ppp融資模式學(xué)習(xí)筆記.

1、目錄內(nèi)筒摘要31、PPP模式概念32、PPP模式目標(biāo)及運(yùn)作思路33、PPP模式特征44、PPP模式基本運(yùn)作流程45、PPP模式的本質(zhì)4PPP模式介紹5一、PPP模式的基本含義5二、PPP模式的發(fā)展5三、PPP模式的分類8四、PPP模式的目標(biāo)及運(yùn)作思路10五、PPP模式的特征12六、PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的優(yōu)勢(shì)13七、PPP模式運(yùn)作成功的必要條件15八、PPP項(xiàng)目參與各方的職責(zé)19九、PPP項(xiàng)目基本運(yùn)作流程21十、PPP模式面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)24十一、PPP與BOT模式分析：26PPP模式的五大關(guān)鍵問(wèn)題31一、PPP模式在未來(lái)地方債扮演何種角色？31二、何謂PPP模式？33三、PPP模式

2、與BOT模式的區(qū)別？33五、PPP模式應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)？38附錄：國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目案例39內(nèi)筒摘要1、PPP模式概念PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴關(guān)系，是指公共部門為提供某種公共物品或公共服務(wù)，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP模式是一個(gè)非常寬泛的概念，它有廣義和狹義之分。廣義的PPP模式包含項(xiàng)目融資中所有公營(yíng)部門和私營(yíng)部門之間的合作模式。狹義的PPP定義是這樣的：公營(yíng)部門、政府和私營(yíng)部門就整個(gè)項(xiàng)目的資產(chǎn)和所交付的最終產(chǎn)品或服務(wù)簽訂具有法律效力的合同，并在合同中約定各方的責(zé)任和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。2、PPP模式目標(biāo)及運(yùn)作思路PPP模式

3、的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)，指引入私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長(zhǎng)期合作的目標(biāo)。政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。參與各方雖然沒(méi)有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng),即社會(huì)效益最大化。3、PPP模式特征項(xiàng)目為主體有限追索貸款合理分配投資風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資靈活的信用結(jié)構(gòu)4、PPP模式基本運(yùn)作流程5、PPP模式的本質(zhì)政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取公共產(chǎn)品加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。PPP模式介紹一、PPP模

4、式的基本含義PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴關(guān)系，是指公共部門為提供某種公共物品或公共服務(wù)，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。這種伙伴關(guān)系通常需要通過(guò)正式的協(xié)議來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保項(xiàng)目的順利完成。在這種關(guān)系下，公共部門與私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來(lái)提供公共服務(wù)，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享收益。PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，將市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以期達(dá)到更有效地提供公共服務(wù)的目的。PPP代表的是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念。政府并不是把所有項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)，而是由參與合作的各方共同

5、承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。政府的公共部門與私人參與者以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行合作，與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式不同，他們的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程。二、PPP模式的發(fā)展為適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，各國(guó)愈加重視公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是僅靠政府財(cái)政資金已不能滿足需求。隨著政府財(cái)政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地位的下降，私營(yíng)企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。世界各國(guó)在利用國(guó)際及國(guó)內(nèi)民間資本進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，BOT模式是目前比較成熟和應(yīng)用最廣的項(xiàng)目融資模式， 但是這種模式也存在著幾個(gè)方面的缺點(diǎn)：公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過(guò)一個(gè)長(zhǎng)期的調(diào)查了解、談判和磋

6、商過(guò)程，以致項(xiàng)目前期過(guò)長(zhǎng)，使投標(biāo)費(fèi)用過(guò)高；投資方和貸款人風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，沒(méi)有退路，使融資舉步維艱；參與項(xiàng)目投資各方利益沖突大，對(duì)融資造成障礙；機(jī)制不靈活，降低私人企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)積極性；在特許期內(nèi)，政府對(duì)項(xiàng)目失去控制權(quán)等等。為了彌補(bǔ)BOT模式的不足，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，英國(guó)便積極推進(jìn)其向公眾提供公共服務(wù)模式的改革，最早提出了PPP的概念。目前，英國(guó)被公認(rèn)是最先進(jìn)的PPP模式使用者，它不僅已經(jīng)將PPP模式成功運(yùn)用于公用事業(yè)、社區(qū)建設(shè)中，而且在醫(yī)療、監(jiān)獄及地方政府部門事業(yè)的建設(shè)應(yīng)用中也同樣取得了進(jìn)展和成效。英國(guó)對(duì)PPP模式的推廣已經(jīng)形成了較為規(guī)范的體系，有多家機(jī)構(gòu)共同參與，包括倫敦國(guó)際服務(wù)

7、局、國(guó)家審計(jì)辦公室、公共委員會(huì)、地方項(xiàng)目監(jiān)控組等。作為配套措施，英國(guó)政府還設(shè)立了電力供應(yīng)管制辦公室、自來(lái)水服務(wù)管制辦公室、國(guó)家江河管理局等部門。同時(shí)，英國(guó)政府在電信、煤氣、自來(lái)水、電力產(chǎn)業(yè)實(shí)行民營(yíng)化期間所頒布的主要法規(guī)對(duì)各產(chǎn)業(yè)的重要政府管制問(wèn)題作了相關(guān)規(guī)定，以防止壟斷經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)生。 根據(jù)英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，英國(guó)75的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過(guò)預(yù)期的要求，并可以幫助政府節(jié)省5%20%的費(fèi)用，但是所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量卻顯著上升。根據(jù)英國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，80%的PPP項(xiàng)目在計(jì)劃時(shí)間內(nèi)完成，80%的PPP項(xiàng)目控制在預(yù)算之內(nèi)，20%超過(guò)預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案，而傳統(tǒng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目只有30%

