土地融資模式與經(jīng)營(yíng)管理探討

1、土地融資形式與經(jīng)營(yíng)管理討論摘 要：近年來(lái)，伴隨我國(guó)城市化進(jìn)程快速開(kāi)展，土地融資在很大程度上推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展。地方政府通過(guò)直接出讓、征購(gòu)、抵押等方式以土地作為融資的對(duì)象。土地融資促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)快速繁榮開(kāi)展，推動(dòng)了城市化的進(jìn)程，是一些地方政府財(cái)政資金的重要來(lái)源。但是，土地融資也存在一系列的問(wèn)題，由于經(jīng)營(yíng)管理的不恰當(dāng)，地方政府面臨更加嚴(yán)重的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，地方債務(wù)問(wèn)題突出等，并且現(xiàn)行的土地融資形式并不具有可持續(xù)性。因此，必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，拓寬政府融資渠道，促進(jìn)融資行為市場(chǎng)化公平競(jìng)爭(zhēng)，建立土地財(cái)政基金，促進(jìn)土地融資的可持續(xù)開(kāi)展。關(guān)鍵詞：土地融資；形式；風(fēng)險(xiǎn)；可持續(xù)性引言改革開(kāi)放三十多年以來(lái)，我國(guó)城

2、市化步入快速開(kāi)展階段，投融資形式不再是以預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入為主而進(jìn)展公共效勞和城鎮(zhèn)根底設(shè)施融資。土地融資作為地方政府財(cái)政資金的重要來(lái)源成為新的融資形式。土地融資推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，加速城市化進(jìn)程。然而，由于對(duì)土地融資經(jīng)營(yíng)管理的缺陷，土地融資加重了地方政府財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)問(wèn)題顯得尤為突出等多項(xiàng)問(wèn)題，并且現(xiàn)行的土地融資形式并不具有可持續(xù)性。本文對(duì)土地融資的運(yùn)行形式進(jìn)展研究，分析其利弊，討論其現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。一、土地融資的產(chǎn)生1998年實(shí)行的?中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)行條例?賦予了我國(guó)地方政府出讓土地的權(quán)利，使地方政府可將土地出讓以獲得土地出讓金、土地稅費(fèi)等收入，并

3、將其作為地方財(cái)源的政策支持。在地方財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城市化快速開(kāi)展需求、土地管理新政策的大背景下，地方政府土地融資那么順運(yùn)而生。二、土地融資的形式一土地直接出讓形式土地出讓是指出讓土地的使用權(quán)，使用權(quán)擁有者可以占用、使用或獲取土地收益，并且對(duì)土地的所有權(quán)具有支配和處置的權(quán)利。土地出讓形式是土地資產(chǎn)處置的一種方式，也是土地融資的主要形式。土地出讓方式有招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌和協(xié)議四種方式。我國(guó)最初的土地出讓主要方式為協(xié)議出讓?zhuān)欢鬄闈M足市場(chǎng)化的需求，進(jìn)展了屢次的政策調(diào)整，將土地出讓方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉袠?biāo)、拍賣(mài)和掛牌為主。這種土地融資形式確實(shí)在一定程度上適應(yīng)了市場(chǎng)化的需求，卻也因較低的透明度不可防止地存在尋

4、租的情況。二債務(wù)融資形式地方政府以土地為支撐，設(shè)立投融資平臺(tái)公司，通過(guò)將土地、國(guó)有資產(chǎn)控股、國(guó)債收入等資產(chǎn)劃撥注入，從而獲取銀行貸款，或發(fā)行建立債券，或通過(guò)融資租賃、工程融資、信托私募等資本市場(chǎng)融資等方式進(jìn)展融資。債務(wù)融資以政策性銀行打捆貸款和發(fā)行城投債兩種形式為主，政策性銀行貸款是債務(wù)融資中使用較多的方式。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行及國(guó)有商業(yè)銀行對(duì)地方政府發(fā)放打捆貸款，地方政府將貸款納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)，承諾確保還本付息，與銀行建立金交融作關(guān)系。城投債一般是相對(duì)于產(chǎn)業(yè)債而言的企業(yè)債，亦稱“準(zhǔn)市政債，是以地方投融資平臺(tái)為發(fā)行主體，公開(kāi)發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)，主要用于城市根底設(shè)施建立或公益性工程等投資目的發(fā)行的，其

5、他商業(yè)融資方式因融資本錢(qián)較高而占據(jù)較小比重。三、土地融資存在的問(wèn)題土地融資推動(dòng)了城市化進(jìn)程，帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，但也存在一系列的問(wèn)題。如地方政府過(guò)分依賴土地融資，財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)加重，債務(wù)問(wèn)題更為突出等，并且現(xiàn)行的土地融資形式并不具有可持續(xù)性。一地方財(cái)政過(guò)分依賴土地融資在完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，市場(chǎng)的供給和需求決定了房地產(chǎn)價(jià)格的上下。地方政府往往掌握土地的供給，在土地財(cái)政最大化的鼓勵(lì)下，地方政府會(huì)不斷抬高土地出讓價(jià)格。土地本錢(qián)進(jìn)步的部分那么由房地產(chǎn)商通過(guò)房?jī)r(jià)向居民轉(zhuǎn)移本錢(qián)；住房?jī)r(jià)格的上漲轉(zhuǎn)而進(jìn)步了地方政府所掌控土地的價(jià)值，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。二加重地方財(cái)政和金融

