關(guān)于實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度的調(diào)查與思考

1、關(guān)于實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度的調(diào)查與思考耕地占補(bǔ)平衡作為耕地保護(hù)的一項(xiàng)基本制度，不但對(duì)于遏制耕地銳減的勢(shì)頭，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等具有重要意義，而且直接關(guān)系到各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和能否守住18億畝耕地紅線。自實(shí)施以來,耕地占補(bǔ)平衡工作已取得巨大成績，在一定程度上緩解了因非農(nóng)建設(shè)占用所造成的耕地壓力。但由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速穩(wěn)定發(fā)展對(duì)耕地的需求量日益膨脹，加之耕地后備資源嚴(yán)重匱乏，導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡制度在具體實(shí)施中還存在一些問題。下面就對(duì)我國目前在實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度過程中存在的問題及原因進(jìn)行深入分析，并有針對(duì)性地提出一些對(duì)策建議。一、存在問題（一）后備耕地資源匱乏，

2、且分布零散。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地現(xiàn)象逐年增多，加之退耕還林和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策的實(shí)施，耕地減少勢(shì)頭難以遏止，很多省市和地區(qū)耕地后備資源嚴(yán)重匱乏。同時(shí)，在耕地后備資源中，面積大、條件好、易于開發(fā)利用的地塊已基本被開發(fā)利用，剩余的大多是開發(fā)條件較差的地塊，開發(fā)整理的地塊面積小而分散，補(bǔ)充耕地的難度增大，可持續(xù)性也受到嚴(yán)重影響。（二）“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象嚴(yán)重，補(bǔ)充耕地質(zhì)量難以保證。目前，各項(xiàng)建設(shè)占用的耕地大部分為城鎮(zhèn)周圍地勢(shì)平坦、交通便利、水利條件較好，土質(zhì)較肥沃的優(yōu)質(zhì)耕地，而新增耕地的主要途徑是未利用土地的開發(fā)利用、農(nóng)村居民點(diǎn)整理、耕地整理以及廢棄地復(fù)墾利用等，但這些土地多處于

3、低洼易澇、水熱、地形條件相對(duì)較差的地區(qū)，區(qū)位和耕種條件較差，對(duì)土壤鑒定、質(zhì)量驗(yàn)收、開發(fā)后的成果管理等方面缺乏有效的監(jiān)督保證措施，開發(fā)出的耕地質(zhì)量較差，很難形成一定的生產(chǎn)能力，導(dǎo)致補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象較為突出。另外，某些與耕地占補(bǔ)平衡相掛鉤的土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理不夠規(guī)范，從而也難以保證補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。（三）補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以評(píng)價(jià)。揭示耕地內(nèi)在質(zhì)量的直觀指標(biāo)為種植作物產(chǎn)量及其生產(chǎn)成本，而在現(xiàn)實(shí)中，由于補(bǔ)充的耕地往往是新開墾的耕地，還未種植，或僅是前期改良性種植，所以難以得出該耕地的正常平均產(chǎn)量水平。另外，新開墾的耕地最初幾年收益情況一般較差，后期改良增產(chǎn)潛力的大

4、小，以及改良投資的大小往往決定著補(bǔ)充耕地的質(zhì)量水平，因此，新舊耕地質(zhì)量水平相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也就呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點(diǎn)。目前，補(bǔ)充耕地驗(yàn)收往往是針對(duì)灌溉條件、土層厚度、平整程度等幾個(gè)主要因素，以目測(cè)的直觀感覺作為驗(yàn)收的依據(jù)，并非建立在精確比較的基礎(chǔ)上，對(duì)于新增耕地的質(zhì)量缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)機(jī)制，并且未對(duì)耕地占補(bǔ)平衡完成的時(shí)限作規(guī)定，從而造成一些補(bǔ)充耕地質(zhì)量達(dá)不到與占用耕地質(zhì)量相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。（四）補(bǔ)充耕地生態(tài)危險(xiǎn)性加大，生態(tài)環(huán)境惡化。在開發(fā)復(fù)墾后備耕地資源中，為片面追求數(shù)量平衡，有些地區(qū)通過圍湖造田、毀林造田、侵占河床等方式增加耕地，這種以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)向山區(qū)林地、灘涂濕地要地的做法，不僅嚴(yán)重破壞了生態(tài)系統(tǒng)