8、能夠按時(shí)完成，能夠控制在預(yù)算范圍內(nèi)的只有25%。可見(jiàn)，和傳統(tǒng)的項(xiàng)目運(yùn)作方式相比，PPP模式在節(jié)省時(shí)間和資金，提高項(xiàng)目質(zhì)量方面具有相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)。PPP模式雖然發(fā)展時(shí)間較短，但在國(guó)際上已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用。智利在急需平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和改善公用事業(yè)的背景下，于1994年引進(jìn)了PPP模式。PPP模式的應(yīng)用，使得政府能夠獲得充足資金投入到社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中去，大大提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度。公共事業(yè)的年平均投資規(guī)模由以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動(dòng)PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間，公路里程比原來(lái)增加一倍。除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、修建鐵

9、路和城市地鐵。2000年悉尼奧運(yùn)會(huì)主體育場(chǎng)奧林匹克體育場(chǎng)，采用PPP模式建設(shè)，通過(guò)國(guó)際招標(biāo)選擇中標(biāo)人負(fù)責(zé)體育場(chǎng)的設(shè)計(jì)、投融資和建設(shè)，同時(shí)政府給予資金上的支持。法國(guó)巴黎為1998年世界杯足球賽建設(shè)的法蘭西體育場(chǎng)也采用了PPP模式，總投資為36600萬(wàn)歐元。國(guó)家投資為19100萬(wàn)歐元，其余通過(guò)招標(biāo)由中標(biāo)人負(fù)責(zé)籌集。2002年至2003年，北京市采用項(xiàng)目法人招標(biāo)的方式，通過(guò)國(guó)際招標(biāo)確定8個(gè)奧運(yùn)場(chǎng)館及附屬設(shè)施的業(yè)主，由業(yè)主負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。社會(huì)投資已占到奧運(yùn)場(chǎng)館項(xiàng)目投資的一半以上。 因此，從本質(zhì)上講，奧運(yùn)項(xiàng)目法人招標(biāo)屬于PPP模式。三、PPP模式的分類PPP模式是一個(gè)非常寬泛的概念，

10、它有廣義和狹義之分。廣義的PPP模式包含項(xiàng)目融資中所有公營(yíng)部門和私營(yíng)部門之間的合作模式。即無(wú)論在項(xiàng)目何種階段，無(wú)論以何種形式，只要存在公營(yíng)部門和私營(yíng)部門的合作，我們都可以說(shuō)是廣義的 PPP模式。廣義的PPP有些類似于PFI（Private Finance Initiative，引進(jìn)私人投資），但兩者之間還是有區(qū)別。PFI主要涉及私人資本的投資，而PPP不僅包括私人資本的投資，那些非私人資本投資，由私營(yíng)部門管理的模式，也可稱為PPP。因此，PPP的范圍比PFI更廣。廣義PPP模式可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類。圖 廣義PPP模式分類圖(各個(gè)分類的具體含義見(jiàn)附錄I)外包類PPP項(xiàng)目一般是由政

11、府投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私營(yíng)部門的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系。因此政府相關(guān)部門的管理水平對(duì)于此類項(xiàng)目運(yùn)作是否成功有很大關(guān)系通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能充分發(fā)揮公共部門與私人部門各自的優(yōu)勢(shì)。項(xiàng)目的資產(chǎn)最

12、終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同結(jié)束后要求私營(yíng)部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。私有化類PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。狹義的PPP模式則是眾多項(xiàng)目融資模式中的一種，它與BOT等其他模式在操作上有很大的不同。國(guó)際上對(duì)狹義的PPP定義是這樣的：公營(yíng)部門、政府和私營(yíng)部門就整個(gè)項(xiàng)目的資產(chǎn)和所交付的最終產(chǎn)品或服務(wù)簽訂具有法律效力的合同，并在合同中約定各方的責(zé)任和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，PPP模

13、式中的公營(yíng)和私營(yíng)部門之間的合作貫穿于項(xiàng)目的全過(guò)程。雙方始終共擔(dān)責(zé)任并按不同方式受益：公營(yíng)部門通過(guò)私營(yíng)部門的投資建設(shè)和有效率的管理，使投資成本總額相對(duì)減少并使社會(huì)公眾利益增加。私營(yíng)部門則通過(guò)公營(yíng)部門采購(gòu)本項(xiàng)目的最終產(chǎn)品或服務(wù)保證其穩(wěn)定的利益回報(bào)。四、PPP模式的目標(biāo)及運(yùn)作思路PPP模式的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)，指引入私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長(zhǎng)期合作的目標(biāo)。項(xiàng)目機(jī)構(gòu)目標(biāo)層次如下表所示。項(xiàng)目機(jī)構(gòu)目標(biāo)分解表層次目標(biāo)機(jī)構(gòu)之間機(jī)構(gòu)內(nèi)部公共部門私營(yíng)部門低層次目標(biāo)增加或提高基層設(shè)施水平獲取項(xiàng)目的有效回報(bào)分配責(zé)任和收益高層次目標(biāo)資金的有效利用增加市場(chǎng)份額和占有量有

14、效服務(wù)設(shè)施的供給PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項(xiàng)目所在國(guó)的政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。項(xiàng)目所在國(guó)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是項(xiàng)目所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋

15、和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底部是項(xiàng)目私人參與者，通過(guò)與項(xiàng)目所在國(guó)政府的有關(guān)部門簽署一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、項(xiàng)目所在國(guó)政府的政策目標(biāo)和項(xiàng)目所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目所在國(guó)政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念,但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改,而是對(duì)項(xiàng)目生命周過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達(dá)到與

16、預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果,其運(yùn)作思路如圖1所示。參與各方雖然沒(méi)有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng),即社會(huì)效益最大化,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。圖 PPP模式運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖五、PPP模式的特征PPP模式具有以下特征：1、項(xiàng)目為主體。PPP項(xiàng)目主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度來(lái)安排融資，其貸款的數(shù)量、融資成本的高低以及融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)都是與項(xiàng)目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)價(jià)值直接聯(lián)系在一起，因此PPP項(xiàng)目的融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)。2、有限追索貸款。傳統(tǒng)融資模式實(shí)行的是根據(jù)借款人自身資信情況確定的完全追索貸款，而PPP項(xiàng)目融資實(shí)行的是有限追索貸款

