林地流轉(zhuǎn)中林地使用權(quán)問題及對策

1、林地流轉(zhuǎn)中林地使用權(quán)問題及對策曹蘭芳1 羅攀柱2 任偉琳3（中南林學院商學院）摘要：在林地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離的前提下，通過市場機制的作用，林地流轉(zhuǎn)將對于林業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化，林業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化,經(jīng)營規(guī)?；?，資源配置市場化等方面發(fā)生根本性的變化。但是，目前林地流轉(zhuǎn)還處于起步階段，無論在理論上還是在實踐上存在著許多需要解決的問題。明晰林地使用權(quán)是林地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題。使用權(quán)不清就無法實現(xiàn)林地正常流轉(zhuǎn)及使用。本文將主要針對目前南方集體林區(qū)林地流轉(zhuǎn)中的林地使用權(quán)問題進行深入剖析，找出去其存在的問題，并提出相應(yīng)的對策。關(guān)鍵詞：林地 使用權(quán)流轉(zhuǎn) 流轉(zhuǎn)制度 經(jīng)營規(guī)模 目前，我國林業(yè)的所有形式分為國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟和

2、非公有制經(jīng)濟。加快非公有制經(jīng)濟的發(fā)展是我國現(xiàn)階段林業(yè)發(fā)展的重要目標。在市場機制作用下的林地流轉(zhuǎn)對于發(fā)展非公有制經(jīng)濟，實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化，林業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化,經(jīng)營規(guī)?；?，資源配置市場化等方面將發(fā)生根本性的變化。中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定指出：“要依法保護各類產(chǎn)權(quán)，健全產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則和監(jiān)管制度，推動產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，保障所有市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！睘榱思涌炝謾?quán)的合理流轉(zhuǎn)，中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定提出：“在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，國家鼓勵森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各種社會主體都可以通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)?！北疚膶⒅饕槍δ戏郊w

3、林區(qū)林地流轉(zhuǎn)中的林地使用權(quán)問題進行深入剖析，找出去其存在的問題，并提出相應(yīng)的對策。1 對林地流轉(zhuǎn)的認識南方集體林區(qū)分布著我國 37.12%的森林面積 ,保存著全國15.97%的森林蓄積。南方省 (區(qū) )90%的林業(yè)用地面積的所有權(quán)歸屬集體所有 ,80%活立木總蓄積為集體或林農(nóng)個體經(jīng)營。在我國南方集體林區(qū)，森林產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)過了土地改革、農(nóng)業(yè)集體化、林業(yè)“三定”幾次大的變革，遺留下來許多問題。林地流轉(zhuǎn)是指林地的所有者（國家、集體或林農(nóng)）向林地經(jīng)營者或使用者有償讓渡具有相對獨立意義的林地使用權(quán)。林地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)是林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。林地流轉(zhuǎn)的最終目的是保證林地資產(chǎn)的保值、增值。根據(jù)森林法實施條例第二條第四

4、款的規(guī)定，作為林權(quán)客體的林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地，灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)適應(yīng)了林業(yè)經(jīng)營思想轉(zhuǎn)變的要求，通過市場的配置，使林地資源的所有權(quán)和使用權(quán)相分離，徹底打破長期以來形成的責、權(quán)、利不統(tǒng)一的情況，為林業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營提供了有利的支持。森林法明確規(guī)定，用材林、經(jīng)濟林林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。從法律角度來看，我國森林產(chǎn)權(quán)的宏觀概念比較明確。國家、集體擁有林地的所有權(quán)，個人可以按照法律的規(guī)定取得林地的使用權(quán)。因此，在20世紀90年代后，各地出現(xiàn)了林地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，林地的有償流轉(zhuǎn)

5、實現(xiàn)了森林資源的優(yōu)化配置，但也暴露出許多急待解決的問題。從市場經(jīng)濟的角度來看，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對于放活林區(qū)經(jīng)濟有很大的推動作用。但同時我們也應(yīng)該注意到，在我國目前相關(guān)的社會福利、保障體系等配套措施并未完善的情況下，將大量的林地使用權(quán)長時間的流轉(zhuǎn)到個人，這將對社會貧富差距的拉大、社會穩(wěn)定等方面造成的影響，值得我們深思和考慮。目前我國林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還處于起步階段，存在著許多需要解決的障礙與矛盾。產(chǎn)權(quán)問題，尤其是林地使用權(quán)問題是林地流轉(zhuǎn)順暢進行的關(guān)鍵問題。2 林地流轉(zhuǎn)實踐中林地使用權(quán)存在的問題2.1 林地使用權(quán)的邊界不清晰林地產(chǎn)權(quán)中最重要的是林地所有權(quán)和使用權(quán)，在落實林業(yè)生產(chǎn)責任制時，農(nóng)戶得到的是林地

