生態(tài)補償制度基本理論問題

1、生態(tài)補償制度基本理論問題一、概念生態(tài)補償制度是以防止生態(tài)環(huán)境破壞、增強和促進生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展為目的，以從事對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生影響的生產(chǎn)、 經(jīng)營、開發(fā)、利用者為對象， 以生態(tài)環(huán)境整治及恢復為主要內(nèi)容，以經(jīng)濟調(diào)節(jié)為手段，以法律為保障的新型環(huán) 境管理制度。具體而言廣義的生態(tài)補償制度包括對污染環(huán)境的補償和對生態(tài)功能的補償。狹義的生態(tài)補償制度，則專指對生態(tài)功能或生態(tài)價值的補償， 包括對為保護 和恢復生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經(jīng)濟補償；對 因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而 損害生態(tài)功能、或?qū)е律鷳B(tài)價值喪失的單位和個人收取經(jīng)濟補償。中華人

2、民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要 中提出：“按 照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補償機制” 。這是建設資源節(jié) 約型、環(huán)境友好型社會，最終實現(xiàn)和諧社會目標的重要組成部分， 也是我們建立 生態(tài)補償制度的出發(fā)點。二、生態(tài)補償?shù)奶攸c1、生態(tài)補償具有生態(tài)和法學雙重目的性首先，生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)目的是恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價值，創(chuàng)造生態(tài)效益。其次，生態(tài)補償具有法學目的性。其次，生態(tài)補償?shù)姆▽W目的性是實現(xiàn)環(huán)境公平。 環(huán)境公平包括代內(nèi)公平、代 際公平和權(quán)利公平。2 .生態(tài)補償具有工具性首先，生態(tài)補償是一種經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段。它通過公平地分配環(huán)境成本和費用， 提高人們恢復和重建生態(tài)環(huán)境的積極性

3、，抑制破壞生態(tài)平衡的行為。其次，生態(tài)補償是“外部性內(nèi)部化”的工具。生態(tài)補償通過環(huán)境損害的致害 者向生態(tài)建設者支付恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的費用，使外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化。第三，生態(tài)補償是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的有效工具。 生態(tài)補償?shù)哪康氖腔謴?和重建生態(tài)系統(tǒng)，維持或者提供環(huán)境功能和環(huán)境資源的自然存在， 保護人類賴以 生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，所以它是實施可持續(xù)發(fā)展的有效手段。3 .生態(tài)補償具有經(jīng)濟補償性在市場經(jīng)濟條件下，基于人們對貨幣的強烈認識，談到補償，人們首先想到 的是貨幣給付。對于生態(tài)環(huán)境的補償，我們沒有辦法直接向大自然支付貨幣， 但 這也不排除生態(tài)補償給付物質(zhì)和貨幣的經(jīng)濟補償性。因為引起生態(tài)補償?shù)脑?/p>

4、因是 生態(tài)建設，即生態(tài)系統(tǒng)的恢復和重建活動。而恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)要采取一定的 經(jīng)濟、技術(shù)措施，要投入一定的財物和勞務，如植樹造林，投入了樹種和勞務， 通過樹種和勞務補償森林的生態(tài)價值。這正是人造資本和自然資本可以互相轉(zhuǎn) 化、互相補充。環(huán)境資源保護就是要求人造資本回歸自然，補償自然資本；補償 的結(jié)果往往是為了獲得更好的生態(tài)價值和生態(tài)效益。所以生態(tài)補償總是表現(xiàn)為一定的經(jīng)濟投入，表現(xiàn)為一定的物質(zhì)和勞務的消耗，這些物質(zhì)和勞務就是生態(tài)補償 的成本費。這正是我們征收生態(tài)補償費、建立生態(tài)補償基金的原則。4 .生態(tài)補償在實質(zhì)上是對物（生態(tài)）的補償。但在法律形式上表現(xiàn)為對人的 補償生態(tài)補償是國家和社會投入一定的

5、物力和勞務對因生態(tài)系統(tǒng)失衡而導致的 環(huán)境功能減損和資源存量減少的綜合補償過程，其實質(zhì)是人對物（生態(tài)）的一種補償過程，是生態(tài)系統(tǒng)的恢復和重建過程。然而這種補償過程在環(huán)境法上反映出的 是一種人對人的補償過程，往往表現(xiàn)為：（1）環(huán)境損害者、資源消耗者、因生態(tài) 系統(tǒng)的恢復和重建的受益者補償環(huán)境治理者、生態(tài)建設者恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的 成本費用。這符合法律公平原則，并且可以調(diào)動環(huán)境治理者和生態(tài)建設者的積極 性。例如，防沙治沙活動是由一定的防沙治沙企業(yè)進行的，防沙治沙企業(yè)付出了 一定的成本費用，這些成本費用由造成土地沙化的人或者防沙治沙的受益人予以 補償；（2）環(huán)境治理或者生態(tài)建設的受損者和喪失發(fā)展機會者的

