民事行政抗訴制度績效研究

1、民事行政抗訴制度績效研究        關(guān)鍵詞: 民事行政抗訴/運行績效/績效評估 內(nèi)容提要: 民事行政抗訴制度的績效體現(xiàn)在兩個方面，一是通過對人民法院生效民事、行政判決和裁定進(jìn)行審查，對確有錯誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴，以保證人民法院最終作出的判決、裁定的正確性。二是通過民事行政抗訴制度的運作，促使人民法院民事、行政審判質(zhì)量不斷提高。采用回歸分析的方法對全國檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量和人民法院再審民事行政判決和裁定改判率進(jìn)行數(shù)量關(guān)系驗證，分析結(jié)果證明，民事行政抗訴制度從設(shè)立起就發(fā)揮出制度的即時效應(yīng)。從制度的長期績效

2、來看，民事行政抗訴制度的運行促進(jìn)了人民法院民事行政審判質(zhì)量的提高。         對人民法院錯誤的生效民事、行政判決和裁定提出抗訴，是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的重要內(nèi)容。1990年開始實施的行政訴訟法和1991年開始實施的民事訴訟法分別確立了人民檢察院有權(quán)對行政訴訟和民事審判活動實行法律監(jiān)督的基本原則，并賦予人民檢察院對人民法院錯誤的生效民事、行政判決和裁定行使抗訴權(quán)。這兩部法律的實施標(biāo)志著我國民事行政抗訴制度正式確立。近二十年過去了，我國民事行政抗訴制度在司法實踐中的運行效果如何？是否達(dá)到了制度設(shè)計的目的？對這些問題進(jìn)行實證研究

3、，不僅可以客觀評價我國民事行政抗訴制度的價值，為相關(guān)理論研究提供數(shù)據(jù)支持，更為重要的是，通過對民事行政抗訴制度的績效評估，可以發(fā)現(xiàn)制度運行中存在的問題，為進(jìn)一步修改和完善民事行政抗訴制度提供合理的政策建議。      績效評估，指對組織員工、團(tuán)隊及整個組織的績效結(jié)果作出盡可能客觀公正的測量、考核和評價。1部分學(xué)者在研究民事行政抗訴制度時也涉及制度運行效果的評價問題，但這些研究只是從民事行政抗訴案件的數(shù)量增長和質(zhì)量（改判率）方面來描述民事行政檢察工作取得的成績。2由于研究的重點并不是績效評估問題，這些研究都沒有采用統(tǒng)計學(xué)方法對數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析。&

4、#160;     筆者提出民事行政抗訴制度運行績效的“倒U型曲線”假說并采用全國1993年至2009年共17年的人民檢察院民事行政抗訴案件數(shù)據(jù)和人民法院相關(guān)審判數(shù)據(jù)進(jìn)行了驗證，建立二元線性回歸模型對民事行政抗訴制度運行績效進(jìn)行評估。      一、研究假設(shè)      對制度進(jìn)行績效評估實際上是衡量制度目標(biāo)的實現(xiàn)程度。民事行政抗訴制度的績效體現(xiàn)在兩個方面，一是通過對人民法院生效民事、行政判決和裁定進(jìn)行審查，對確有錯誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴，以保證人民法院最終

5、作出判決、裁定的正確性。二是通過民事行政抗訴制度的運行，促使人民法院民事、行政審判質(zhì)量不斷提高。而后一方面正是法律監(jiān)督的長期和根本目標(biāo)。對一項制度進(jìn)行績效評估，既要考察制度的當(dāng)期績效，更要考察制度的長期績效。具體到民事行政抗訴制度績效來說，既要衡量民事行政抗訴案件的數(shù)量和質(zhì)量，以評價民事行政抗訴制度的當(dāng)期績效，也要衡量人民法院民事、行政審判質(zhì)量的變化趨勢，以評價民事行政抗訴制度的長期績效。如果民事行政抗訴制度運行多年，而人民法院民事、行政審判質(zhì)量并未得到明顯提高，甚至出現(xiàn)質(zhì)量下降，就很難說明民事行政抗訴制度發(fā)揮了法律監(jiān)督的職能作用。     

6、在評估制度的長期績效時，必須注意制度的“生命周期”。任何事物的過程一樣，制度本身也有一個產(chǎn)生、發(fā)展和完善以及不斷面臨被替代的過程。與之相適應(yīng)，制度的績效也會呈現(xiàn)相應(yīng)的變化趨勢并遵循“邊際效益遞減”。3因此，我們在評估民事行政抗訴制度的長期績效時，必須注意在不同階段應(yīng)對制度績效有不同的預(yù)期，民事行政抗訴制度的績效具有階段性特征。      基于以上分析，提出以下研究假設(shè)：      1.在民事行政抗訴制度設(shè)立初期，民事行政抗訴案件的數(shù)量應(yīng)呈逐步上升趨勢，在運行一段時間后，制度績效開始顯現(xiàn)，此時，民