17、，即貸款人可以在貸款的某個(gè)特定階段對(duì)項(xiàng)目借款人實(shí)行追索，或在一個(gè)規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)公私合作雙方進(jìn)行追索，除此之外，項(xiàng)目出現(xiàn)任何問(wèn)題，貸款人均不能追索到項(xiàng)目借款人除該項(xiàng)目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及政府所承諾義務(wù)之外的任何形式的資產(chǎn)。3、合理分配投資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式可以盡早地確定哪些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能夠進(jìn)行項(xiàng)目融資，并且可以在項(xiàng)目的初始階段就較合理地分配項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)，而且風(fēng)險(xiǎn)將通過(guò)項(xiàng)目評(píng)估時(shí)的定價(jià)而變得清晰。4、資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資。PPP項(xiàng)目的融資是一種資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資。根據(jù)有限追索原則，項(xiàng)目投資人承擔(dān)的是有限責(zé)任，因而通過(guò)對(duì)項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，可以幫助投資者將貸款安排為一種非公司負(fù)債型

18、融資，使融資成為一種不需進(jìn)入項(xiàng)目投資者資產(chǎn)負(fù)債表的貸款形式。5、靈活的信用結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目具有靈活的信用結(jié)構(gòu)，可以將貸款的信用支撐分配到與項(xiàng)目有關(guān)的各個(gè)方面，提高項(xiàng)目的債務(wù)承受能力，減少貸款人對(duì)投資者資信和其他資產(chǎn)的依賴程度。六、PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的優(yōu)勢(shì)PPP是解決政府財(cái)政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理上資金不足的融資模式，其可以把民間私人資金和國(guó)外資本引入當(dāng)?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中去。其主要的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)下一下幾個(gè)方面。1、提升項(xiàng)目運(yùn)作與管理技術(shù)上的效率。在PPP融資模式下，政府扮演的是投資經(jīng)紀(jì)人的角色，它必須與合伙企業(yè)進(jìn)行協(xié)作，而這些參與公共事業(yè)項(xiàng)目的戰(zhàn)略投資者是在市場(chǎng)機(jī)制中經(jīng)過(guò)優(yōu)勝劣

19、汰下來(lái)的優(yōu)勝者，它們?cè)陧?xiàng)目的前期就參與進(jìn)來(lái)，與公共部門共同探討項(xiàng)目融資的可行性，縮短前期工作周期同時(shí)帶來(lái)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和管理模式以及雄厚的資本，全面提升企業(yè)的綜合實(shí)力，這樣將會(huì)給公共事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作與管理帶來(lái)勃勃生機(jī)。2、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加政府財(cái)政收入。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量的資金，全部要靠政府財(cái)政投入就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是不現(xiàn)實(shí)的,無(wú)論是通過(guò)國(guó)債轉(zhuǎn)貸、地方政府向銀行貸款融資、還是國(guó)家向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、外國(guó)政府或國(guó)際銀團(tuán)的借款等融資方式,雖然能夠緩解投資短缺，但是這些所有的融資形式都是在單方面增加政府財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)，而且隨著債務(wù)依存度的提高這種融資方式將會(huì)受到一定的限制。因此，在投資主體

20、多元化的過(guò)程中，部分國(guó)有股本退出，政府將獲得巨額財(cái)政收入；而在多元化之后，企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益提高、增加稅收和余下的國(guó)有股本的回報(bào)亦將有助于各級(jí)財(cái)政收入。3、PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”，從而提高民營(yíng)資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的積極性。私營(yíng)部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等，因而保證民營(yíng)資本享有合理的投資回報(bào)率。 4、有助于降低風(fēng)險(xiǎn)，建立相應(yīng)的監(jiān)管體制。從私營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看，由于合作各方共

21、同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)，參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，在合作關(guān)系中雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。同時(shí)我們還清楚地知道投資主體多元化正是現(xiàn)代監(jiān)管制度的基礎(chǔ)，因此當(dāng)多元化實(shí)現(xiàn)后，將有助于建立獨(dú)立、公正、可行和高效的監(jiān)管體制。七、PPP模式運(yùn)作成功的必要條件從國(guó)外近年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)看，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應(yīng)用必須具備一定的外部條件和內(nèi)部條件。1、外部條件PPP模式應(yīng)用的外部條件主要包括：清晰、完善的政策法規(guī)制度，增值的條件，完善的資本市場(chǎng)和健全的信用擔(dān)保體系，完善、成熟的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。（1）清晰、完善的政策法規(guī)制度。PPP模式的最大特點(diǎn)是可以使作為項(xiàng)

22、目參與方的民間資本在項(xiàng)目前期就參與進(jìn)來(lái)，與政府部門共同商討項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程，因此，建立一套清晰、完善的政策、法規(guī)制度，是民間資本以PPP模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的必備條件?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)一般具有資金需求量大、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，民間資本投資在此，意味著資金需要在該項(xiàng)目上經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的沉淀?？紤]到投資在短期內(nèi)是無(wú)法看到收益回報(bào)的，故民間資本對(duì)項(xiàng)目所在的政策法律環(huán)境一定會(huì)極其關(guān)注，如是否有適合PPP項(xiàng)目的相關(guān)優(yōu)惠政策及法律制度，致府會(huì)不會(huì)朝令夕改、中途毀約，這些政策、法律制度的穩(wěn)定性、時(shí)效性怎樣等等。來(lái)自成員國(guó)早期的一些案例表明，如果沒(méi)有良好的立法和政策規(guī)制環(huán)境，一般會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)和成本的增加而影響種PPP頂目

