深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵不是土地流轉(zhuǎn)而是發(fā)展農(nóng)民合作

1、    深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵不是土地流轉(zhuǎn)而是發(fā)展農(nóng)民合作    家庭承包制確立以后，農(nóng)村政策總的目標(biāo)一直是“堅(jiān)持和完善家庭承包制基礎(chǔ)上的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，先后推出了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化三個(gè)政策重點(diǎn)。十七屆三中全會(huì)仍然把這個(gè)作為農(nóng)村政策基石，強(qiáng)調(diào)要加以完善。完善的關(guān)鍵是土地流轉(zhuǎn)還是加強(qiáng)農(nóng)民合作，是今天需要辨明的問(wèn)題。         土地流轉(zhuǎn)要真正能增進(jìn)農(nóng)民利益，一是要真正確保農(nóng)民土地承包權(quán)

2、，二是要建立更多的配套制度，如合作金融、農(nóng)村社會(huì)保障。只有如此，土地流轉(zhuǎn)才能擴(kuò)大。但是對(duì)于無(wú)法在市場(chǎng)化環(huán)境中獲得各個(gè)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)利潤(rùn)的小農(nóng)來(lái)說(shuō)，土地規(guī)模增加一倍也不能保證就有好的收入，真正通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)民合作規(guī)模才能使農(nóng)民增收得到切實(shí)保障。         一、“統(tǒng)”“分”不合的雙層經(jīng)營(yíng)體制         農(nóng)村改革已經(jīng)走過(guò)30年。家庭承包制推行之初，國(guó)家試圖通過(guò)壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)來(lái)構(gòu)筑“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制。但是由于

3、全國(guó)大多數(shù)的集體經(jīng)濟(jì)組織客觀上已經(jīng)沒(méi)有了固定資產(chǎn)，僅退化為純粹的集體土地發(fā)包方，沒(méi)有了經(jīng)營(yíng)功能。而利用多種集體資源興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在在90年代的改制中也大多實(shí)現(xiàn)了私有化，其統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)潛力也隨之喪失。因此，壯大集體經(jīng)濟(jì)最終更多表現(xiàn)為“有集體無(wú)經(jīng)營(yíng)”。         此后，國(guó)家在政策層面上又提出把完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系作為穩(wěn)定、完善統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的重要內(nèi)容。設(shè)想以農(nóng)村集體或合作組織為基礎(chǔ)，以國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門為依托，以企業(yè)和個(gè)體服務(wù)為補(bǔ)充。但政策的實(shí)際效果卻使涉農(nóng)企業(yè)和“大農(nóng)”得到了發(fā)展，尤其是國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)

4、部門得到充分發(fā)展，得以不斷向鄉(xiāng)村兩級(jí)推進(jìn)。這樣，各服務(wù)主體提供的多是營(yíng)利性服務(wù)，而利潤(rùn)則不由農(nóng)民分配和支配，于是農(nóng)業(yè)服務(wù)體系只有“社會(huì)化”而事實(shí)上沒(méi)有“服務(wù)”。         隨后，國(guó)家又把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要力量，并從擴(kuò)大對(duì)農(nóng)戶服務(wù)的角度，在政策上將發(fā)展龍頭企業(yè)視為統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次的主體，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)因此得到了政策優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)了發(fā)展。但事實(shí)上，龍頭企業(yè)提供的也只能是經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，其并不能主動(dòng)幫助農(nóng)戶擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)利益，因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化最終帶來(lái)的是“公司吃農(nóng)戶”政策扶持龍頭企業(yè)的投入不但沒(méi)有轉(zhuǎn)化為對(duì)小農(nóng)

5、的扶持，反而發(fā)展了公司和農(nóng)戶的市場(chǎng)關(guān)系，惡化了農(nóng)戶尤其是兼業(yè)小農(nóng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)處境。         二、部門下鄉(xiāng)與資本下鄉(xiāng)         在土地家庭承包制之下，人地矛盾的尖銳，農(nóng)村的低社會(huì)保障水平，以及城市化的迅猛發(fā)展，農(nóng)民主動(dòng)適應(yīng)的方式就是戶內(nèi)的兼業(yè)化，即一部分勞動(dòng)力進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力減少，同時(shí)發(fā)展務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的專業(yè)化。但國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐均表明，兼業(yè)農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化中由于談判地位低、獲取利潤(rùn)機(jī)會(huì)少、獲取利