5、結(jié)構(gòu)和功能，造成水土流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害頻發(fā)，而且使新增耕地本身受自然災(zāi)害威脅的可能性也大大增加。同時(shí)，以這些方式開發(fā)的耕地在若干年后又將成為退耕對(duì)象，與占補(bǔ)平衡為了實(shí)現(xiàn)耕地可持續(xù)利用的初衷大相徑庭，造成了投資的極大浪費(fèi)。（五）耕地開墾費(fèi)難以落實(shí)，影響占用耕地的及時(shí)補(bǔ)充，且存在社會(huì)公平問題。按照土地管理法的規(guī)定，補(bǔ)充耕地義務(wù)由占用耕地單位來完成，完成的方式有自行補(bǔ)充和交納開墾費(fèi)。由于建設(shè)單位受土地權(quán)屬等方面的制約，很難自行完成補(bǔ)充耕地，多數(shù)是由土地行政主管部門向其收取耕地開墾費(fèi)，代為完成補(bǔ)充耕地義務(wù)。這樣，一是使得某些占用耕地的單位產(chǎn)生了只要繳納耕地開墾費(fèi)即可隨便占地的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，二是耕地開

6、墾費(fèi)的收取易受行政干預(yù)，減免、拖欠現(xiàn)象較嚴(yán)重，很難足額收取。從而不但影響了補(bǔ)充耕地工作的順利開展，而且也是對(duì)正常足額交納者的一種不公正。即使由占用耕地的單位自行補(bǔ)充，由于不同耕地后備資源的開發(fā)難易程度不一，所以補(bǔ)充耕地的位置差異會(huì)造成開發(fā)費(fèi)用懸殊，進(jìn)而造成用地單位之間的不公平。在耕地開墾費(fèi)的使用方面，往往是由土地部門為建設(shè)用地單位確定補(bǔ)充耕地的相應(yīng)地塊，補(bǔ)充耕地單位獲得耕地開墾費(fèi)。那么，同樣是新開墾的耕地，如果按占補(bǔ)平衡對(duì)待，就有耕地開墾費(fèi)的相應(yīng)補(bǔ)助，否則就沒有該部分補(bǔ)助，從而造成了在獲利上的不公平。占補(bǔ)平衡中抵作補(bǔ)充耕地權(quán)利的歸屬問題也影響到耕地開墾費(fèi)分配的公平性。在土地開發(fā)復(fù)墾整理中，由于

7、承包人在無需經(jīng)營的情況下，通過先墊資后收回投資的方式，即可得到數(shù)量可觀的耕地開墾費(fèi)，造成了利益分配不公。這種經(jīng)土地開發(fā)復(fù)墾整理后的耕地抵作建設(shè)用地補(bǔ)充耕地而獲得耕地開墾費(fèi)的權(quán)利的歸屬問題尚不明確，是歸土地所有者、占地單位，還是土地使用者，或是政府部門，目前還比較模糊。另外，某些地方政府在政績觀的驅(qū)動(dòng)下，推行以地招商的區(qū)域發(fā)展模式，擅自以低地價(jià)或零地價(jià)出讓土地，開發(fā)商繳納的耕地開墾費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民的造地成本，變相加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。更有甚者出現(xiàn)了減免、拖欠耕地開墾費(fèi)得現(xiàn)象。有些地方試行的耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又過高，大大超過了十幾開發(fā)耕地的成本，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通常占