23、的有效運(yùn)作。因此，為了吸引民間資本的投資，政府應(yīng)該采取多種強(qiáng)有力的政策措施，營(yíng)造良好的外部環(huán)境，開(kāi)放投資領(lǐng)域，實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策、信貸優(yōu)惠政策等，健全社會(huì)化服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變政府職能，建立清晰、完善的法律制度，在法律上對(duì)政府部門與民間資本在PFP項(xiàng)目各階段中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)以及能夠享受的權(quán)利進(jìn)行明確的界定。同時(shí)，政府在制定相關(guān)法規(guī)、政策時(shí)一定要全面充分、科學(xué)謹(jǐn)慎，一旦法規(guī)政策實(shí)施以后，就要保持其穩(wěn)定性和延續(xù)性，以此保護(hù)公私雙方的合法權(quán)益，打消民間資本投資的后顧之憂，增加民間資本以PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信心。（2）PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的運(yùn)用要有“增值”的條件。PPP

24、模式是建立在政府部灼和民間資本之間合作和交流基礎(chǔ)上的“共贏”,，民間資本是以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的，因此運(yùn)用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目必須要有增值的條件，否則民間資本是不愿意進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的。因此在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中應(yīng)用PPP項(xiàng)目首先必須要其有可操作性，要有量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可比較，即基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的產(chǎn)出可以被簡(jiǎn)單地定量和度價(jià)，以此來(lái)衡量公私雙方合作所產(chǎn)生的績(jī)效。其次，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的運(yùn)用要有“增值”。選擇PPP項(xiàng)目時(shí)要考慮到在整個(gè)項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)，可以將項(xiàng)目的成本和收益折合成凈現(xiàn)值后與傳統(tǒng)的由政府部門來(lái)提供的凈現(xiàn)值進(jìn)行比較，看PPP項(xiàng)目的運(yùn)用是否有增值，如果不能證明實(shí)施PPP模式能產(chǎn)生較高

25、的資金價(jià)值，那么就仍采用傳統(tǒng)的方式。歐洲委員會(huì)成員國(guó)己經(jīng)采用正式的評(píng)估工具來(lái)判斷運(yùn)用PPP模式是否比傳統(tǒng)的政府采購(gòu)方式更節(jié)約成本和能產(chǎn)生更高的收益。（3）完善的資本市場(chǎng)和健全的信用擔(dān)保體系。在傳統(tǒng)融資模式下，由于投資方和貸款人風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，沒(méi)有退路，使融資舉步艱難。同樣，在PPP模式下雖然投資方和貸款人風(fēng)險(xiǎn)是降低了，但完善的資本市場(chǎng)和健全的信用擔(dān)保體系，仍是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的有利的資金保障。由于PPP項(xiàng)目一般投資巨大且有著較長(zhǎng)的建設(shè)期和投資回收期，而民間資本個(gè)體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍不強(qiáng)，僅僅依靠民間資本的資信來(lái)安排融資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，此時(shí)完善的資本市場(chǎng)、配套的銀行服務(wù)體系支撐和健全的信用擔(dān)保體系對(duì)

26、PPP項(xiàng)目的融資至關(guān)重要。在發(fā)達(dá)國(guó)家和多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，近年來(lái)為發(fā)展中、小企業(yè)服務(wù)的金融服務(wù)體系不新得到加強(qiáng)。（4）完善、成熟的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。一直以來(lái)，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中處于自然壟斷地位，缺乏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象，存在著浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險(xiǎn)巨大等諸多弊病。因此要改變這種現(xiàn)象，政府在引進(jìn)民間資本的同時(shí)，必須引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，培育產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機(jī)制的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，塑造適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)繪構(gòu)，這也是運(yùn)作PPP項(xiàng)目必不可少的條件。2、內(nèi)部條件民間資本在以PPP模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應(yīng)用除了必須具備一定的外部條件外，內(nèi)部條件的具備也是必不可少的。（1）有效的組織管理機(jī)構(gòu)。 PPP融資模式的另一特點(diǎn)是政府部門和

27、民間資本共同參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，形成有效的組織管理機(jī)構(gòu)，這對(duì)于PPP項(xiàng)琪的運(yùn)作是非常關(guān)鍵的。PPP模式與傳統(tǒng)融資模式的組織機(jī)構(gòu)是不同的，在傳統(tǒng)的指揮部形式的組織管理機(jī)構(gòu)中政府處于組織中的最高層，而民間資本處于組織中的底部，因此在這種組織機(jī)構(gòu)中政府和民間資本之間所處的地位是不平等的，民間資本在項(xiàng)自前期的立項(xiàng)、可行性研究等過(guò)程是基本沒(méi)有參與的資格，從而會(huì)削弱民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，而PPP模式的組織機(jī)構(gòu)卻具有這一優(yōu)勢(shì)。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中采用PPP模式，公私之問(wèn)能夠形成良好的伙伴合作關(guān)系，能充分發(fā)揮項(xiàng)目各參與方的作用，易于彼此之間協(xié)調(diào)，并能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)日參與各方之間互利的長(zhǎng)期目標(biāo)。（2）復(fù)合型的

28、專業(yè)人才PPP項(xiàng)目的融資作為金融市場(chǎng)上出現(xiàn)的一種新型的公私合作方式，在項(xiàng)目建設(shè)的資金籌措、合同談判、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益分配等方面都與其他融資方式不同，有著一套獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)則和辦法，需要既懂法律、技術(shù)又懂金融和財(cái)務(wù)的復(fù)合型的專業(yè)人才來(lái)具體操作，而政府部門在制定和管理PPP的相關(guān)法規(guī)、政策時(shí)更需要熟悉規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目運(yùn)作程序，掌握PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配模式并能夠?qū)?xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持的專業(yè)人才。因此，復(fù)合型的專業(yè)人才是PPP項(xiàng)日應(yīng)用不可或缺的內(nèi)部條件。（4）合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。在以往的BOT等融資模式中民間資本承擔(dān)著較大的風(fēng)險(xiǎn)，而政府可以避免大量的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；在基