6、損失也應該作為 環(huán)境治理和生態(tài)建設的成本費用，由治理者、建設者或受益者給予補償。例如自 然保護區(qū)的移民補償、長江中上游地區(qū)封山育林而失去發(fā)展機會的補償。但是， 生態(tài)補償雖然在環(huán)境法上表現(xiàn)為人對人的補償，但生態(tài)補償是基于恢復和重建生 態(tài)系統(tǒng)而發(fā)生的，而且，所補償?shù)馁M用的最終歸宿是生態(tài)系統(tǒng)， 所以我們說生態(tài) 補償在實質(zhì)上是人對生態(tài)的補償。 換言之，生態(tài)補償?shù)闹苯訉ο笫侨耍罱K歸 宿是生態(tài)環(huán)境。5 .生態(tài)補償具有廣泛性生態(tài)補償有狹義和廣義之分。狹義的生態(tài)補償僅指對生態(tài)建設者在恢復和重 建生態(tài)系統(tǒng)時所發(fā)生成本費用的補償。廣義的生態(tài)補償不僅包括對生態(tài)建設者成 本費用的補償，還包括對預防生態(tài)環(huán)境惡化的預

7、防性費用的補償，對因生態(tài)建設活動而遭受損失和喪失發(fā)展機會者的補償。我們所說的生態(tài)補償是廣義的生態(tài)補 償。6 .生態(tài)補償?shù)男问骄哂卸鄻有陨鷳B(tài)補償?shù)男问娇梢允秦泿叛a償，也可以是實物補償，還可以通過提供優(yōu)惠 貸款、減免稅收、稅收返還、提供技術(shù)援助、幫助受損地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和進行異地 開發(fā)、提供生態(tài)移民基金進行補償。機會成本的補償有安排就業(yè)、培訓、異地安 置等方式。生態(tài)補償制度是生態(tài)補償?shù)姆ǘɑ?，是明確生態(tài)補償目的、主體、補償對象、 補償標準、補償方式、補償程序的法律、法規(guī)、規(guī)章的總稱。三、建立生態(tài)環(huán)境補償機制，應當遵循的原則：1、公平原則。2、生態(tài)環(huán)境建設與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合原則。3、確保大局、兼顧小局原則

8、。4、政府補償與市場補償相結(jié)合原則。5、受益者補償原則。6、誰保護，誰受益原則。7、區(qū)別補償分層次補償原則。四、建立生態(tài)補償制度的意義1、建立生態(tài)補償制度是確保生態(tài)功能區(qū)建設的需要。生態(tài)區(qū)群眾的發(fā)展權(quán)與非生態(tài)區(qū)群眾的發(fā)展權(quán)是平等的。國家為追求宏觀上 經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的最大化，規(guī)劃了不同的功能區(qū)，并分別制定了相應的優(yōu) 化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的政策。保證功能區(qū)規(guī)劃落到實處，需 要設計相應的生態(tài)補償制度。如果沒有生態(tài)補償制度安排，限制開發(fā)、禁止開發(fā) 區(qū)域就會選擇“博弈”行為，導致“限、禁”失效。2、建立科學的生態(tài)補償制度可以約束生態(tài)環(huán)境消費。生態(tài)環(huán)境的容量有限，生態(tài)環(huán)境消費無度會損

9、害生態(tài)環(huán)境。 建立科學的生態(tài) 補償制度，對生態(tài)環(huán)境過度消費征費，以作生態(tài)補償之資，讓生態(tài)環(huán)境消費者的 消費成本內(nèi)部化、制度化、剛性化，能夠有效約束生態(tài)環(huán)境消費者對生態(tài)環(huán)境的 過度消費。3、建立科學的生態(tài)補償制度可以激勵生態(tài)環(huán)境保護行為。建立科學的生態(tài)補償制度可以讓生態(tài)環(huán)境保護的收益內(nèi)部化， 使保護者得到 補償與激勵，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護行為的自覺自愿自利， 可持續(xù)地堅持下去。建立 生態(tài)環(huán)境保護的長效機制，還可以增強生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給能力。4、實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的要求5、可以促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展五、為什么要建立生態(tài)補償制度（一）社會學的理論基礎(chǔ)一一公平說環(huán)境正義是 “正義原則”在環(huán)境法學的運用，它包