8、用的耕地面積大，所需耕地開發(fā)資金數(shù)額大，對(duì)于財(cái)政比較困難的地方，無力承擔(dān)造地費(fèi)用，勢(shì)必要影響占用耕地的及時(shí)補(bǔ)充。（六）新增耕地統(tǒng)計(jì)上存在缺陷，耕地保有量信息失真。在耕地占補(bǔ)平衡中，新增耕地?cái)?shù)量統(tǒng)計(jì)尚缺乏較嚴(yán)格的科學(xué)方法與程序，造成耕地保有量信息失真。各地土地行政主管部門，特別是縣級(jí)以下土地行政主管部門，為追求本地耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，在土地變更調(diào)查中，一般根據(jù)本地實(shí)際批準(zhǔn)建設(shè)占用耕地的數(shù)量上報(bào)新增耕地?cái)?shù)量，而違法用地未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，使得實(shí)際占補(bǔ)平衡的效果受到影響。此外，臨時(shí)占用的大部分耕地未計(jì)入當(dāng)年耕地占補(bǔ)平衡中，部分臨時(shí)占地的使用年限大大超過兩年，并且使用后的土地耕作層理化狀況及土壤肥力遭到極大破壞

9、，一時(shí)難以恢復(fù)，造成耕地大量減少，耕地生產(chǎn)力明顯下降。（七）實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡的后續(xù)監(jiān)管不力，存在拋荒現(xiàn)象。在實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡過程中，不少地方僅注重土地開發(fā)、整理、復(fù)墾的前期階段，即規(guī)劃設(shè)計(jì)和具體實(shí)施等工作，而后續(xù)監(jiān)管較為不力，土地利用不科學(xué)或管理不完善，造成新的土地撂荒。如補(bǔ)充耕地項(xiàng)目在竣工驗(yàn)收后，有些耕地培肥措施未能跟上，導(dǎo)致土壤肥力逐漸下降；有些新造地梯坎保護(hù)措施不到位，導(dǎo)致梯坎倒塌、水土嚴(yán)重流失；有些耕地除立地條件差外還受交通和種植品種的限制，投入大、產(chǎn)出少，農(nóng)民種植積極性不高；另外，有關(guān)部門和鎮(zhèn)村缺乏后續(xù)監(jiān)管措施，補(bǔ)充耕地失管返荒，這些問題在使耕地面積重新減少的同時(shí)，也造成了土地和資金

10、的極大浪費(fèi)。由于后續(xù)監(jiān)管不力而減少的耕地，在現(xiàn)行報(bào)表制度中未能體現(xiàn)，使耕地實(shí)際占補(bǔ)平衡與報(bào)表占補(bǔ)平衡產(chǎn)生差距，撂荒耕地面積未列入耕地減少范圍，造成實(shí)質(zhì)上的耕地占補(bǔ)不平衡。（8） 實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡的方式偏頗。很多地區(qū)在補(bǔ)充耕地中偏重于開墾，對(duì)耕地復(fù)墾及土地整理的積極性較低。我國雖然實(shí)行“積極推進(jìn)土地整理，加大土地復(fù)墾力度，適度開發(fā)未利用地”的方針，但由于土地復(fù)墾成本很高，土地整理凈增耕地占整理面積的比例較低，加之要實(shí)施生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，所以無約束地開墾宜農(nóng)后備土地資源是不可持續(xù)的。相比而言，土地開發(fā)的成本較低，各地在補(bǔ)充耕地時(shí)容易向土地開墾傾斜。另外，與土地開發(fā)整理相關(guān)的法律不夠完善，沒有

11、明晰和穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度。一般而言，對(duì)于大片荒地和其它開發(fā)困難的土地進(jìn)行開發(fā)整理主要是技術(shù)和資金問題，但對(duì)于一些小片荒地、農(nóng)村閑散地的開發(fā)整理則主要是政策問題，即產(chǎn)權(quán)關(guān)系的確定，法律上僅規(guī)定了“誰復(fù)墾、誰受益”的政策，而并沒有明確土地開發(fā)整理后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也就不足以保障投資者的利益。在現(xiàn)行的土地使用制度下，農(nóng)村土地的集體開發(fā)整理往往伴隨著二次分配，尤其是利用國家資金開發(fā)整理出的土地，其權(quán)屬問題如何解決，成果交由誰使用，各地缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而造成管理狀況良莠不齊。（9） 大中型重點(diǎn)工程的耕地占補(bǔ)平衡難以落實(shí)。省級(jí)以上重點(diǎn)工程項(xiàng)目占用耕地是建設(shè)占用耕地的主要方面，也是補(bǔ)充耕地的難點(diǎn)。一是占地量大，特別