29、礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資中同樣會(huì)遇到因各種因素造成的如融資成本變動(dòng)、融資財(cái)務(wù)變動(dòng)、融資信用喪失而導(dǎo)致的債務(wù)償還等不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)極大地影響項(xiàng)目的順利實(shí)施，并對(duì)公私雙方造成損失，但運(yùn)用PFP融資方式就可以使得公私雙方在早期論證階段就采取了有效的風(fēng)險(xiǎn)方案，把項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，實(shí)現(xiàn)政府與民間資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，即把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方承擔(dān)。這就是PPP模式能夠成功應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一個(gè)關(guān)鍵的內(nèi)部條件。八、PPP項(xiàng)目參與各方的職責(zé)1、政府政府(或政府指定的機(jī)構(gòu))通常是PPP項(xiàng)目的主要發(fā)起人，他在法律上既不擁有項(xiàng)目，也不經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，而是通過(guò)給予某些特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或給予

30、一些政策扶持措施作為項(xiàng)目建設(shè)、開(kāi)發(fā)、融資安排的支持，以吸引大量的民間資本并促進(jìn)項(xiàng)目成功。2、民間資本民間資本也是PPP項(xiàng)目的發(fā)起人之一，和代表政府的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)合作成立PPP項(xiàng)目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。通常，政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇合適的民間資本。3、PPP項(xiàng)目公司PPP項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施者，由政府和民間資本聯(lián)合組成，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)，運(yùn)營(yíng)到項(xiàng)目最后的移交等全過(guò)程的運(yùn)作。項(xiàng)目公司的權(quán)益資本主要由民間資本組成，政府的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)也可以入股，但所占股份通常較小。4、金融機(jī)構(gòu)由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，在PPP項(xiàng)目的資金中，來(lái)自民間資本和政府的直接投資所占的比例

31、通常較小，大部分的資金來(lái)自于金融機(jī)構(gòu)，且貸款期限較長(zhǎng)。因此金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了資金支持和信用擔(dān)保。向PPP模式提供貸款的金融機(jī)構(gòu)主要是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等。5、工程承包商承包商是項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的主角，一般由項(xiàng)目公司通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)確定。承包商必須有較強(qiáng)的建設(shè)隊(duì)伍和先進(jìn)的技術(shù)，按照協(xié)議規(guī)定的期限保質(zhì)保量地完成建設(shè)任務(wù)。6、運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理，因此必須具有豐富的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)管理經(jīng)驗(yàn)和管理水平。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，項(xiàng)目公司每年都應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行預(yù)算，列出成本計(jì)劃，對(duì)于成本超支或效益提高，有相應(yīng)的獎(jiǎng)罰措施。7、其他參與方其他參與方還包括咨詢機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商

32、等相關(guān)機(jī)構(gòu)。由于PPP項(xiàng)目的參與方較多、建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較大，因此PPP項(xiàng)目公司需要聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)為項(xiàng)目提供政策咨詢、協(xié)助對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析、協(xié)助確定融資方案和風(fēng)險(xiǎn)分配方案等。九、PPP項(xiàng)目基本運(yùn)作流程PPP模式中參與的各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果，他的基本運(yùn)作流程如下圖所示。PPP模式基本運(yùn)作流程圖從圖中，我們可以看出，PPP項(xiàng)目的基本運(yùn)作流程包括選擇項(xiàng)目合作公司、確立項(xiàng)目、成立項(xiàng)目公司、招投標(biāo)選擇民間資本及項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目移交等階段。1、確定項(xiàng)目和選擇民間資本政府部門根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)選擇民間資本，進(jìn)行伙伴式合作。（1）項(xiàng)目

33、立項(xiàng)PPP項(xiàng)目的選擇一般是政府根據(jù)中、長(zhǎng)期的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和滿足社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求等提出的建議，在這一階段，對(duì)項(xiàng)目的可行性研究不僅包括對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的評(píng)價(jià)，還包括對(duì)民間資本的吸引力、民間資本的實(shí)力以及風(fēng)險(xiǎn)承受能力等進(jìn)行綜合評(píng)估。在確認(rèn)可行后，政府組織招標(biāo)選擇民間資本。與政府部門一起共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的選擇、確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)及可行性分析等項(xiàng)目前期工作，充分發(fā)揮民間資本的優(yōu)勢(shì)，雙方共同確定風(fēng)險(xiǎn)的分配方案。（2）選擇民間資本選擇民間資本是PPP項(xiàng)目運(yùn)作的重要內(nèi)容，通常通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)來(lái)確定。在招標(biāo)準(zhǔn)備階段，政府要制作招標(biāo)文件，向社會(huì)公布項(xiàng)目信息.邀請(qǐng)有意向和實(shí)力雄厚的民間資本參加

34、投標(biāo)；投標(biāo)階段，投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求，編制投標(biāo)文件，在投標(biāo)文件中要詳細(xì)說(shuō)明招標(biāo)文件要求提供的資料，如：投標(biāo)函、項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)品的價(jià)格或費(fèi)用、投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分析等；在評(píng)標(biāo)、定標(biāo)階段，政府部門按照招標(biāo)文件的要求組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)提交的投標(biāo)書(shū)進(jìn)行評(píng)估，從中擇優(yōu)選擇條件較好的民間資本。（3）成立項(xiàng)目公司初選結(jié)束后，政府從條件最好的第一中標(biāo)人開(kāi)始進(jìn)行談判，談判的內(nèi)容通常包括項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的時(shí)間，質(zhì)量、提供服務(wù)的水平、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府提供的支援以及其他與項(xiàng)目有關(guān)的權(quán)責(zé)問(wèn)題，如果雙方就談判內(nèi)容達(dá)成一致意見(jiàn)，則簽訂特許權(quán)協(xié)議，談判結(jié)束，政府向社會(huì)公布中標(biāo)結(jié)果，如果雙方未能達(dá)成一致意見(jiàn)，則談判失敗，政府