6、使用權(quán)，林地使用權(quán)與所有權(quán)發(fā)生分離，但這這種分離主要是政府的口頭承諾，部分地方當時沒有簽定合同，對所有權(quán)與使用權(quán)之間邊界沒有明確的規(guī)定，從而導致了各主體對自己的責權(quán)利邊界的模糊。這樣極易導致對農(nóng)民土地使用權(quán)的侵犯。如不尊重林地承包關(guān)系，隨意中止農(nóng)民承包權(quán)；縮小林地承包面積；林地承包期縮短，干涉農(nóng)民生產(chǎn)決策權(quán)等。所有權(quán)不明確，使所有者不能很好地行使對土地經(jīng)營的監(jiān)督和管理，或隨意干預和侵占經(jīng)營者的利益，并使農(nóng)戶生產(chǎn)缺少一種合理預期，缺少一種激勵功能，使森林經(jīng)營者對未來缺乏穩(wěn)定的預期，難以形成長期投資，注重短期利益。2.2 缺乏規(guī)范的林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度目前，我國尚未有規(guī)范的林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。在19

7、98年修改后的森林法增加了第十五條，明確了林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。但轉(zhuǎn)讓的具體辦法尚未出臺，如在流轉(zhuǎn)形式、條件、原則、流轉(zhuǎn)程序等方面沒有進行嚴格的規(guī)范。各地流轉(zhuǎn)的政策是地方黨委、政府甚至是集體經(jīng)濟組織制定的，人們對這種低層次政策的權(quán)威性存在疑慮。并且，極大部分地方林地流轉(zhuǎn)處于無章可循的狀態(tài)，其結(jié)果導致了流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、隨意性大，圖文資料不全，合同文本不一致，林地價格基本上由村委會采用目估毛測法進行簡單的估算，價格偏低，且相似經(jīng)營條件和立地等級的地塊價格高低相差懸殊等現(xiàn)象，長期來看，必定造成國有資產(chǎn)流失。2.3 林地使用權(quán)主體組織化程度低，規(guī)模分散林業(yè)的經(jīng)營需要有一定的規(guī)模經(jīng)營?，F(xiàn)行土地經(jīng)營制度

8、未能建立與健全有效的土地流轉(zhuǎn)與集中機制，妨礙了土地適度規(guī)模經(jīng)營的形成。從目前林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來看，未能按效益原則進行林地使用權(quán)分配是林地產(chǎn)權(quán)制度的一大缺憾，任何稀缺資源只有按效益原則進行配置，才能發(fā)揮其應(yīng)有的價值。南方集體林區(qū)在落實林業(yè)生產(chǎn)責任制時，遵循“公平”原則，按人頭平均分配自留山、責任山，結(jié)果造成“一山多主、一主多山”的局面，使用權(quán)高度分散化，不利于管理并形成適度規(guī)模經(jīng)營。林地使用權(quán)的平均化，阻礙了林地的適度流轉(zhuǎn)和集中，林地使用形態(tài)的土地流動只能通過農(nóng)戶的相互轉(zhuǎn)包和集體調(diào)整來進行，這樣就排除了林地的商品屬性與引入市場機制的可能性；況且現(xiàn)實中的農(nóng)戶林地的轉(zhuǎn)包和調(diào)整缺少必要的法律規(guī)范與制度保

9、障，帶有明顯的自發(fā)性、盲目性和隨意性。上述問題共同導致目前林地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)的非市場性、流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、流轉(zhuǎn)價格的不確定性等，最終無法培育出適度規(guī)模的符合市場要求的經(jīng)營主體。2.4 林地收益分配制度的不規(guī)范性，導致林地使用權(quán)實現(xiàn)機制的殘缺和局限林地收益分配制度作為林地產(chǎn)權(quán)制度的主要實現(xiàn)機制，其運行格局的合理與否，直接影響與決定著林地產(chǎn)權(quán)制度的運行效率。就我國目前情況而言，林地收益分配制度處于一種不穩(wěn)定、不規(guī)范的發(fā)展態(tài)勢之中，國家運用行政法律手段強制性參與林地收益分配，保障了國家利益卻在很大程度上侵犯了林地使用權(quán)所有者的切身利益。界定林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系時，存在的突出問題是：從社會利益出發(fā)，從森林的社會、