6、風(fēng)險(xiǎn)地方融資平臺(tái)公司獲得銀行貸款的主要方式是土地抵押。土地抵押貸款的還款來(lái)源主要是將來(lái)土地的增值收益。因此，一旦土地增值收益在將來(lái)出現(xiàn)較大的下行壓力，地方政府的還債困難就會(huì)相當(dāng)大。當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)前景并不樂(lè)觀，地方政府土地出讓和稅收增速下滑，削弱了地方政府對(duì)債務(wù)的償債保障才能，部分地方政府很可能無(wú)法按期還貸。銀監(jiān)會(huì)不得不允許地方政府平臺(tái)貸款延期歸還。假設(shè)將來(lái)經(jīng)濟(jì)不能保持高速增長(zhǎng)，地方政府最終還是無(wú)法歸還債務(wù)，這將對(duì)銀行造成較大的直接沖擊力，同時(shí)帶給銀行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也是無(wú)法防止的。三不可持續(xù)性土地是不可再生的稀缺資源。一些地方政府在開(kāi)展中過(guò)分追求“規(guī)模效應(yīng)，盲目地?cái)U(kuò)張土地融資規(guī)模。隨著地方政府手

7、中的土地資源逐漸減少，地方政府依靠“土地財(cái)政融資的形式難以為繼，這便導(dǎo)致了地方政府融資平臺(tái)可持續(xù)開(kāi)展低程度問(wèn)題。為擺脫這一困境，融資平臺(tái)那么開(kāi)始以地方政府的名義對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)展承諾，并以地方財(cái)政收入作擔(dān)保，顯然這些承諾多為地方政府開(kāi)出的“空頭支票，因?yàn)樵S多地方政府融資平臺(tái)并沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)歸還金融機(jī)構(gòu)貸款的本金和利息，加上地方政府自身存在的財(cái)政困境，兌現(xiàn)效果多不理想。目前，不少地方政府不僅將規(guī)劃用地大量用于抵押擔(dān)保，還透支了將來(lái)的土地出讓收益，這必然使得地方政府的償債才能完全暴露于土地價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)之中，一旦土地市場(chǎng)泡沫破裂，地方政府陷入借新債換舊債的場(chǎng)面將無(wú)法防止。中國(guó)將來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率呈下降趨勢(shì)，房地

8、產(chǎn)業(yè)也存在泡沫危機(jī)，加之地方債務(wù)問(wèn)題突出等問(wèn)題，土地融資形式的不可持續(xù)性尤為明顯。四、對(duì)策和建議一加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，拓寬政府融資渠道根據(jù)財(cái)政預(yù)算管理的根本原那么，土地出讓收益屬于一次性資本收入，其指出應(yīng)當(dāng)用于城市根本設(shè)施建立投資等資本性支出，而絕不能用于政府經(jīng)常性運(yùn)營(yíng)支出。從理論上來(lái)說(shuō)，按照這一原那么收定支，利用土地出讓支持城市根底設(shè)施建立本身也并不會(huì)帶來(lái)過(guò)多額外風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)地方政府土地出讓制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，開(kāi)拓信托融資渠道，探究開(kāi)展產(chǎn)業(yè)投資基金，積極引導(dǎo)各類(lèi)股權(quán)基金投資適宜的政府工程。完善收費(fèi)價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)資金滾動(dòng)擴(kuò)張。二打破壟斷房地市場(chǎng)，重塑公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，規(guī)模大的企業(yè)資金

9、充足，在土地市場(chǎng)上往往具有競(jìng)價(jià)優(yōu)勢(shì)，在“招拍掛的土地出讓制度下，地方政府出讓的土地往往成為大企業(yè)的土地儲(chǔ)藏。房地產(chǎn)商往往優(yōu)先開(kāi)發(fā)儲(chǔ)藏中的土地，對(duì)新購(gòu)入的土地進(jìn)展儲(chǔ)藏，致使政府增加了土地供給卻不一定增加住房供給。因此，在房?jī)r(jià)調(diào)控中，假設(shè)沒(méi)有強(qiáng)迫性考核指標(biāo)，地方政府往往缺乏打壓房?jī)r(jià)的鼓勵(lì)。而現(xiàn)有土地出讓制度使得房地產(chǎn)市場(chǎng)趨于壟斷化，土地融資成為了房?jī)r(jià)高漲的根源之一。必須重新審視一級(jí)土地市場(chǎng)出讓制度，打破壟斷房地市場(chǎng)，保護(hù)中小型企業(yè)競(jìng)拍土地的權(quán)利，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)趨于公平競(jìng)爭(zhēng)化。三建立土地財(cái)政基金，促進(jìn)土地融資可持續(xù)開(kāi)展土地出讓金的本質(zhì)是把將來(lái)的土地租金一次性提早征收。假設(shè)一個(gè)地方官員在任期內(nèi)大量出讓土地，并將其全部支出，必然導(dǎo)致其下任官員土地資源缺乏。國(guó)家可以要求地方政府建立土地財(cái)政基金，規(guī)定地方官員在自身任期內(nèi)使用的最大比例收取的土地出讓金，并將余下資金納入政府土地財(cái)政基金，進(jìn)展積累，以備將來(lái)之用。如此，可防止因某一任政府大量出讓土地資源，導(dǎo)致土地資源的不可持續(xù)開(kāi)展，還可以弱化地方政府對(duì)土地財(cái)政的熱情。結(jié)語(yǔ)土地是不可