35、可能會(huì)轉(zhuǎn)向第二中標(biāo)候選人并與之談判，以此類推。特許權(quán)協(xié)議簽訂并得到政府批準(zhǔn)后，由民間資本申請(qǐng)成立項(xiàng)目公司，在這個(gè)階段，凡是直接或間接涉及該項(xiàng)目的參與者之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，都必須以合同或協(xié)議的方式得到最后的確認(rèn)與固定。3、項(xiàng)目建設(shè)在完成項(xiàng)目的初步融資并與所有各方簽訂有關(guān)協(xié)議后，項(xiàng)目公司可以由自己承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)也可以招投標(biāo)的方式選擇建設(shè)承包商，并進(jìn)行下一步的項(xiàng)目融資工作。建設(shè)承包商進(jìn)行實(shí)際的項(xiàng)目施工，在這個(gè)過(guò)程中，政府隨時(shí)對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)狀況進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時(shí)與項(xiàng)目公司溝通，確定責(zé)任主體，工程竣工通過(guò)驗(yàn)收后，建設(shè)階段結(jié)束，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。4、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目建成進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后，項(xiàng)目公司可

36、以自行運(yùn)營(yíng)或交由專門的運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，并按照協(xié)議要求對(duì)項(xiàng)目的設(shè)施進(jìn)行維護(hù)，在此期間，貸款人、投資者、政府都有權(quán)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司還將收回投資和適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，以歸還貸款，支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、政府稅收及股東分紅等。5、項(xiàng)目移交特許期結(jié)束后，項(xiàng)目將移交給政府或政府指定的機(jī)構(gòu)。移交可以是無(wú)償?shù)?，也可以是有償?shù)?，這取決于雙方簽訂的特許權(quán)協(xié)議。十、PPP模式面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)有政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。1、政策風(fēng)險(xiǎn)。政策風(fēng)險(xiǎn)即在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中由于政府政策的變化而影響項(xiàng)目的盈利能力。為使政策風(fēng)險(xiǎn)最小化，就要求法律法規(guī)環(huán)境以及特許權(quán)合同的鑒定與執(zhí)行過(guò)程應(yīng)該是

37、透明、公開(kāi)、公正的，不應(yīng)該出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，人為的干擾應(yīng)是最少的，否則，合作各方均會(huì)受到損失。PPP項(xiàng)目失敗原因主要?dú)w結(jié)于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開(kāi)透明 ，政府政策的不連續(xù)性 ，變化過(guò)于頻繁，政策風(fēng)險(xiǎn)使私營(yíng)合作方難以預(yù)料與防范。因此當(dāng)政策缺乏一定穩(wěn)定性時(shí)，私人投資方必然要求更高的投資回報(bào)率作為承擔(dān)更高政策風(fēng)險(xiǎn)的一種補(bǔ)償 。有鑒于此 ，有些地方政府出臺(tái)了有關(guān)法規(guī) ，為基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的規(guī)范操作提供了一定的法律法規(guī)保障。為 PPP的進(jìn)一步廣泛與成功應(yīng)用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私營(yíng)合作方的政策風(fēng)險(xiǎn) 。2、匯率風(fēng)險(xiǎn)。匯率風(fēng)險(xiǎn)是指在當(dāng)?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預(yù)期 的匯率兌換成外匯。其原因可

38、能是因?yàn)樨泿刨H值，也可能是因?yàn)檎畬R率人為地定在一個(gè)很不合理的官方水平上。這毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)減少收入的價(jià)值，降低項(xiàng)目的投資回報(bào)。私營(yíng)合作方在融資建設(shè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)總是選擇融資成本最低的融資渠道，不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵御外匯風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)合作方必然要求更高的投資回報(bào)率。政府可以通過(guò)承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲(chǔ)備以及保證堅(jiān)挺貨幣 (如美元)的可兌換性與易得性承擔(dān)部分匯率風(fēng)險(xiǎn)，這樣私營(yíng)合作方的匯率風(fēng)險(xiǎn)將大為降低，在其它條件(盈利預(yù)期等)相同的情形下 ，項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)部門的吸引力增強(qiáng)。3、技術(shù)分析。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)直接與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相聯(lián)系，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由私營(yíng)合作方承擔(dān)。以BOT為例，私營(yíng)合

39、作方在基礎(chǔ)設(shè)施建成后需運(yùn)營(yíng)與維護(hù)一定時(shí)期，因此私營(yíng)合作方最為關(guān)注運(yùn)營(yíng)成本的降低，運(yùn)營(yíng)成本的提高將減少私營(yíng)合作方的投資回報(bào)，這將促使私營(yíng)合作方高質(zhì)量完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以減少日后的運(yùn)營(yíng)成本。4、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小與債務(wù)償付能力直接相關(guān)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息，從而可能造成債權(quán)人求諸法律的手段逼迫項(xiàng)目公司破產(chǎn)，造成PPP模式應(yīng)用的失敗?，F(xiàn)代公司理財(cái)能通過(guò)設(shè)計(jì)合理的資本結(jié)構(gòu)等方法、手段最大限度地減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)合作方可能獨(dú)自承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，如果債務(wù)由公共部門或融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供了擔(dān)保，則公共部門和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)也可分擔(dān)部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。5、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于項(xiàng)目

40、財(cái)務(wù)效益的不確定性 。在 PPP運(yùn)用過(guò)程中應(yīng)該確保私營(yíng)合作方能夠獲得合理的利潤(rùn)回報(bào) ，因此要求服務(wù)的使用者支付合理的費(fèi)用。但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況或服務(wù)提供過(guò)程中受各種因素的影響，項(xiàng) 目盈利能力往往達(dá)不到私營(yíng)合作方的預(yù)期水平而造成較大的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)合作方可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)或服務(wù)提供過(guò)程中創(chuàng)新等手段提高效率增加營(yíng)運(yùn)收入或減少營(yíng)運(yùn)成本降低營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，所以理應(yīng)是營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者。私營(yíng)合作方可以通過(guò)一些合理的方法將 PPP運(yùn)用過(guò)程中的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)控制在一定的范圍內(nèi)或轉(zhuǎn)嫁。十一、PPP與BOT模式分析：一）共同點(diǎn)1、這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人。2、兩種模式