12、是占用耕地量大，補(bǔ)充耕地資金不足，許多項(xiàng)目在預(yù)算中未列入耕地補(bǔ)充資金，耕地開墾費(fèi)往往難以落實(shí)；二是耕地占補(bǔ)責(zé)任和權(quán)利不明確，牽扯主體多，利益關(guān)系復(fù)雜，補(bǔ)充耕地方案無法落實(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目單位邊施工邊補(bǔ)充耕地，有的甚至在竣工后補(bǔ)充耕地還未到位，嚴(yán)重違反了“先補(bǔ)后占”、“占一補(bǔ)一”的原則，并存在違法用地傾向；三是涉及的省市工農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)差異大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口素質(zhì)都存在較大差異，社會(huì)、人文環(huán)境不盡相同，利益協(xié)調(diào)難度較大；四是土地開發(fā)整理激勵(lì)機(jī)制沒有形成，省級(jí)國土資源管理部門負(fù)責(zé)國家、省重點(diǎn)工程的占補(bǔ)平衡工作，削弱了地方土地開發(fā)整理的積極性；五是土地開發(fā)整理項(xiàng)目審批方式復(fù)雜，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)高，造成項(xiàng)目開展效率低；

13、六是有些地方政府為了爭取項(xiàng)目，給予各種優(yōu)惠，忽視耕地補(bǔ)充；此外，有些地區(qū)對(duì)國家糧食儲(chǔ)備庫、災(zāi)民住宅遷建等占用耕地的情況，采取特事特辦，由地方政府做出補(bǔ)充耕地的承諾，但實(shí)際上未能落實(shí)。（十）補(bǔ)充耕地的成本投入大，資金來源單一。實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的過程也帶來了巨大的成本投入，如土地開發(fā)整理規(guī)劃成本、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成本、中低產(chǎn)田改良及拆遷補(bǔ)償成本等，加之資金挪用、占用、滯留等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，僅靠中央和地方政府的財(cái)政支持，資金來源單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足耕地占補(bǔ)平衡的全部要求。二、對(duì)策建議通過分析耕地占補(bǔ)平衡工作中暴露出的種種問題，現(xiàn)提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議：（一）積極推行耕地儲(chǔ)備制度，深入積蓄和挖掘土地潛力。建立國家、

14、省、市三級(jí)耕地后備資源儲(chǔ)備庫，堅(jiān)持以土地整理和復(fù)墾為主、適度開發(fā)未利用地的原則，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以外的現(xiàn)有耕地以及通過土地整理復(fù)墾開發(fā)活動(dòng)新增的耕地、具有開發(fā)潛力的耕地后備資源按一定比例儲(chǔ)備起來后，采取以下措施實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡：一是鑒于目前我國土地資源匱乏，補(bǔ)充耕地區(qū)位不好，耕地質(zhì)量較差，沒有統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，建議由國家統(tǒng)一組織實(shí)施大面積的土地開發(fā)整理，取代各地小規(guī)模零散地實(shí)施占補(bǔ)平衡，這樣既有利于土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，能夠保證補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量，又減輕了地方實(shí)施占補(bǔ)平衡的壓力；二是根據(jù)不同地區(qū)實(shí)施占補(bǔ)平衡的緊迫程度，建議積蓄耕地后備資源潛力，在儲(chǔ)備到一定程度后，集中實(shí)施占補(bǔ)平衡，這樣，

