財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算審核的職能定位與運(yùn)作機(jī)制(可編輯)

1、財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算審核的職能定位與運(yùn)作機(jī)制 財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算審核的職能定位與運(yùn)作機(jī)制 朱柏銘 1XXXXXXXXXX zbm64163 預(yù)算審核機(jī)構(gòu)與財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在財(cái)政部門內(nèi)部是并列的、平行的，既不交叉，也不重復(fù)。 預(yù)算審核不可能也沒有任何理由去取代、否定或拒絕財(cái)政監(jiān)督，相反，預(yù)算審核本身應(yīng)是財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象。 3、厘清預(yù)算審核機(jī)構(gòu)與審計(jì)部門的關(guān)系 預(yù)算審核結(jié)論作為預(yù)算編制的依據(jù)，必須納入政府審計(jì)的范圍。 政府審計(jì)不僅可以對(duì)財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，所有被評(píng)審事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)是被審計(jì)的對(duì)象。 預(yù)算審核結(jié)論或?qū)徍藞?bào)告，不可能取代政府審計(jì)，更無權(quán)拒絕政府審計(jì)。 （三）完善機(jī)構(gòu)體系與隊(duì)伍結(jié)構(gòu) 1、完善機(jī)構(gòu)體系 在機(jī)構(gòu)體系上，

2、浙江省財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算審核中心目前將機(jī)構(gòu)性質(zhì)已經(jīng)定位于參照公務(wù)員管理單位。 省內(nèi)各級(jí)審核機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和名稱要不要統(tǒng)一？ 上下級(jí)之間要不要緊密銜接？ 若從預(yù)算審核的職能定位考慮，市、縣（市）的機(jī)構(gòu)都應(yīng)改為參照公務(wù)員管理的單位。 因?yàn)闊o論是財(cái)政全額撥款事業(yè)單位還是自收自支事業(yè)單位，都會(huì)使機(jī)構(gòu)失去行政管理職能。 目前，全省各地的預(yù)算審核機(jī)構(gòu)上下不連貫、左右不通氣。 如果改為參照公務(wù)員管理的單位，那么審核機(jī)構(gòu)體系的上下統(tǒng)一將成必然趨勢(shì)。 有助于搭建信息共享的平臺(tái)，如工程造價(jià)、設(shè)備標(biāo)價(jià)等。 有助于各審核機(jī)構(gòu)相互之間進(jìn)行問題溝通與經(jīng)驗(yàn)交流。 美國政府各職能部門的經(jīng)費(fèi)競爭異常激烈。 每個(gè)申請(qǐng)項(xiàng)目必須使白宮與國會(huì)的

3、官員都信服； 白宮和國會(huì)都有權(quán)要求行政部門解釋清楚各項(xiàng)目的預(yù)算依據(jù)，否則予以退回。 （三）從實(shí)際工作的困惑看 困惑之一： 財(cái)政部門與其他經(jīng)濟(jì)管理部門之間的職能分工。 目前，我國基建投資和政府采購是多個(gè)部門共同介入、切塊管理的，財(cái)政部門常常處于被動(dòng)供給資金的境地。 先看財(cái)政性基建投資項(xiàng)目管理 發(fā)改部門：立項(xiàng)、批復(fù)概算； 財(cái)政部門：編制、監(jiān)督預(yù)算； 建設(shè)部門：制訂基建程序和管理制度、監(jiān)督工程質(zhì)量； 審計(jì)部門：審計(jì)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和決算。 表面上四個(gè)部門既分工又合作，事實(shí)上財(cái)政部門未能有效參與財(cái)政基建投資項(xiàng)目的前期審查。 發(fā)改部門定項(xiàng)目之后，財(cái)政部門根據(jù)概算下達(dá)預(yù)算并撥付資金。 至于項(xiàng)目是否符合