41、都是通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。 3、兩種模式都以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報(bào)，一般都以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)作擔(dān)保抵押二）區(qū)別1、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同以BOT模式參與項(xiàng)目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級(jí)關(guān)系發(fā)生相互作用的。在組織機(jī)構(gòu)中沒(méi)有一個(gè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，不同角色的參與各方都有各自的利益目標(biāo)自身利益最大化PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。2、運(yùn)行程序不同：BOT模式運(yùn)行程序包括：確立項(xiàng)目階段-招投標(biāo)-成立項(xiàng)目公司-項(xiàng)目融資

42、-項(xiàng)目建設(shè)-項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理-項(xiàng)目移交PPP模式運(yùn)行程序包括：選擇項(xiàng)目合作公司-確立項(xiàng)目-成立項(xiàng)目公司-招投標(biāo)和項(xiàng)目融資-項(xiàng)目建設(shè)-項(xiàng)目運(yùn)行管理-項(xiàng)目移交 優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)BOT1.項(xiàng)目融資的所有責(zé)任都轉(zhuǎn)嫁給私人企業(yè)，減少了政府主權(quán)借債和還本付息的責(zé)任；2.政府可以避免大量的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；3.組織機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單，政府部門和私人企業(yè)協(xié)調(diào)容易；4.項(xiàng)目回報(bào)率明確，嚴(yán)格按照中標(biāo)價(jià)實(shí)施，政府和私人企業(yè)之間利益糾紛少；5.拓寬資金來(lái)源，減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；1.公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過(guò)一個(gè)長(zhǎng)期的調(diào)查了解、談判和磋商過(guò)程，以致項(xiàng)目前期過(guò)長(zhǎng)，使投標(biāo)費(fèi)用過(guò)高；2.投資方和貸款人風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，沒(méi)有退路，使融資舉步維艱；3.參與項(xiàng)目各

43、方存在某些利益沖突，對(duì)融資造成障礙；PPP1.可促進(jìn)政府管理改革，政府可實(shí)現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移；2.政府與私企權(quán)利共享，改變了傳統(tǒng)政企關(guān)系；3.使私企在項(xiàng)目前期即可參與，有利于充分利用私企先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)；4.政府和私企共同參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，可達(dá)成互利合作目標(biāo)；5.有意向私企可盡早與政府接觸，減少投標(biāo)費(fèi)用招標(biāo)時(shí)間；1.對(duì)于政府而言，確定合作公司有一定難度，而且在合作中要負(fù)有一定責(zé)任，增加了政府風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)；2.組織形式比較復(fù)雜，增加了管理上協(xié)調(diào)的難度，對(duì)參與方的管理水平有一定要求；3.如何設(shè)定項(xiàng)目的回報(bào)率可能成為一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問(wèn)題PPP各種分類模式及其具體含義模式名英文含義中文含義簡(jiǎn)要說(shuō)明合同期限D(zhuǎn)

44、BDesign-Build設(shè)計(jì)-建造私人部門按照公共部門規(guī)定的性能指標(biāo)，以事先約好的固定價(jià)格設(shè)計(jì)并建造基礎(chǔ)設(shè)施，并承擔(dān)工程延期和費(fèi)用超支的風(fēng)險(xiǎn)不確定DBMMDesign-Build-Major-Maintenance設(shè)計(jì)-建造-主要維護(hù)公共部門承擔(dān)DB模式中提供的基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)責(zé)任，但主要的維修功能交給私人部門不確定O&MOperation& maintenance運(yùn)營(yíng)和維護(hù)私人部門與公共部門簽訂協(xié)議，代為經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共部門擁有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府向私人部門支付一定的費(fèi)用58年DBODesign-Build-Operat（Super Turkey） 設(shè)計(jì)-建造-經(jīng)營(yíng)（交鑰匙）私人部

45、門除承擔(dān)DB和DBMM中的所有職能外，還負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)該基礎(chǔ)設(shè)施，但整個(gè)過(guò)程中資產(chǎn)的所有權(quán)仍由公共部門保留不確定LUOTLease-UpgradeOperate-Transfer租賃-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓私人部門租賃已有的公共基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過(guò)一定程度的更新、擴(kuò)建后經(jīng)營(yíng)該設(shè)施，租賃期結(jié)束后移交給公共部門815年P(guān)UOTPurchase-UpgradeOperate-Transfer購(gòu)買-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓私人部門購(gòu)買己有的公共基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過(guò)一定程度的更新、擴(kuò)建后經(jīng)營(yíng)。在經(jīng)營(yíng)期間私人部門擁有該設(shè)施的所有權(quán)，合同結(jié)束后移交給公共部門815年BLOTDesign-LeaseOperate-Transfer建造-租賃

46、-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓私人部門與公共部門簽訂長(zhǎng)期租賃合同，由私人部門在公共土地上投資、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并在租賃期內(nèi)經(jīng)營(yíng)該設(shè)施，通過(guò)向用戶收費(fèi)而收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。合同結(jié)束后將該設(shè)施移交給公共部門2530年BOOTBuild-OwnOperate-Transfer建造-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓私人部門在獲得公共部門授予的特許權(quán)后，投資、建設(shè)荃礎(chǔ)設(shè)施，并通過(guò)向用戶收費(fèi)而收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn).在特許期內(nèi)私人部門具有該設(shè)施的所有權(quán)，特許期結(jié)束后移交還給公共部門2530年DBTODesign-BuildTransfer-Operate設(shè)計(jì)-建造-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)私人部門先墊資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，完工后以約定好的價(jià)格移交給公共部門。公共部門再