10、含以下幾層意思：第一， 環(huán)境正義是作為公平的正義，包括了環(huán)境的代內(nèi)公平、代際公平和權(quán)利公平；第 二，環(huán)境正義的核心是公平地分配環(huán)境成本和費用； 第三，環(huán)境正義體現(xiàn)了發(fā)展 權(quán)和發(fā)展機會的均等；第四，環(huán)境正義必須體現(xiàn)差別對待原則， 優(yōu)先考慮最不利 地區(qū)和成員的利益問題，如貧困地區(qū)和貧困人口的利益問題， 環(huán)境正義為環(huán)境法 建立生態(tài)補償制度提供法理學和倫理學依據(jù)， 公平的環(huán)境正義，確立了當代人和 后代人共同享有地球生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)利，要求當代人在對地球生態(tài)系統(tǒng)造成毀損 時，要投入一定的人力和物力，恢復地球生態(tài)系統(tǒng)，給地球生態(tài)系統(tǒng)以補償，并 公平地負擔恢復和重建生念系統(tǒng)的成本和費用，要求對那些為地球生態(tài)系統(tǒng)

11、恢復 和重建作出貢獻者和失去發(fā)展機會者以及生態(tài)脆弱的貧困地區(qū)和貧困人口提供 生態(tài)補償。（二）生態(tài)系統(tǒng)可恢復原理在自然界的一定空間內(nèi)，內(nèi)生物群體和無生命物質(zhì)構(gòu)成了具有一定物質(zhì)和能 量循環(huán)功能和自凈化功能的生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)因子（環(huán)境因子）如氣候 因子、土壤因子、水因子、生物因子等相互影響、相互制約，不斷演進，并在一 定的時期內(nèi)形成相對穩(wěn)定的動態(tài)平衡。但是，來自自然和人為兩個方面的干擾， 使生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生變化并導致生態(tài)失衡，其中人為干擾是引起生態(tài)系統(tǒng)失衡的主要 原因。如森林砍伐、草原開懇、過度放牧、露天開采、大型工程、過量排污等人 類的生產(chǎn)、生活活動和對資源的改造利用都會使生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)因

12、子、生物種群和生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能發(fā)生變化，導致生態(tài)系統(tǒng)受損。例如，化石能源的利 用，使大氣中的二氧化碳濃度上升，導致生態(tài)系統(tǒng)中的氣候因子發(fā)生了變化， 使 地球氣溫升高，氣候的變化又使物種發(fā)生變異，改變了現(xiàn)有的生態(tài)結(jié)構(gòu)。然而，“由于生態(tài)演替的作用，生態(tài)系統(tǒng)也可以從自然干擾和人為干擾所產(chǎn)生的失衡狀 念中得到恢復，生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能得以逐步協(xié)調(diào)。 在人類的參與下，生態(tài)系 統(tǒng)不僅可以加速恢復，而且還可以改建和重建”。受損生態(tài)系統(tǒng)的恢復和重建有 兩個途徑：一是當生態(tài)系統(tǒng)受損不超過負荷并是可逆的， 這時消除生態(tài)系統(tǒng)的外 部壓力和干擾，生態(tài)系統(tǒng)可自然恢復。如天然林保護工程就是去除人對森林生態(tài) 系統(tǒng)的干擾

13、，來保護天然林生態(tài)系統(tǒng)；二是承建生態(tài)系統(tǒng)，當生態(tài)系統(tǒng)的受損超 過自身負荷時，只能依靠人的幫助來恢復系統(tǒng)。如退耕還林還草就是依靠人植樹 種草，來恢復被破壞的森林、草原生態(tài)系統(tǒng)。而今，由于人類開發(fā)利用環(huán)境資源 時，大多都采用現(xiàn)代化手段，具規(guī)模和強度大大超過了資源自身恢復的能力， 欲 使其繼續(xù)再生、恢復和更新，就必須予以人為的或人工的協(xié)助。這種人為的、人 工的協(xié)助的耗費，稱為“補償費用”。另外，從生態(tài)系統(tǒng)整體來講，生態(tài)因子是 不可替代的，但是局部是能補償?shù)摹Ｈ缫灾参锏墓夂献饔脕碚f，如果光照不足， 可以增加二氧化碳的量來補足。生態(tài)補償就是根據(jù)生態(tài)學原理，充分利用現(xiàn)代科 學技術(shù)和生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律，通過

