地方財政改革的基本思路與途徑(一)

1、地方財政改革的根本思路與途徑 一一適當減少地方行政和財政級次；在我國的具體情況下，為了精簡行 政機構、提高財政效率，可以考慮適當減少地方政府的行政層級。地 方政府采取省一縣 市二級制，扭轉地區(qū)一級行政單位 “由虛轉實 的趨 勢，使之重新定位為介于省與縣之間的 “虛設的派出機構， 或者完全取 消地區(qū)一級建制。這對于強化中央的宏觀調控地位，對于合理配置地 方的權力，對于科學地劃分各級政府間的事權與支出范圍，具有積極 的意義。在地方政府財政級次減少之后，今后地方分稅制的建設應以 縣級為重點完善的級次?？h級政府在我國有著特殊重要的地位，自秦 始皇率先推行郡縣制以來，縣級行政區(qū)劃已歷時兩干余年，其間其他

2、 行政層次多有變更，惟獨縣級行政區(qū)劃一直穩(wěn)定不變。目前盡管國家 對縣級政府的職責未作統(tǒng)一規(guī)定，但從目前我國縣級財政支出結構 看其主要職能是承當文教衛(wèi)生事業(yè)等支出，特別是根底教育的絕大 局部是由縣級財政承當?shù)?，這方面的支出一般占全部縣級財政支出的 40以上。此外，農村的大量公共產品，典型的如道路建設、救災、扶貧和農村 社會保障，主要是由縣級財政承當?shù)?。因此，地方分稅制應以縣級為 重點完善的級次。根本方向主要表達在以下幾個方面：一是要繼續(xù)加 大對縣 市政府經濟開展的支持力度， 進一步擴大縣 市的財政自主權： 二是要堅持事權、財權下放與標準運作相結合，使省與縣兩級政府在 事權、財權等劃分上更明確、更

3、標準、更合理。根本原那么可采用 “受益 原那么，即以受益大小為界定的標準。而對于現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可將其 作為縣級的派出機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄區(qū)域小，人口也不多，相對于縣 級政府而言，具有更多的效勞性質和輔助性質，在一定意義上可以被 看作是縣級政府的派出機構。因此，鄉(xiāng)級財政職能的重點應該是提供 公共產品和比擬簡單的管理，在縣與鄉(xiāng)的職能劃分中，尤其應突出鄉(xiāng) 級政府的效勞職能，重點放在維護社會秩序、增進社會公益和培育法 治精神等方面。對于管理職能，盡可能由縣級政府直接承當。(二) 優(yōu)化地方稅體系；針對現(xiàn)行稅種劃分方法中存在的問題，有必要根 據我國的實際情況，結合財政管理體制改革趨勢，并借鑒國外多年形 成

4、的有效經驗，重新確立稅種劃分的依據。具體而言，有以下依據：(1) 政府職能。把與地方公益事業(yè)、第三產業(yè)和根底設施、公共設施建 設有密切聯(lián)系的稅種，劃歸地方政府；(2) 稅基流動性。應把稅基流動性大的稅種，如增值稅等劃歸中央：把 那些稅基流動性較小的稅種，如房產稅、土地稅、土地增值稅、車船 牌照稅等劃歸地方。同時，稅種劃分要考慮征收的難易程度，要便于 課征；(3) 財政需要。對于地方財政，雖不要求地方稅收與本級財政支出完全 掛鉤、自求平衡，但地方稅種和稅收規(guī)模也不能過小。否那么，如果地 方支出大局部依靠中央轉移支付解決，那么就可能影響地方稅體系的 健全，增加資金上解下?lián)艿谋惧X；(4) 受益范圍。

5、可以將公共產品和效勞的區(qū)域性和受益范圍與確定稅種歸屬結合起來。既然稅源的產生與那一級政府提供的公共產品和效勞直接相關，就應 該使該級政府在分配中獲得一定的利益。按照以上依據，并結合今后 稅制改革的方向，重新架構中央稅體系和地方稅體系的稅種組成的具 體設想如下：中央稅系應以關稅、消費稅為主體稅種并輔之以全局 性的環(huán)境保護稅、證券交易稅、土地增值稅等。按照徹底的分稅制要 求，共享稅應該盡可能少。但是在我國這樣幅員廣闊、地區(qū)經濟興旺 程度和產業(yè)結構差異如此之大的國家里，如果共享稅沒有一定的數(shù) 量和收入規(guī)模，恐怕難以實現(xiàn)各個地區(qū)之間財力的合理分配。所以， 應當保存適當數(shù)量的共享稅。從經濟穩(wěn)定和收入再分

6、配的角度，可以 將增值稅、所得稅和資源稅等稅種作為共享稅。新的地方稅體系主要 包括營業(yè)稅、城鄉(xiāng)維護建設稅、城鎮(zhèn)房地產稅、耕地占用稅、車船使 用稅、印花稅、區(qū)域性的環(huán)境保護稅、遺產稅與贈與稅、社會保障稅 等稅種。關于稅收權限的劃分， 宜采用“中央集權為主、 地方分權為輔 的模式。三構建農村公共財政體系； 針對我國農村公共產品供應缺乏和需求方 面的持續(xù)增長現(xiàn)象并存的特殊情況，在為廣闊農村提供必要的行政管 理等公共效勞的同時，還需要增加以下述內容為代表的各類農村公共 產品的提供：一是農村根底設施。 公共財政條件下農村基建資金應主要投向公益性、 調控性和環(huán)保性的領域。應根據現(xiàn)有財力情況，在保證農村生產性基 礎設施投入規(guī)模增長的前提下，逐步加大對農村生活效勞性根底設施 的投入使越來越多的農村居民能夠享受到公共財政的陽光： 二是農村義務教育。應合理劃分農村義務教育的責任的分工。義務教 育經費支出，由中央、省、地 市和縣四級政府共同承當，經費的分配 使用，那么由縣級政府統(tǒng)籌安排； 三是農村社會保障體系。當前農村社會保障中