15、既利于實(shí)施遷村并點(diǎn)、規(guī)整土地，使土地連片發(fā)展，還可以解決城中村改造、舊村改造過程中零散小規(guī)模的實(shí)施占補(bǔ)平衡的局面；三是針對(duì)地塊的過分零碎化已嚴(yán)重影響耕地資源可持續(xù)利用的問題，建議建立小塊土地合并和地塊不可分制度，采取措施促進(jìn)小塊土地的合并，同時(shí)，制止大地塊的進(jìn)一步分割；四是對(duì)違法占用耕地、臨時(shí)占用耕地、退耕還林及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)行備案制，建立檔案資料和臺(tái)帳，以避免耕地的隱性流失；五是實(shí)行土地開發(fā)整理項(xiàng)目庫與耕地后備資源相掛鉤、建設(shè)用地審查報(bào)批與新增耕地儲(chǔ)備庫相掛鉤、土地開發(fā)整理項(xiàng)目與繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)相掛鉤，在耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量不降低的情況下，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用耕地的需求；六是建立耕地“占一補(bǔ)

16、一”信息庫，借助信息化工具，對(duì)耕地占補(bǔ)信息進(jìn)行有效組織管理，對(duì)耕地補(bǔ)充工作進(jìn)行定位、定量、定時(shí)管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的高效、全面、動(dòng)態(tài)、科學(xué)管理。（二）制定驗(yàn)收辦法，適當(dāng)下放土地開發(fā)整理立項(xiàng)和驗(yàn)收權(quán)利。實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，關(guān)鍵在補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的實(shí)施，要制定完善的項(xiàng)目驗(yàn)收辦法，促進(jìn)有關(guān)部門各司其職，協(xié)調(diào)配合完成驗(yàn)收工作。國土部門負(fù)責(zé)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目庫的建立和使用管理；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)補(bǔ)充耕地土壤肥力和繼續(xù)培肥措施的驗(yàn)收；水利部門負(fù)責(zé)灌溉設(shè)施的驗(yàn)收；財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金使用的審核；統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的核定。此外，按現(xiàn)行的管理體制，土地開發(fā)整理項(xiàng)目的立項(xiàng)審批權(quán)限在市級(jí)以上國土資源部門，一些后備資源優(yōu)良但

17、面積較小的項(xiàng)目不能立項(xiàng)。因此，建議適當(dāng)下放土地開發(fā)整理的立項(xiàng)和驗(yàn)收權(quán)利，由縣（市、區(qū)）級(jí)國土部門負(fù)責(zé)小面積的土地開發(fā)整理項(xiàng)目的立項(xiàng)、驗(yàn)收工作，對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)行三級(jí)驗(yàn)收確認(rèn)制度，即縣級(jí)初驗(yàn)、市（地）級(jí)復(fù)驗(yàn)、省級(jí)復(fù)核，確保補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量不下降。（三）加強(qiáng)對(duì)新開墾耕地的后續(xù)管理，創(chuàng)新監(jiān)管方式。一是加強(qiáng)土地開發(fā)、整理、復(fù)墾土地的持續(xù)利用管理。通過制訂優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)基層政府、企業(yè)單位和個(gè)人加大對(duì)新開墾耕地質(zhì)量的改良力度，同時(shí)，完善土地承包責(zé)任制，正確引導(dǎo)土地承包人員加強(qiáng)對(duì)土地的利用管理，加大后續(xù)資金投入，科學(xué)種植，合理耕作，逐年培肥地力，提高土地生產(chǎn)率和生產(chǎn)水平，防止新增耕地出現(xiàn)撂荒。二是創(chuàng)新補(bǔ)