14、自然和人工的結(jié)合，通過人類向生態(tài)系統(tǒng)的 投入來恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)建設活動。 因此，生態(tài)系統(tǒng)的可恢復原理，為 我們建立生態(tài)補償制度提供了生態(tài)學依據(jù)。（三）環(huán)境資源稀缺理論“人的欲望要用各種物質(zhì)產(chǎn)品（或勞務）來滿足，物質(zhì)產(chǎn)品（或勞務）要用各種資源來生產(chǎn)，但誰都知道，自然賦于人們的資源是有限的?！比祟惖男枨笫菬o限 的，環(huán)境資源是有限的，這就產(chǎn)生了環(huán)境資源的“稀缺性”。同時，人口的不斷 增長、人類延續(xù)的無限性以及利用上的競爭性和環(huán)境資源空間上分布的不均衡 性，使環(huán)境資源具有的稀缺性更加明顯和現(xiàn)實。 為了用稀缺的環(huán)境資源來滿足人 類的需求，在開發(fā)利用環(huán)境資源時，人類應當不斷地保護、改善、整治和補償

15、環(huán) 境資源，使環(huán)境資源實現(xiàn)持續(xù)利用。然而傳統(tǒng)的經(jīng)濟價值現(xiàn)認為環(huán)境資源是大然 的，沒有凝結(jié)人類勞動，因而沒有價值。所以，認為環(huán)境資源可以無償使用，從 而對環(huán)境資源的保護、改善、整治和補償措施得不到重視。但是現(xiàn)代經(jīng)濟學認為， 稀缺的東西具有價值，物以稀為貴，越稀缺的物質(zhì)，其價值越高，不具有稀缺性 的物質(zhì)，人人都可以拿來使用，所以不具有價值；環(huán)境資源”對人類和人類社會 具有使用價值、物質(zhì)性效用，在其開發(fā)、利用的過程中，又呈現(xiàn)出其有限性或稀 缺性?！边@些特性使環(huán)境資源有了一定的價值，環(huán)境資源的稀缺性和價值屬性為 生態(tài)補償?shù)於藘r值理論基礎(chǔ)，它攔求往開發(fā)利用環(huán)境資源時.人類應當不斷地 保護、改善、整治和

16、補償環(huán)境資源；同時它還要求必須將環(huán)境資源補償?shù)木唧w行 為引人社會關(guān)系的內(nèi)部，使損害生態(tài)環(huán)境者和牛態(tài)補償?shù)氖芤嬲哐a償牛態(tài)建設者 和為生態(tài)建設放棄發(fā)展機會而有一定損失者，使生態(tài)補償從人對自然的補償轉(zhuǎn)化為人對人的補償。六、生態(tài)補償制度的產(chǎn)生和發(fā)展生態(tài)補償是人類在恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)中創(chuàng)造并逐步規(guī)范出的一個概念，它本屬于環(huán)境管理學與生態(tài)經(jīng)濟學等邊緣學科的研究范疇，但隨著環(huán)境保護的法律 化，生態(tài)補償已經(jīng)上升為一個法律概念。從19世紀末開始，一些兩方國家如德圍、瑞士、美國、日本等就通過憲法、 資源保護法、環(huán)境保全法等有關(guān)立法，對保護環(huán)境和維護生態(tài)平衡進行法律規(guī)劃， 確立了生態(tài)補償制度。美國是世界上生態(tài)補償制

17、度比較成熟的國家。 日本的生態(tài)補償制度也是較為 完善的，芬蘭政府規(guī)定在私有林地上建立保護區(qū)須得到林主的許可，林主損失可得到各級政府的經(jīng)濟補償；瑞典森林法也有類似的規(guī)定，而且政府還利用補 貼政策來鼓勵林主從事一些有利于森林生態(tài)效益發(fā)揮的營林活動；德國黑森州森林法規(guī)定，如林宅的森林被宣布為防護林或游憩林， 或者在土地保養(yǎng)和自 然保護區(qū)范圍內(nèi)，因而對林主經(jīng)營其林地產(chǎn)生不利， 則林主有權(quán)要求補償；奧地 利在建立旨在保護生物多樣性的天然林保留地時， 根據(jù)林主自愿的原則與農(nóng)林部 簽訂天然林保留地協(xié)議，政府則必須按公布的補償標準向林主補償。我國從20世紀50年代就開始重視生態(tài)補償問題。 為了籌集生態(tài)補償基金， 我國還建立了環(huán)境稅費制度，制定了如礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定（1993）、 漁業(yè)資源增殖保護費征收使用辦法（1988）