7、事行政抗訴案件數(shù)量會保持一定規(guī)模。隨著制度效力進(jìn)一步發(fā)揮作用，民事行政抗訴案件數(shù)量會逐步趨于下降，民事行政抗訴制度長期效應(yīng)開始凸現(xiàn)。從民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢看，應(yīng)呈現(xiàn)出“倒U型曲線”的規(guī)律。      2.從人民法院民事行政審判活動質(zhì)量來看，在民事行政抗訴制度設(shè)立初期，人民法院民事行政審判活動質(zhì)量不會有明顯改善，但是從長期看，如果民事行政抗訴制度能夠發(fā)揮其應(yīng)有績效的話，人民法院民事行政審判活動質(zhì)量會逐步提高。      3.人民檢察院民事行政抗訴案件的數(shù)量與人民法院民事行政審判活動質(zhì)量應(yīng)有

8、相關(guān)關(guān)系，在確定人民法院民事行政審判活動質(zhì)量的衡量指標(biāo)后，應(yīng)當(dāng)能夠運用實證方法證明人民法院民事行政審判活動質(zhì)量的提高與民事行政抗訴制度的運行之間具有因果關(guān)系。      二、實證分析      首先，我們來看人民檢察院民事行政抗訴案件數(shù)量變化情況。民事行政抗訴制度從1991年開始正式確立，迄今已經(jīng)運行20年，由于制度確立后，全國檢察機(jī)關(guān)開始設(shè)立民事行政檢察機(jī)構(gòu)、配備人員需要一定時間，民事行政檢察工作尚未全面開展，目前沒有搜集到1991年和1992年全國檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量的數(shù)據(jù)。筆者采用

9、的是從1993年到2009年共17年的數(shù)據(jù)。圖1是全國檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢情況。4      從圖1可以看出，全國檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量從1993年開始呈逐年上升趨勢，到2000年達(dá)到最高點。2000年案件數(shù)量比1993年上升了53.7倍。從2001年開始，案件數(shù)量相對保持穩(wěn)定并呈緩慢下降趨勢。這說明，民事行政抗訴制度從設(shè)立開始就發(fā)揮了制度的即時效應(yīng)，通過檢察機(jī)關(guān)的抗訴，使相當(dāng)數(shù)量的錯誤生效民事、行政裁判進(jìn)入了再審程序，經(jīng)過再審后絕大多數(shù)案件得到了糾正，據(jù)統(tǒng)計全國檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件再審改變率一般為80%左右。5在民事

10、行政抗訴制度運行10年后，制度的長期績效開始顯現(xiàn)，民事行政抗訴案件的數(shù)量不再增長。隨著制度的長期效應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮，民事行政抗訴案件數(shù)量開始緩慢下降。需要指出的是，在實踐部門對民事行政抗訴案件數(shù)量下降問題還有不同看法，有的調(diào)研報告認(rèn)為除檢察機(jī)關(guān)自身原因外，法院大力主張調(diào)解結(jié)案是民事行政抗訴案件案源下降的重要原因之一。6這提醒我們有必要分析人民法院以判決和裁定結(jié)案的民事行政案件數(shù)量變化情況。因為如果民事行政抗訴案件數(shù)量下降是因為人民法院以判決和裁定結(jié)案的民事行政案件數(shù)量下降的話，上面的推論就很難成立。圖2是1993年到2008年全國人民法院以判決和裁定結(jié)案的民事行政案件數(shù)量變化情況。7 &

11、#160;    從圖2可以看出，2001年以來全國人民法院以判決和裁定結(jié)案的民事行政案件數(shù)量并未出現(xiàn)明顯下降的情形，這說明民事行政抗訴案件的案源基數(shù)并未發(fā)生明顯變化，而在案源基數(shù)不變的情況下，民事行政抗訴案件數(shù)量從上升變?yōu)榫徛陆?，證明了我們前面提出的民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢的“倒U型曲線”假設(shè)。      其次，要看人民法院民事行政審判活動質(zhì)量的變化情況，人民法院民事行政審判活動質(zhì)量是否得到改善，是評估民事行政抗訴制度長期績效的關(guān)鍵。要評價人民法院民事行政審判活動的質(zhì)量，首先需要設(shè)定評價指標(biāo)。人民法院民事行

12、政審判活動的質(zhì)量可以用再審改判率來衡量，盡管對案件被再審改判是否能判定原判決和裁定錯誤在理論上還存在爭議，但是可以推定絕大多數(shù)的被改判案件原裁判存在錯誤。由于我國再審制度設(shè)計和司法統(tǒng)計方面的原因，無法得到每年生效民事行政判決和裁定被改判的數(shù)據(jù)，只能用本年度再審改判案件數(shù)除以當(dāng)年案件審理數(shù)作為改判率。圖3是1993年到2008年人民法院再審民事行政判決和裁定改判率變化情況。8      從圖3可以看出，1994年到2001年人民法院再審民事行政判決和裁定改判率呈上升趨勢，2001年以后再審改判率不斷下降，說明人民法院民事行政審判活動質(zhì)量不斷提高。