18、充耕地監(jiān)管方式。隨著“二調(diào)”成果出爐、土地利用“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)等技術(shù)手段的進(jìn)步，以及監(jiān)管、獎(jiǎng)懲等手段的完善，建議建立“補(bǔ)、備、核、用、考”耕地占補(bǔ)平衡全面監(jiān)管制度。在技術(shù)上，可充分利用“二調(diào)”成果和“一張圖”監(jiān)管平臺(tái)等現(xiàn)代技術(shù)的成果，掌握耕地占補(bǔ)平衡情況，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管；在手段上，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)占用耕地行為立即嚴(yán)肅查處，防止“未批先占”、“只占不補(bǔ)”等現(xiàn)象的發(fā)生，以確保耕地?cái)?shù)據(jù)的真實(shí)性和占補(bǔ)平衡的實(shí)際效果。（四）加大土地整理、復(fù)墾力度，轉(zhuǎn)變占補(bǔ)平衡方式。樹立耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量相統(tǒng)一的思想，拓寬耕地占補(bǔ)平衡思路，耕地的占補(bǔ)平衡實(shí)質(zhì)是耕地生產(chǎn)能力的占補(bǔ)平衡，可采取“以質(zhì)抵量”來實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡

19、這一目標(biāo)。鑒于我國目前大約有2/3的耕地為中低產(chǎn)田，從耕地生產(chǎn)力的角度考慮，建議在宜農(nóng)后備土地資源缺乏和生態(tài)脆弱地區(qū)，占補(bǔ)平衡方式由土地開發(fā)逐步向以土地整理、復(fù)墾為主轉(zhuǎn)變，用灌溉條件、排水條件、土層厚度、土壤質(zhì)地和肥力等田間條件對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，在補(bǔ)充耕地與占用耕地的針對(duì)性比較和耕地質(zhì)量量化的基礎(chǔ)上，科學(xué)地確定耕地開墾費(fèi)的數(shù)量和改造中低產(chǎn)田的數(shù)量及標(biāo)準(zhǔn)，通過改善耕作條件，抓好中低產(chǎn)田的改良，取得由質(zhì)變到量變的效果。比如在占用質(zhì)量較好的耕地時(shí)，若補(bǔ)充的耕地與其質(zhì)量不相當(dāng)時(shí)，還應(yīng)投入一定資金用于改造一定數(shù)量的中、低產(chǎn)田來平衡占用和補(bǔ)充耕地兩者質(zhì)量的差異，或者直接以改造較大面積的中、低產(chǎn)田

20、來代替補(bǔ)充耕地，從而達(dá)到耕地生產(chǎn)能力的平衡，并可以有效的避免開發(fā)耕地帶來的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。再如，為避免耕地肥力培育歷時(shí)較長而不能達(dá)標(biāo)的問題，可采取預(yù)評(píng)估的方法，參照拆舊地塊周邊耕地質(zhì)量等級(jí)或產(chǎn)能狀況進(jìn)行評(píng)估。拆舊地塊的質(zhì)量評(píng)估等級(jí)或產(chǎn)能不小于新建地塊所占耕地時(shí)，按1:1進(jìn)行指標(biāo)掛鉤周轉(zhuǎn)；反之，則按質(zhì)量等級(jí)或產(chǎn)能狀況進(jìn)行折算，增加歸還指標(biāo)的數(shù)量，并規(guī)定新增耕地在一定期限內(nèi)要與其相鄰的耕地質(zhì)量相當(dāng)這樣，既可提高土地質(zhì)量和改善耕地生態(tài)環(huán)境，又可適量增加優(yōu)質(zhì)耕地面積，從而大大減小耕地占補(bǔ)平衡的壓力。（五）改善耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境。針對(duì)目前重視新增耕地面積，而忽視耕作層的質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境改善的問題，建議同等對(duì)待項(xiàng)

21、目的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和質(zhì)量。在評(píng)定建設(shè)占用耕地質(zhì)量等級(jí)基礎(chǔ)上，按照不低于占用耕地等級(jí)的原則補(bǔ)充耕地，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量達(dá)到或超過被占耕地質(zhì)量，防止“占優(yōu)補(bǔ)劣”。同時(shí)，積極推行建設(shè)占用耕地的耕作層土壤剝離利用工作，根據(jù)土壤的現(xiàn)實(shí)情況，采取生物的、工程的措施改良土壤，建設(shè)高質(zhì)量的耕地。占地單位或土地開發(fā)部門在開發(fā)、整理與復(fù)墾前應(yīng)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，充分論證新增耕地可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，制訂生態(tài)保護(hù)方案和應(yīng)對(duì)措施，盡可能地避免或減輕因耕地開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境問題。此外，對(duì)項(xiàng)目的管理制度要不斷探索更新，大力推行市場競爭運(yùn)作機(jī)制，擴(kuò)大項(xiàng)目管理的公開、透明度，引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)