6、潤(rùn)水平低而日益處于劣勢(shì)地位，戶內(nèi)的非農(nóng)就業(yè)力也如此。但兼業(yè)農(nóng)戶面對(duì)這一處境并不是必然處在完全被動(dòng)的地位，解決這一困境的辦法之一就是：發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，以節(jié)約同外部市場(chǎng)主體打交道的交易費(fèi)用，更多實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。然而，在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，在上述的農(nóng)業(yè)政策的實(shí)際運(yùn)作中，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的成長(zhǎng)發(fā)育卻面臨著艱難和復(fù)雜的環(huán)境條件，最主要的就是部門和資本等優(yōu)勢(shì)力量已經(jīng)下鄉(xiāng)。         首先，在農(nóng)業(yè)商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中資本的數(shù)量大大增加，這些資本最先占據(jù)的是農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域，然后擴(kuò)展進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品加工

7、和最終經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，于是附加值最高的農(nóng)產(chǎn)品加工和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的利潤(rùn)被資本占有。而兼業(yè)農(nóng)戶中的務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力則只能主要從事初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，每遇市場(chǎng)波動(dòng)，其狹小的利潤(rùn)空間還要不斷被擠壓。并且，在以上資本進(jìn)入農(nóng)村推動(dòng)農(nóng)業(yè)的商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的過(guò)程中，政府的招商引資、推動(dòng)扶持起了關(guān)鍵性的作用。         與資本下鄉(xiāng)的同時(shí)，是中央和地方各級(jí)政府推動(dòng)的部門下鄉(xiāng)。政府之所以積極推動(dòng)部門的下鄉(xiāng)，一是為了解決日益嚴(yán)重的涉農(nóng)部門生存危機(jī)，通過(guò)讓部門開展經(jīng)營(yíng)和營(yíng)利性涉農(nóng)服務(wù)，以減輕“包袱”、減少各級(jí)政府維持部門運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政投入；二是政府

8、為了解決雙層經(jīng)營(yíng)體制“統(tǒng)”的層次力量薄弱，改善部門對(duì)兼業(yè)農(nóng)戶的服務(wù)狀況，以幫助農(nóng)戶更好地進(jìn)入市場(chǎng)。但是，部門下鄉(xiāng)選擇的卻是建立營(yíng)利性的公司、進(jìn)行壟斷性收費(fèi)，甚至限制農(nóng)戶對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇空間，成為面對(duì)分散農(nóng)戶的營(yíng)利性企業(yè)和官辦行政性收費(fèi)機(jī)構(gòu)。         并且，部門和資本下鄉(xiāng)客觀上是一個(gè)相互加強(qiáng)的過(guò)程很多資本下鄉(xiāng)，是部門引導(dǎo)、扶持的結(jié)果，部門則通過(guò)讓渡國(guó)家利益和農(nóng)戶的利益分享資本在農(nóng)村的收益。在這樣的環(huán)境下，分散的小農(nóng)在資本和部門下鄉(xiāng)之后加劇分化，規(guī)模大一些的“大農(nóng)”也可以通過(guò)和部門或資本聯(lián)合獲得壯大自

9、身實(shí)力的機(jī)會(huì)。因此，在這個(gè)過(guò)程中，大農(nóng)、資本、部門各自利用自己優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行聯(lián)合，他們只能擠壓小農(nóng)的利潤(rùn)空間獲得自己的收益。毋庸置疑，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的主導(dǎo)者只能是處于優(yōu)勢(shì)地位的部門和資本。         三、“大農(nóng)吃小農(nóng)”的合作社         2007年7月1起，我國(guó)的農(nóng)民專業(yè)合作社法開始正式實(shí)施，雖然統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作組織已超過(guò)15萬(wàn)個(gè)，農(nóng)戶成員3480萬(wàn)，占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的13.8%，比2002

10、年提高了11個(gè)百分點(diǎn)。但是真正能使最大多數(shù)的小農(nóng)戶獲益的農(nóng)民專業(yè)合作社的成長(zhǎng)卻不容樂(lè)觀。         部門和資本要順利下鄉(xiāng)，面臨高度分散的小農(nóng)使得交易成本畸高，在這個(gè)意義上他們有動(dòng)力組織農(nóng)民，推動(dòng)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的組建。但同時(shí)他們又會(huì)擔(dān)心農(nóng)民在提高組織化程度之后提高了市場(chǎng)談判地位而與其分享利潤(rùn)空間，因此資本和部門的現(xiàn)實(shí)選擇就是扶持大農(nóng)、壓制小農(nóng)。最終政府部門、資本和大農(nóng)這些優(yōu)勢(shì)資源擁有者，在共同利益驅(qū)使下，利用大農(nóng)聯(lián)合小農(nóng)的不規(guī)范的乃至假的合作社的就成為合作社發(fā)展的主體力量。在這樣的合作社里，實(shí)際運(yùn)行