10、生態(tài)效益的重要性出發(fā)，過分限制乃至剝奪了林木產(chǎn)權(quán)主體的正當合法的財產(chǎn)權(quán)利。其具體表現(xiàn)在：一是限制林主充分利用森林資源，過分地限制乃至干預了林業(yè)經(jīng)營權(quán)，包括采伐權(quán)。二是以森林的公益性來否認林木財產(chǎn)權(quán)的正當性，甚至侵犯林權(quán)。作為林地生產(chǎn)經(jīng)營主體的農(nóng)戶在生產(chǎn)過程結(jié)束后卻無法獲取應(yīng)有的林地收益。這樣不可避免地導致土地收益分配的混亂和無序，最終阻礙林地使用權(quán)制度的正常運行。林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，各級政府已經(jīng)給與了足夠的重視，但地區(qū)間的發(fā)展不均衡，很多人還處于觀望狀態(tài)。農(nóng)民仍有對政策多變的恐懼心理，對擁有的林地使用權(quán)能否真正得到保障沒有把握。流轉(zhuǎn)后的林地使用權(quán)經(jīng)營和開發(fā)也很困難。主要表現(xiàn)在缺乏資金、信息閉塞等方

11、面。3 林地流轉(zhuǎn)使用權(quán)問題的改善措施3.1 必須實現(xiàn)對林地使用權(quán)的充分界定林地使用者在使用期內(nèi)擁有對林地的占有使用、較完整的收益權(quán)和部分處分權(quán)，林地使用權(quán)擁有者可申請延長續(xù)用至原來期限或更長期限，政府無特殊原因不得阻止。明確界定林地所有者和使用者之間的責、權(quán)、利關(guān)系。所有者有收取地租的收益權(quán)，有對林地進行發(fā)包、出租、拍賣等權(quán)利，有對限期不開發(fā)利用無償收回的權(quán)利，有對林地破壞、撂荒、林地轉(zhuǎn)向非林地進行制止的義務(wù)。收益權(quán)是指林地使用權(quán)主體上交集體地租、國家稅收后收益歸己的權(quán)利，處分權(quán)包括在使用期限內(nèi)依法從事有償轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、贈予、繼承等的權(quán)利，有按期進行開發(fā)，不得任意撂荒和改變用途的義務(wù)。通過

12、產(chǎn)權(quán)的充分界定使使用者有較穩(wěn)定的預期，促進使用者進行長期投資。3.2 規(guī)范林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度主要包括對林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式、原則、評估、操作程序、流轉(zhuǎn)合同的格式和內(nèi)容、轉(zhuǎn)讓金的使用和管理、罰則等內(nèi)容進行規(guī)范。尤其對林地使用權(quán)的評估一定要依據(jù)有國家正式認證的森林調(diào)查規(guī)劃設(shè)計單位提供的數(shù)據(jù)，同時還必須經(jīng)過補充和修正的驗證成果，再進行評估，才能保證評估的質(zhì)量。評估的方法可以采用市場價倒算法、成本法和林地期望價法，或者多種方法的聯(lián)用。依據(jù)森林資源資產(chǎn)評估技術(shù)規(guī)范（試行）和關(guān)于加強森林資源資產(chǎn)評估管理工作若干問題的通知等政策和文件，科學公正地進行林地使用權(quán)評估，確保國有資產(chǎn)的保值增值。流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范能夠

13、降低交易費用，減少交易摩擦，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，通過公開招標、公平競爭的方式，使林地資源與資金、技術(shù)、信息和管理經(jīng)驗方面的優(yōu)勢結(jié)合，最終提高林地資源的利用效率。3.3 切實維護林地使用權(quán)所有者的合法權(quán)益。維護森林經(jīng)營者合法權(quán)益、明晰森林產(chǎn)權(quán)與落實產(chǎn)權(quán)是相輔相成的。沒有明晰的產(chǎn)權(quán)，維護森林經(jīng)營者的合法權(quán)益就無從談起，不能維護森林經(jīng)營者的合法權(quán)益，產(chǎn)權(quán)就會虛置。雖然森林法中明確規(guī)定，要維護森林所有者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，這需要在實踐中得到落實。但首先要從法律上明確林地使用權(quán)所有者的權(quán)益。這樣在宏觀上保證國家、集體利益不損害、土地公有制不變的情況下 ,保證了微觀上土地資源持續(xù)利用的動力和活力，林地經(jīng)營的投資行為就會長期化。3.4 放活林地使用權(quán)，加強民營林業(yè)的產(chǎn)權(quán)保護。加快非公有制林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展是我國現(xiàn)階段林業(yè)發(fā)展的重要目標。放活林地使用權(quán)對加快非公有制林業(yè)的發(fā)展有十分重要的意義。按照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離、長期穩(wěn)定、效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，對南方集體林權(quán)可以采取多種形式出讓其林地的使用權(quán)，受讓人可以是村民，也可以是其他組織或個人。應(yīng)通過立法，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包權(quán)。政策的穩(wěn)定往往比提供優(yōu)惠政策對農(nóng)民有更大的激勵作用。南方集體林區(qū)大多處于山區(qū)，且經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，林地仍然承擔著主要的社會保障功能的狀況。林地作為生產(chǎn)要素進入市場已是大勢所趨。在林地