22、制，完善項(xiàng)目保修制度和項(xiàng)目施工質(zhì)量責(zé)任追究制度，使項(xiàng)目的實(shí)施與設(shè)計(jì)任務(wù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷提高和完善補(bǔ)充耕地的質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境改善。（6） 完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。目前農(nóng)用地分等定級(jí)工作全面開展，并已取得初步成果，要結(jié)合農(nóng)用地分等定級(jí)工作，研究耕地占補(bǔ)平衡中的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從耕地的土壤理化性狀以及配套設(shè)施條件等方面入手，盡快制訂科學(xué)合理、簡便易行的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，為評(píng)價(jià)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量提供可靠依據(jù)另外，可以通過建立四級(jí)（國家、省、市、縣）聯(lián)網(wǎng)互通的土地?cái)?shù)據(jù)庫來監(jiān)測(cè)耕地資源與建設(shè)用地形勢(shì)，監(jiān)督耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)施情況。并可以在動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，研究建立各類建設(shè)占用耕地的預(yù)測(cè)系統(tǒng)，為土地主管部門提供各種決

23、策的輔助信息。（十二）引進(jìn)市場調(diào)節(jié)機(jī)制，實(shí)行異地占補(bǔ)平衡。雖然根據(jù)國土資源部關(guān)于嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理的緊急通知（國土資電發(fā)200885號(hào)）文件的精神，目前我國還不允許省際進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡工作。這一規(guī)定是基于我國當(dāng)前相關(guān)制度基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)國家耕地保護(hù)和土地合理利用目標(biāo)而做出的，符合我國基本國情。但是從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，要達(dá)到資源的最佳有效配置，完善的制度和合理的管理機(jī)制必不可少。因此，建立完善明確的資源產(chǎn)權(quán)制度，降低交易成本，對(duì)于我國下一階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講十分重要。隨著我國在土地產(chǎn)權(quán)制度和耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制建設(shè)方面的逐步完善和健全，由國家統(tǒng)籌、宏觀管理的耕地省際占補(bǔ)平衡將是實(shí)現(xiàn)國家土地資源有效配置

24、，真正實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的必然趨勢(shì)。由于各地所處發(fā)展的階段不同、自然資源條件的差異，如有些地區(qū)占補(bǔ)不足，有些地區(qū)占補(bǔ)有余；有些地區(qū)缺乏占補(bǔ)資金，有些地區(qū)缺乏占補(bǔ)資源。為了切實(shí)解決資金和資源錯(cuò)位問題，切實(shí)落實(shí)好耕地占補(bǔ)平衡，可考慮適當(dāng)引進(jìn)市場調(diào)節(jié)機(jī)制，將耕地指標(biāo)納入有形市場流轉(zhuǎn)，在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，允許跨區(qū)域占補(bǔ)平衡，依法轉(zhuǎn)讓給需要補(bǔ)充耕地的政府單位或企業(yè)，從而通過結(jié)合各區(qū)域的實(shí)際情況考慮實(shí)施省際之間的異地開發(fā)補(bǔ)償所占用耕地的占補(bǔ)平衡政策，實(shí)現(xiàn)資金和資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。需要注意的是，在實(shí)行異地占補(bǔ)平衡前，必須首先解決所占土地權(quán)屬、耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、所獲利益分配等關(guān)鍵問題，以免投資和供地雙方產(chǎn)生糾紛，從