11、的是“大農(nóng)吃小農(nóng)”的邏輯。這種合作社的大量存在造成了合作社發(fā)展的虛假繁榮局面，也改變了財(cái)政專項(xiàng)扶持資金的公益性質(zhì)，降低了財(cái)政專項(xiàng)扶持資金的效率。         當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)，中央和地方各級(jí)政府高度重視，紛紛加大財(cái)政投入，財(cái)政支農(nóng)資金每年以很高幅度增加。各級(jí)政府的財(cái)政投入除了用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件外，很大一部分也開始投入到建立農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織上，但是，財(cái)政扶持合作社的資金仍然只是通過(guò)部門下達(dá)，部門在營(yíng)利性和追求政績(jī)的雙重動(dòng)機(jī)下，只能是扶持已有的“大”和“強(qiáng)”的合作社，這些合作社在

12、前述的資本和部門下鄉(xiāng)過(guò)程中發(fā)展出來(lái)，多為不規(guī)范和假合作社。如果不強(qiáng)調(diào)小農(nóng)參與、農(nóng)戶控制，拿到財(cái)政扶持的合作社仍然會(huì)繼續(xù)以往“大農(nóng)吃小農(nóng)”的邏輯。         從以上分析中不難看出：以加強(qiáng)財(cái)政投入為主的新農(nóng)村建設(shè)政策不足以扭轉(zhuǎn)部門和資本下鄉(xiāng)的負(fù)面效果，涉農(nóng)部門的營(yíng)利性部門性質(zhì)和資本下鄉(xiāng)的實(shí)際格局使得當(dāng)前財(cái)政投入為主的政策不足以引導(dǎo)出一個(gè)健康發(fā)展的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展格局。         四、從點(diǎn)到面推動(dòng)區(qū)域性農(nóng)民

13、綜合合作體系成長(zhǎng)         顯而易見，僅有國(guó)家政策的意愿調(diào)整以及財(cái)政的投入，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展仍然不能保證讓小農(nóng)受惠。這里面另一問(wèn)題更需要引起足夠的重視，那就是單純的強(qiáng)調(diào)專業(yè)產(chǎn)品和專門服務(wù)的合作社遠(yuǎn)不能滿足村社內(nèi)大多數(shù)兼業(yè)小農(nóng)的收入增長(zhǎng)和社會(huì)福利增進(jìn)的綜合需求。因此，國(guó)家應(yīng)該著力支持的是農(nóng)民的綜合合作。只有綜合合作才能夠提供兼業(yè)小農(nóng)所需要的生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)資料和產(chǎn)品購(gòu)銷、信貸等多種服務(wù)，同時(shí)，這種合作體系必須是多層次的，通過(guò)縱向支持體系使基層合作組織獲得來(lái)自國(guó)家和體系內(nèi)部的有效支持。在這種多層次的綜

14、合合作體系中，才能保證產(chǎn)生足夠利潤(rùn)，確保作為社員的兼業(yè)小農(nóng)可以在一個(gè)市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中取得社會(huì)平均利潤(rùn)。         同樣，發(fā)展綜合合作體系的現(xiàn)實(shí)路徑也要基于部門和資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)和“大農(nóng)吃小農(nóng)”的“合作社”的現(xiàn)實(shí)，要有逐步改變這種格局的內(nèi)在機(jī)制，相關(guān)政策安排應(yīng)該遵循國(guó)家介入、覆蓋絕大多數(shù)農(nóng)戶、并要要提供多種合作收益、靠綜合收益吸引農(nóng)民、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件等原則。具體如下：         首先，政府作為代表

15、社會(huì)公共利益從而更代表合作化中小農(nóng)利益的一方，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)民合作化格局中的基本力量要實(shí)行有區(qū)別的引導(dǎo)，具體應(yīng)該抑制部門營(yíng)利化、節(jié)制資本、促進(jìn)大農(nóng)和小農(nóng)互利合作、扶助小農(nóng)。要使政府有關(guān)流通、金融、科技部門和農(nóng)村合作體系有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)“三位一體”。         其次，實(shí)行區(qū)域擴(kuò)展政策，即從地方到區(qū)域再到全國(guó)，逐步發(fā)展綜合性合作體系覆蓋范圍。具體可以從縣級(jí)綜合性合作體系構(gòu)建起步，在全國(guó)挑選不同情況的縣進(jìn)行綜合農(nóng)協(xié)試點(diǎn)，逐步過(guò)渡到區(qū)域性的綜合性合作體系，最后擴(kuò)展到全國(guó)的綜合性合作體系。試點(diǎn)工作要解決的突出問(wèn)題是：