4、政策要求，安排是否恰當(dāng)，投資額是否準(zhǔn)確，財(cái)政部門基本上是被動(dòng)應(yīng)對(duì)。 財(cái)政部專門發(fā)過兩個(gè)文件：財(cái)政性基本建設(shè)資金項(xiàng)目工程預(yù)、決算審查操作規(guī)程(1999)，財(cái)政性投資基本建設(shè)項(xiàng)目工程概、預(yù)、決算審查若干規(guī)定(2000)。 在一些部門眼里，對(duì)財(cái)政部的文件可以陽奉陰違甚至不予理睬。 再說，項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施，再審核出諸多不妥之處，因?yàn)樯婕暗讲块T利益，財(cái)政部門自身也感到尷尬。 再看項(xiàng)目的政府采購 項(xiàng)目采購從擬定計(jì)劃開始，其間要經(jīng)過招投標(biāo)、合同簽訂、合同執(zhí)行、款項(xiàng)支付、項(xiàng)目驗(yàn)收等一系列程序。 對(duì)財(cái)政部門來講，采購項(xiàng)目合同管理實(shí)質(zhì)上就是項(xiàng)目造價(jià)管理。 然而，我國招投標(biāo)管理歸發(fā)改部門，采購歸采購中心，決算歸審計(jì)，財(cái)

5、政同樣處于被動(dòng)供給經(jīng)費(fèi)的地位。 困惑之二： 財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算審核機(jī)構(gòu)與其他業(yè)務(wù)處室之間的職能分工。 在預(yù)算審核服務(wù)于預(yù)算管理全過程的模式中，審核結(jié)論作為財(cái)政部門資金撥付、政府采購、國資移交、產(chǎn)權(quán)登記、竣工決算批復(fù)的重要依據(jù)。 審核機(jī)構(gòu)的工作得到肯定，但是，業(yè)務(wù)處室的職責(zé)呢？ 本來應(yīng)該把關(guān)的是業(yè)務(wù)處室，如今落在審核機(jī)構(gòu)身上，它們感到很輕松。 一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，那也是審核機(jī)構(gòu)的責(zé)任。 近幾年，有些業(yè)務(wù)處室從審核機(jī)構(gòu)借調(diào)技術(shù)人員，這種做法不甚妥當(dāng)。 因?yàn)轭A(yù)算項(xiàng)目的審核是個(gè)團(tuán)隊(duì)活動(dòng)，經(jīng)常是環(huán)環(huán)相扣的。 如果今后預(yù)算審核嵌入在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，那么，業(yè)務(wù)處室就不必再借調(diào)技術(shù)人員了。 （四）從審核機(jī)構(gòu)的專長看 管

6、住預(yù)算，靠執(zhí)行和監(jiān)督往往難以奏效。因?yàn)槁毮懿块T出于利己心，利用自己掌握的信息優(yōu)勢(shì)，經(jīng)?！昂鲇啤必?cái)政部門，顯示出機(jī)會(huì)主義行為傾向。 職能部門編制預(yù)算的原則不是什么“勤儉節(jié)約、提高效率”之類，而是“頭戴三尺帽，不怕攔腰砍一刀”。 某省2009年度科技部門預(yù)算 科技文獻(xiàn)公共服務(wù)40萬元； 科技文獻(xiàn)資源建設(shè)330萬元； 科技網(wǎng)絡(luò)與信息資源建設(shè)管理及服務(wù)50萬元； 科技網(wǎng)基礎(chǔ)平臺(tái)保修升級(jí)50萬元； 科技信息工藝服務(wù)固定運(yùn)行工作經(jīng)費(fèi)180萬元； 科技網(wǎng)綜合管理維護(hù)及技術(shù)支撐120萬元。 某省水利廳2007年部門預(yù)算 防汛檢查指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)386萬元； 水利、水政監(jiān)察工作會(huì)議等專項(xiàng)會(huì)議費(fèi)181萬元； 水務(wù)體制改革

7、、節(jié)約用水管理等調(diào)研經(jīng)費(fèi)150萬元； 全省水利統(tǒng)計(jì)年鑒、水利簡報(bào)等印刷費(fèi)42萬元。 預(yù)算中充滿了太多的“水分”，成為“注水”預(yù)算。 靠誰去擠干“水分”？ 傳統(tǒng)的預(yù)算管理偏重于政策的管理，預(yù)算處室和其他業(yè)務(wù)處室工作人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)性質(zhì)大多偏財(cái)政、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。 唯有靠預(yù)算審核機(jī)構(gòu)從技術(shù)層面把好關(guān)口。 將審核嵌入到預(yù)算編制中，實(shí)質(zhì)上是加強(qiáng)預(yù)算編審環(huán)節(jié)的技術(shù)審核。 惟有從技術(shù)層面去把“水分”擠干，被審部門和單位才會(huì)心服誠服。 財(cái)政部門事先要核實(shí)預(yù)算 2004年，杭州西湖區(qū)環(huán)衛(wèi)局提出，下屬的兩個(gè)公廁管理費(fèi)用需14萬元。 區(qū)財(cái)政局實(shí)地察看，分項(xiàng)核實(shí)。 （1）人員經(jīng)費(fèi) 環(huán)衛(wèi)局自報(bào)，管理人員的工資、津貼等總