47、將該設(shè)施以一定的費(fèi)用回租給私人部門，由私人部門經(jīng)營(yíng)該設(shè)設(shè)施.私人部門這樣做的目的是為了避免由于擁有資產(chǎn)的所有權(quán)而帶來(lái)的各種責(zé)任或其他復(fù)雜問(wèn)題2025年DBFODesign-BuildFinance-Operate設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營(yíng)DBFD是英國(guó)PFI架構(gòu)中最主要的模式，在該模式中，私人部門投資建設(shè)公共設(shè)施，通常也具有該設(shè)施的所有權(quán)。公共部門根據(jù)合同約定，向私人部門支付一定費(fèi)用使用該設(shè)施，同時(shí)提供與該設(shè)施相關(guān)的核心服務(wù)，而私人部門只提供該設(shè)施的輔助性服務(wù)2025年P(guān)UOPurchase-UpgradeOperate購(gòu)買-更新-經(jīng)營(yíng)私人部門購(gòu)買現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過(guò)更新擴(kuò)建后經(jīng)營(yíng)該設(shè)施，并永久擁有

48、該設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。在與公共部門簽訂的購(gòu)買合同中注明公益性的約束條款，受政府管理和監(jiān)怪永久BOOBuild-OwnOperate建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)私人部門投資、建設(shè)并永久擁有和經(jīng)營(yíng)某基礎(chǔ)設(shè)施，與公共部門簽訂的原始合同中注明保證公益性的約束條款，受政府管理和監(jiān)督永久PPP模式的五大關(guān)鍵問(wèn)題一、PPP模式在未來(lái)地方債扮演何種角色？43號(hào)文提供了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。10月28日，財(cái)政部印發(fā)地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法，最大亮點(diǎn)就是要大力推廣PPP模式，通過(guò)PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。在融資政策的基

49、礎(chǔ)上，財(cái)政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財(cái)政PPP融資支持資金，為PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、準(zhǔn)備階段和融資過(guò)程提供資金支持。根據(jù)國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心的測(cè)算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬(wàn)億元。根據(jù)43號(hào)文和地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法的規(guī)定推演，未來(lái)地方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專項(xiàng)政府債和PPP債構(gòu)成?？梢?jiàn)，應(yīng)對(duì)未來(lái)幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。從43號(hào)文規(guī)定來(lái)看，對(duì)于新增政府債務(wù)，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。對(duì)于存量政府債務(wù)，在建工程確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的，應(yīng)主要

50、通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。PPP模式具有較大的發(fā)展?jié)摿?。一方面?013年中國(guó)PPP項(xiàng)目的累計(jì)總投資為1278億美元，和同類型新興市場(chǎng)比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量則高達(dá)9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。二、何謂PPP模式？PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式）指的是公共部門通過(guò)與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。PPP模式的一個(gè)典型結(jié)構(gòu)是公共部門

51、與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財(cái)政困境。三、PPP模式與BOT模式的區(qū)別？從廣義上來(lái)說(shuō)，PPP指的是企業(yè)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨(dú)自提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。從世界銀行對(duì)PPP的分類來(lái)看，主要包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。因此，BOT本質(zhì)上也可視為是PPP的一種。BOT即建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓，是指政府授予私營(yíng)企業(yè)一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)某公用基礎(chǔ)設(shè)施，在規(guī)定的特許期限內(nèi)，私人企業(yè)可以向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取費(fèi)用，由此來(lái)獲取投資回報(bào)。待特許期滿，

52、私人企業(yè)將該設(shè)施無(wú)償或有償轉(zhuǎn)交給政府。但從合作關(guān)系而言，BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私企獨(dú)立建造和經(jīng)營(yíng)設(shè)施，而不是與政府合作，PPP通過(guò)共同出資特殊目的公司更強(qiáng)調(diào)政府與私企利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP的優(yōu)點(diǎn)在于政府能夠分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協(xié)調(diào)不同利益主體的不同目標(biāo)，形成社會(huì)利益最大化，但缺點(diǎn)在于增加了政府潛在的債務(wù)負(fù)擔(dān)。BOT優(yōu)點(diǎn)在于政府最大可能的避免了項(xiàng)目的投資損失，缺點(diǎn)是投資風(fēng)險(xiǎn)大，私營(yíng)資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會(huì)最優(yōu)。四、PPP模式有哪些優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)？PPP模式關(guān)鍵在于引入私人部門承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)

53、目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理。PPP模式能緩解政府增量債務(wù)。私人部門承擔(dān)項(xiàng)目融資大部分工作，以換取公共品與服務(wù)項(xiàng)目長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門。PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)。私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，其比融資平臺(tái)公司直接運(yùn)營(yíng)更有效率。政府部門雖需承擔(dān)新建項(xiàng)目部分融資工作，杠桿增加，但因項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)更有效率地運(yùn)營(yíng)所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務(wù)。PPP分散了部分風(fēng)險(xiǎn)。PPP在項(xiàng)目初期已實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，政府承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，降低了項(xiàng)目融資難度，有助于項(xiàng)目融資成功。當(dāng)項(xiàng)目發(fā)生虧損時(shí)，政府與私人部門共同

54、承擔(dān)損失。實(shí)際上，從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，民間資本就已經(jīng)開(kāi)始參與了高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困境。但由于PPP在實(shí)踐過(guò)程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。亓霞、柯永建和王守清在中國(guó)軟科學(xué)上發(fā)表的基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析系統(tǒng)性總結(jié)了導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的幾個(gè)原因。1、法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項(xiàng)目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。我國(guó)缺少相關(guān)法律，對(duì)原先簽訂的PPP項(xiàng)目進(jìn)行保護(hù)。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥

55、善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報(bào)率。2、審批、決策周期長(zhǎng)。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素，造成PPP項(xiàng)目審批程序過(guò)于復(fù)雜，決策周期長(zhǎng)，成本高。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的了解和PPP模式的認(rèn)識(shí)有限，頻繁轉(zhuǎn)變對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間談判才簽署。3、政治影響因素大。PPP項(xiàng)目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可能會(huì)因各種因素導(dǎo)致價(jià)格變動(dòng)，遭受公眾的反對(duì)。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價(jià)，但遭到來(lái)自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對(duì)漲價(jià)。4、政府信用風(fēng)險(xiǎn)