16、縣級(jí)涉農(nóng)部門資源如何整合進(jìn)綜合農(nóng)協(xié)結(jié)構(gòu)；農(nóng)協(xié)內(nèi)部的基層區(qū)域性組織和專業(yè)性組織的類別和相互關(guān)系設(shè)定，專業(yè)合作和社區(qū)合作如何互相促進(jìn)；金融合作、流通合作、科技合作乃至生產(chǎn)合作的銜接和內(nèi)部利益聯(lián)結(jié)機(jī)制設(shè)計(jì)；農(nóng)協(xié)利潤(rùn)分配方案；農(nóng)協(xié)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)控制。         在縣級(jí)綜合農(nóng)協(xié)發(fā)展取得一定規(guī)模和成功經(jīng)驗(yàn)后，以縣綜合農(nóng)協(xié)為基本會(huì)員，成立區(qū)域性的綜合農(nóng)協(xié)聯(lián)合組織，“區(qū)域”可不局限在省內(nèi)，可跨省建立。在區(qū)域綜合農(nóng)協(xié)結(jié)構(gòu)里，重點(diǎn)試驗(yàn)內(nèi)容是：各農(nóng)協(xié)間的合作方式和內(nèi)容；把依托塊塊發(fā)展和強(qiáng)調(diào)縱向協(xié)調(diào)的合作金融作為綜合農(nóng)協(xié)間合作

17、的關(guān)鍵內(nèi)容；各農(nóng)協(xié)進(jìn)入城市市場(chǎng)。為確保縣級(jí)綜合農(nóng)協(xié)和區(qū)域綜合農(nóng)協(xié)的試驗(yàn)，制定財(cái)政扶持縣級(jí)農(nóng)協(xié)和農(nóng)協(xié)區(qū)域聯(lián)合組織的政策，必要時(shí)啟動(dòng)有關(guān)地方立法。         另外，綜合合作體系應(yīng)該充分利用社區(qū)內(nèi)在社會(huì)資本和體制性的管理資源，推動(dòng)合作金融、合作購(gòu)銷、合作生產(chǎn)融合的社區(qū)合作社發(fā)展，把其作為兼具金融合作、購(gòu)銷合作、生產(chǎn)合作功能的綜合合作體系的基層組織。要注意利用原有土地制度中集體所有制具有的整合功能，使土地合作成為社區(qū)合作社發(fā)展的重要資源。特別要注重發(fā)揮資本在其中的凝結(jié)和組織作用，一個(gè)有自我營(yíng)利能力、面向農(nóng)戶

18、提供金融服務(wù)的合作金融體系，應(yīng)該是綜合性農(nóng)民合作體系的重要一環(huán)。其中一個(gè)重要的問(wèn)題是怎樣設(shè)計(jì)一個(gè)合理的合作金融模式和怎樣使合作金融內(nèi)涵于綜合性合作體系。合理的合作金融模式需要考慮一個(gè)有效的營(yíng)利和可持續(xù)運(yùn)作機(jī)制，同時(shí)要充分利用現(xiàn)有的農(nóng)村政策金融和商業(yè)金融。推動(dòng)農(nóng)戶合作金融組織發(fā)展，可以分為以下幾步：首先，大力發(fā)展以小農(nóng)戶為主體組建的農(nóng)民資金互助組織，培育新型的以社區(qū)為邊界的村級(jí)合作金融；其次，以財(cái)政扶持和政策銀行支持，用國(guó)家支農(nóng)資金引導(dǎo)和培育農(nóng)民合作金融組織；第三，大力推進(jìn)以政府引導(dǎo)為主和農(nóng)戶參與的互助保險(xiǎn)和擔(dān)保業(yè)的發(fā)展；第四，建立資金互助信托，促使城市資金下鄉(xiāng)。在上述步驟下，可以預(yù)期建立起分工合理、功能完善、長(zhǎng)短結(jié)合、適度競(jìng)爭(zhēng)、品種齊全、服務(wù)方便的農(nóng)村金融組織體系和金融市場(chǎng)。         總之，當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題的癥結(jié)主要不是缺乏投入，而是現(xiàn)有城鄉(xiāng)和農(nóng)村內(nèi)部的利益格局和財(cái)政投入機(jī)制下，政府部門和企業(yè)資本只能服務(wù)于自身利益的最大化，只能