8、共8萬元。 經(jīng)核實(shí)，只有2名管理人員，全年只需人員經(jīng)費(fèi)1.6萬元。 （2）水費(fèi) 環(huán)衛(wèi)局自報(bào)，年水費(fèi)3萬元。經(jīng)核實(shí)，年水費(fèi)為0.4萬元。 （3）電費(fèi)、作業(yè)工具 環(huán)衛(wèi)局自報(bào)，全年為3萬元。 未予核實(shí)。 上述四項(xiàng)之和，僅需5萬元。 三、構(gòu)建新型預(yù)算審核機(jī)制的設(shè)想與建議 （一）明確審核機(jī)構(gòu)的職能定位 職能定位是：審核機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)，運(yùn)用專業(yè)技術(shù)手段，通過在預(yù)算編制階段對(duì)財(cái)政項(xiàng)目的技術(shù)性審查與評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出科學(xué)化、精細(xì)化管理。 這個(gè)定位強(qiáng)調(diào)：預(yù)算審核是行政管理職能而非財(cái)政監(jiān)督職能。 1、賦予審核機(jī)構(gòu)以行政管理職能 審核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有行政管理職能。 其實(shí)是原有職能的回歸。 從業(yè)務(wù)性質(zhì)看，那種“事業(yè)單位”

9、或“自收自支”的定性都是倒退。 預(yù)算審核不再是財(cái)政部門內(nèi)部有關(guān)業(yè)務(wù)處室的職能延伸和擴(kuò)展，而是部門預(yù)算管理的內(nèi)在環(huán)節(jié)。 2、預(yù)算審核是一種專業(yè)技術(shù)型管理 業(yè)務(wù)處室主要側(cè)重于制度和政策管理手段的應(yīng)用； 預(yù)算審核機(jī)構(gòu)主要側(cè)重于專業(yè)技術(shù)管理手段的應(yīng)用。 通過細(xì)化基礎(chǔ)性審核，為合理確定項(xiàng)目服務(wù)； 通過強(qiáng)化技術(shù)性審核，為準(zhǔn)確確定預(yù)算指標(biāo)服務(wù)。 有人認(rèn)為，審核機(jī)構(gòu)應(yīng)為業(yè)務(wù)處室扮演智囊、參謀和助手的角色。項(xiàng)目進(jìn)不進(jìn)預(yù)算、安排多少資金、何時(shí)安排，最終由業(yè)務(wù)處室依據(jù)或參照審核結(jié)論去裁決。 按照這個(gè)觀點(diǎn)，審核機(jī)構(gòu)仍然沒有行政管理職能。 如果審核機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)處室尤其是預(yù)算處室相分離，那么，審核結(jié)論應(yīng)用程度不高的問題仍然

10、得不到解決。 3審核機(jī)構(gòu)沒有財(cái)政監(jiān)督職能 財(cái)政監(jiān)督，這是一個(gè)延續(xù)了幾十年、其含義籠統(tǒng)、其范圍過寬的模糊概念。 通常的解釋是，監(jiān)督主體對(duì)一定范圍內(nèi)的財(cái)政活動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)的行為。 試問： 預(yù)算監(jiān)督的主體是誰？是財(cái)政部門、審計(jì)部門還是議會(huì)？ 監(jiān)督的客體又是誰？是財(cái)政部門自身、政府職能部門還是公共企事業(yè)單位？ 國外的財(cái)政監(jiān)督，恰恰是議會(huì)對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的征集、分配和使用上行使監(jiān)督權(quán)的行為。 我國財(cái)政部門難以監(jiān)督各個(gè)職能部門。如果那些與職能部門對(duì)口的業(yè)務(wù)處室真正發(fā)揮監(jiān)督功能，那么遞交到人大的部門預(yù)算就不會(huì)是“注水”的預(yù)算。 不是因?yàn)闃I(yè)務(wù)處室失職，而是機(jī)構(gòu)的地位相差懸殊。 一個(gè)內(nèi)設(shè)的處級(jí)單位怎能去剝奪一個(gè)廳級(jí)部門

