施，并永久擁有

48、該設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。在與公共部門簽訂的購買合同中注明公益性的約束條款，受政府管理和監(jiān)怪永久BOOBuild-OwnOperate建設(shè)-擁有-經(jīng)營私人部門投資、建設(shè)并永久擁有和經(jīng)營某基礎(chǔ)設(shè)施，與公共部門簽訂的原始合同中注明保證公益性的約束條款，受政府管理和監(jiān)督永久PPP模式的五大關(guān)鍵問題一、PPP模式在未來地方債扮演何種角色？43號文提供了新一屆政府對地方債務治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。10月28日，財政部印發(fā)地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法，最大亮點就是要大力推廣PPP模式，通過PPP模式將政府債務轉(zhuǎn)為企業(yè)債務。在融資政策的基

49、礎(chǔ)上，財政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財政PPP融資支持資金，為PPP項目開發(fā)、準備階段和融資過程提供資金支持。根據(jù)國務院研究發(fā)展中心的測算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬億元。根據(jù)43號文和地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法的規(guī)定推演，未來地方政府性債務主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構(gòu)成?？梢姡瑧獙ξ磥韼资瓿擎?zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。從43號文規(guī)定來看，對于新增政府債務，推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。對于存量政府債務，在建工程確實沒有其他建設(shè)資金來源的，應主要

50、通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。PPP模式具有較大的發(fā)展?jié)摿?。一方面?013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主導的融資模式，其發(fā)展空間巨大。二、何謂PPP模式？PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式）指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務，是20世紀90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。PPP模式的一個典型結(jié)構(gòu)是公共部門

51、與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設(shè)及經(jīng)營。這種融資形式的實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財政困境。三、PPP模式與BOT模式的區(qū)別？從廣義上來說，PPP指的是企業(yè)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨自提供的公共產(chǎn)品或服務的模式。從世界銀行對PPP的分類來看，主要包括外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。因此，BOT本質(zhì)上也可視為是PPP的一種。BOT即建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓，是指政府授予私營企業(yè)一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營某公用基礎(chǔ)設(shè)施，在規(guī)定的特許期限內(nèi)，私人企業(yè)可以向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取費用，由此來獲取投資回報。待特許期滿，

52、私人企業(yè)將該設(shè)施無償或有償轉(zhuǎn)交給政府。但從合作關(guān)系而言，BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私企獨立建造和經(jīng)營設(shè)施，而不是與政府合作，PPP通過共同出資特殊目的公司更強調(diào)政府與私企利益共享和風險分擔。PPP的優(yōu)點在于政府能夠分擔投資風險，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協(xié)調(diào)不同利益主體的不同目標，形成社會利益最大化，但缺點在于增加了政府潛在的債務負擔。BOT優(yōu)點在于政府最大可能的避免了項目的投資損失，缺點是投資風險大，私營資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會最優(yōu)。四、PPP模式有哪些優(yōu)點和缺點？PPP模式關(guān)鍵在于引入私人部門承擔公共品與服務項

53、目融資、建設(shè)、運營等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助于地方債務的治理。PPP模式能緩解政府增量債務。私人部門承擔項目融資大部分工作，以換取公共品與服務項目長期特許經(jīng)營權(quán)，政府將部分債務轉(zhuǎn)移至私人部門。PPP模式能夠消化政府存量債務。私人部門負責項目運營、維護，其比融資平臺公司直接運營更有效率。政府部門雖需承擔新建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運營更有效率地運營所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務。PPP分散了部分風險。PPP在項目初期已實現(xiàn)風險分配，政府承擔部分風險，減少了私人承擔的風險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當項目發(fā)生虧損時，政府與私人部門共同

54、承擔損失。實際上，從上世紀80年代開始，民間資本就已經(jīng)開始參與了高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困境。但由于PPP在實踐過程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。亓霞、柯永建和王守清在中國軟科學上發(fā)表的基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析系統(tǒng)性總結(jié)了導致PPP項目失敗的幾個原因。1、法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設(shè)和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關(guān)法律，對原先簽訂的PPP項目進行保護。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了國務院辦公廳關(guān)于妥

55、善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項目有關(guān)問題的通知，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。2、審批、決策周期長。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風等因素，造成PPP項目審批程序過于復雜，決策周期長，成本高。項目批準后，難以根據(jù)市場的變化對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁轉(zhuǎn)變對項目的態(tài)度導致合同經(jīng)長時間談判才簽署。3、政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。4、政府信用風險