13、1               人民法院民事行政審判活動質(zhì)量的提高是否和民事行政抗訴制度的運行之間有因果關(guān)系？回答這個問題，既需要對二者關(guān)系進(jìn)行理論分析，又要對二者進(jìn)行數(shù)量關(guān)系驗證，如果二者在數(shù)量關(guān)系方面無法得到統(tǒng)計學(xué)的驗證，理論分析也就失去了實證依據(jù)。下面采用回歸分析的方法對全國檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量和人民法院再審民事行政判決和裁定改判率進(jìn)行數(shù)量關(guān)系驗證。      在建立二元線性回歸模型時，人民法院再審民事

14、行政判決和裁定改判率作為因變量用y表示，全國檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量作為自變量用x表示，C為常數(shù)項，為回歸系數(shù)，為隨機(jī)干擾項。Y=c+x+      采用1993年至2008年時間序列數(shù)據(jù)，為了消除變量量綱之間的差異，對數(shù)據(jù)作了標(biāo)準(zhǔn)化處理，考慮到制度績效顯現(xiàn)具有一定的滯后性，對數(shù)據(jù)作滯后5期處理。用SPSS軟件作回歸分析，回歸結(jié)果表明：盡管調(diào)整后的R2不高為0.51，但是F檢驗統(tǒng)計量對應(yīng)的概率值為0.008，說明在顯著性水平為0.05時，回歸方程通過顯著性檢驗，被解釋變量與解釋變量的線性關(guān)系是顯著的，可以建立線性模型。t檢驗統(tǒng)計量對應(yīng)的概率

15、值為0.008，說明自變量x系數(shù)在顯著性水平為0.05時，通過檢驗。D-W檢驗結(jié)果也表明模型不存在序列相關(guān)性。因此可以建立如下模型：      Y=0.393-0.506x+      從模型可以看出，檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量的變化對人民法院再審民事行政案件改判率的影響為負(fù)效應(yīng)，民事行政抗訴案件數(shù)量增加一個單位可以導(dǎo)致人民法院再審民事行政案件改判率下降0.506個單位?；貧w分析結(jié)果說明了民事行政抗訴制度的運行確實可以導(dǎo)致人民法院民事行政審判質(zhì)量的改善，民事行政抗訴制度的長期績效是顯著的。&#

16、160;     三、結(jié)論      實證分析結(jié)果證明，民事行政抗訴制度從設(shè)立起就開始發(fā)揮出制度的即時效應(yīng)，這表現(xiàn)為每年都有相當(dāng)數(shù)量的錯誤生效民事行政判決和裁定通過檢察機(jī)關(guān)的抗訴進(jìn)入再審程序并通過再審得到了糾正。從制度的長期績效來看，民事行政抗訴制度的運行促進(jìn)了人民法院民事行政審判質(zhì)量的提高。數(shù)據(jù)表明，到目前為止，民事行政抗訴制度仍發(fā)揮著制度的正效應(yīng)。因此，那些主張廢除民事行政抗訴制度的觀點是不能成立的。      按照民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢的“倒U

17、型曲線”的，現(xiàn)階段民事抗訴案件的數(shù)量已不可能如同制度設(shè)立初期時那樣逐年急劇上升。因此不必過分憂慮民事行政抗訴案件數(shù)量的下降，民事行政抗訴案件數(shù)量的緩慢下降正是民事抗訴制度的長期績效開始顯現(xiàn)的結(jié)果。現(xiàn)階段更應(yīng)注重的是民事行政抗訴案件的質(zhì)量而不是數(shù)量，數(shù)據(jù)表明，民事行政抗訴案件的質(zhì)量還有很大提升空間。民事行政抗訴案件質(zhì)量的提高不僅可以進(jìn)一步發(fā)揮制度績效，還是制度生命力的保證。      需要指出的是，民事行政抗訴制度只是檢察機(jī)關(guān)對人民法院民事行政審判活動進(jìn)行監(jiān)督的方式之一。要使人民法院民事行政審判質(zhì)量得到根本改善，還須綜合運用其他法律監(jiān)督手段，如對法官的職務(wù)犯罪活動進(jìn)行查處，對法官的其他違法違紀(jì)行為提出檢察建議等。只有與其他監(jiān)督手段相配合，民事行政抗訴制度的績效才能充分發(fā)揮，法律監(jiān)督的目標(biāo)才能最終實現(xiàn)。    注釋:  1參見李寶元著：績效管理：原理方法實踐，機(jī)械出版社2009年版，第94頁。  2參見黃旭東：民事抗訴