11、的利益？ 就算以財(cái)政廳局的名義去監(jiān)督，也會(huì)因平等的行政級(jí)別而收效甚微。 有人認(rèn)為，預(yù)算審核應(yīng)定位于監(jiān)督，是監(jiān)督類管理，切入點(diǎn)是預(yù)算，關(guān)鍵是執(zhí)行。 如果這樣定位，那么審核機(jī)構(gòu)就履行與財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)同樣的職能。 “監(jiān)督類管理”、“切入點(diǎn)是預(yù)算，關(guān)鍵是執(zhí)行”等說法，究竟怎樣理解？ 也有人建議，審核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有績效考評(píng)的職能。 績效考評(píng)是財(cái)政監(jiān)督中比較具體的一項(xiàng)職能，同樣需要借助于技術(shù)型人才的力量才能完成。 但是，績效考評(píng)應(yīng)當(dāng)以績效評(píng)價(jià)處室為主體。 如果預(yù)算審核機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)預(yù)算編制，又負(fù)責(zé)績效考評(píng)，必然分散精力。 4、審核機(jī)構(gòu)的歸屬 目前，浙江省正在緊鑼密鼓地試行預(yù)算編審、執(zhí)行、考評(píng)“三位一體”的財(cái)政運(yùn)行機(jī)

12、制改革。 建議：在預(yù)算局下面設(shè)預(yù)算政策處和預(yù)算審核處。 預(yù)算政策處：偏重于政策的管理； 預(yù)算審核處：偏重于技術(shù)的審核。 2009年10月12日，青海省財(cái)政廳“預(yù)算編制審核中心”正式掛牌成立。 遼寧省財(cái)政廳有“預(yù)算處和預(yù)算編審中心”。 江西省財(cái)政廳有“預(yù)算編制中心”，是廳下屬全額撥款事業(yè)單位，為部門預(yù)算的編制提供業(yè)務(wù)咨詢和技術(shù)服務(wù)。 （二）界定審核機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍 1、部分委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審核 審核的范圍不是越寬越好。 倘若所有財(cái)政支出項(xiàng)目都由審核機(jī)構(gòu)審核，人、財(cái)、物力難以跟上。 部分預(yù)算審核業(yè)務(wù)可以委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)。 政府服務(wù)外包原則同樣適用。 有人說，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)審報(bào)告是以委托單位的滿

13、意為目的的，因?yàn)橹薪闄C(jī)構(gòu)追求的目標(biāo)是利潤最大化。 而預(yù)算審核機(jī)構(gòu)不以營利為目的，不從評(píng)審單位收取費(fèi)用，能夠獨(dú)立客觀地開展工作。 如果中介機(jī)構(gòu)的審核違背了獨(dú)立性原則，政府就會(huì)因其提供的信息不充分予以懲罰甚至取締。 政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也會(huì)有設(shè)租的動(dòng)機(jī)。 預(yù)算審核機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的區(qū)別在于前者有行政管理職能。 如果預(yù)算審核機(jī)構(gòu)完全等同于一個(gè)技術(shù)評(píng)審機(jī)構(gòu)，那就與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別了。 正因?yàn)榫哂行姓芾砺毮?，預(yù)算審核機(jī)構(gòu)才不能成為社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。 預(yù)算審核機(jī)構(gòu)可以利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行審核。 二者是一種經(jīng)濟(jì)性委托代理關(guān)系，前者委托后者審核部分項(xiàng)目，支付一定的費(fèi)用，但是，后者的審核結(jié)果要接受前者的監(jiān)督。 2、預(yù)算審核機(jī)構(gòu)與財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的分工 如果預(yù)算審核定位于技術(shù)性行政管理職能，那么，它和財(cái)政監(jiān)督之間的職能分工是清楚的。 財(cái)政監(jiān)督主要側(cè)重于對(duì)被檢查單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)進(jìn)行定性評(píng)判和檢查審定，并對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為作出相應(yīng)處理或處罰。 * * 浙江大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與財(cái)政研究所所長、經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政學(xué)系主任、教授。 全國高校財(cái)政學(xué)教