25、而影響補(bǔ)充耕地工作的實(shí)施，同時(shí)，實(shí)行嚴(yán)格的補(bǔ)充耕地驗(yàn)收制度、補(bǔ)充耕地按等折算制度，保證補(bǔ)充耕地得到落實(shí)，質(zhì)量得到保障。三、結(jié)束語要切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，必須從認(rèn)識(shí)、制度、技術(shù)等多方面入手，建立耕地占補(bǔ)平衡的長效機(jī)制。另一方面，耕地占補(bǔ)平衡僅僅是一種補(bǔ)救措施,要想真正解決保護(hù)耕地問題，最好的途徑是要嚴(yán)格控制占用耕地。因此,應(yīng)該盡量遏制城市的外延擴(kuò)張型發(fā)展,利用耕地開墾費(fèi)和爭取國家投資,積極開展土地整理、復(fù)墾工作,挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地潛力,集約節(jié)約用地，實(shí)現(xiàn)土地資源利用效率的全面提高,從而從根本上扭轉(zhuǎn)耕地銳減的趨勢(shì)。（轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來源為資源網(wǎng)）（7） 構(gòu)建多樣化的耕地占補(bǔ)模式。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的區(qū)

26、位、質(zhì)量、數(shù)量等情況，在設(shè)置相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，有區(qū)別地選擇相應(yīng)的耕地占補(bǔ)方式。如對(duì)占用耕地面積不大、但優(yōu)質(zhì)耕地所占比例大的建設(shè)項(xiàng)目，必須嚴(yán)格執(zhí)行“先補(bǔ)后占”；對(duì)占用大面積耕地的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目，尤其是國家、省等重點(diǎn)建設(shè)用地項(xiàng)目，時(shí)間要求緊，資金短缺，補(bǔ)充耕地難以做到“先補(bǔ)后占”，所以，對(duì)這類工程項(xiàng)目用地建議在依法批準(zhǔn)后可在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)行“邊補(bǔ)邊占”，以此來確保補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量。（8） 建立健全與耕地占補(bǔ)平衡相銜接的土地利用規(guī)劃體系。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性，加強(qiáng)土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃和各類建設(shè)用地規(guī)劃的銜接，合理劃分土地利用功能分區(qū)，從空間上合理配置建設(shè)占用

27、耕地與補(bǔ)充耕地需求，做到既有效地補(bǔ)充耕地，又為各類非農(nóng)建設(shè)提供用地保障。加強(qiáng)土地利用規(guī)劃實(shí)施管理，充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)土地利用的宏觀調(diào)控作用。嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃、用地計(jì)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)定額的控制作用，嚴(yán)控各類建設(shè)占用耕地。與此同時(shí)，加大執(zhí)法力度，對(duì)違反規(guī)劃用地、破壞耕地、亂占濫用耕地行為，嚴(yán)肅依法處理，促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)現(xiàn)。（九）規(guī)范耕地開墾費(fèi)的收支機(jī)制。耕地開墾費(fèi)收取的目的是從全社會(huì)角度出發(fā)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供耕地保障，而不是僅僅為土地開發(fā)者帶來收益。耕地開墾費(fèi)應(yīng)作為實(shí)施土地開發(fā)復(fù)墾規(guī)劃、計(jì)劃的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由政府統(tǒng)收統(tǒng)支，這樣，既可保證社會(huì)公平，又易被土地使用者所接受，避免因行政減免給補(bǔ)充耕地造成困難。標(biāo)準(zhǔn)制定不僅要依據(jù)占用耕地的質(zhì)量狀況，占用耕地質(zhì)量差異可參考農(nóng)用地分等定級(jí)成果和耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果，而且還要依據(jù)該行政區(qū)域內(nèi)耕地后備資源開發(fā)的難易程度。應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目實(shí)施的外部條件和當(dāng)?shù)匦枰纫蛩刂贫ㄩ_墾計(jì)劃，將耕地占補(bǔ)平衡與實(shí)施土地開發(fā)復(fù)墾規(guī)劃結(jié)合起來，從整個(gè)社會(huì)的利益出發(fā)合理利用耕地開墾費(fèi)，達(dá)到資源效益最大化的目的，減少因選擇后備資源的不同造成補(bǔ)充耕地開發(fā)費(fèi)用懸殊問題，也避免盲