我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實(shí)施障礙及其對(duì)策研究(一)

1、我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實(shí)施障礙及其對(duì)策研究(一)    摘要：本文分析了我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的幾大實(shí)施障礙，進(jìn)而提出排除障礙的相關(guān)法律措施。關(guān)鍵詞：公用企業(yè) 壟斷 法律規(guī)制 實(shí)施障礙 法律措施一、我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實(shí)施障礙中國公用企業(yè)壟斷的法律規(guī)制已經(jīng)啟動(dòng)，然而，實(shí)施成效卻不盡如人意，這主要是因?yàn)榇嬖谌缦聨追矫娴姆磯艛喾蓪?shí)施的障礙：（一）公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)不完善反壟斷必須有良好的制度基礎(chǔ)，包括法律和政策。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家在反壟斷時(shí)，都有與時(shí)俱進(jìn)的反壟斷法律制度作為行為依據(jù)。如前所述，我國至今尚未出臺(tái)反壟斷法，其他專門性立法

2、也很不成氣候，可謂無法可依。反壟斷依然停留在政府官員和學(xué)者的不見得有價(jià)值的“價(jià)值理念”中，難以制度化。若非有反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中兩個(gè)未中壟斷要害的條款，中國的公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制根本無從談起。其次，在對(duì)公用企業(yè)壟斷性環(huán)節(jié)實(shí)施反壟斷控制，建立管制制度（如市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格確定以及普遍服務(wù)等）時(shí)，還必須在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)充分引入競(jìng)爭(zhēng)。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質(zhì)的反壟斷功能，如網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通。但按照現(xiàn)代管制制度的最基本的獨(dú)立性原則，我國的公用企業(yè)改革一直沒有對(duì)管制制度的建設(shè)給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調(diào)控、國企產(chǎn)權(quán)管理的功能混雜一體。如獨(dú)立性、專業(yè)化的管制機(jī)構(gòu)至今沒有落實(shí)

3、，管制體系的不健全，可能造成引入競(jìng)爭(zhēng)后的市場(chǎng)秩序的混亂。（二）缺乏充分的反壟斷預(yù)警系統(tǒng)在反壟斷的法律規(guī)制中，應(yīng)當(dāng)有發(fā)達(dá)的信息系統(tǒng)提供充分的信息，幫助立法者和執(zhí)法者理智決策。這樣的信息系統(tǒng)是由相關(guān)利益群體的意見構(gòu)成的。決策層及其決策支持系統(tǒng)在制定和執(zhí)行公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地聽取諸如消費(fèi)者、企業(yè)、其他相關(guān)行業(yè)甚至專家學(xué)者的聲音。但是，我國的實(shí)際情況卻是，政府部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不愿意廣開言路，決策程序過于封閉，難免出現(xiàn)決策錯(cuò)誤，或?qū)⒑檬罗k成了壞事，或讓少數(shù)人得利而大多數(shù)人受到損害。（三）市民社會(huì)發(fā)育不良，消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)發(fā)展不充分市民社會(huì)是指一種享有獨(dú)立人格和自由平等權(quán)利的個(gè)人之

4、間的交往關(guān)系與整合形態(tài)，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主生活相聯(lián)系的、獨(dú)立于政治國家的民間自治領(lǐng)域。相對(duì)于政治國家，市民社會(huì)具有人格獨(dú)立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會(huì)是一個(gè)具有自組織能力的巨大系統(tǒng)，它自身可以從內(nèi)部建立起必要的秩序，而不必仰仗國家運(yùn)用強(qiáng)制性力量從外部去建立。其成員都是獨(dú)立的個(gè)體，具有獨(dú)立人格和自立意識(shí)、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此間的行為以契約方式規(guī)范出來。2這種社會(huì)秩序體系和自主意識(shí)能夠形成一股不可忽視的力量，抑制不正常的行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)力量對(duì)社會(huì)整體秩序和個(gè)體權(quán)利的侵害。改革開放20年來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革一直在朝著產(chǎn)權(quán)的多元化（社會(huì)化）和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的市場(chǎng)化方向邁進(jìn)，其直接的結(jié)

5、果就是促進(jìn)了一個(gè)具有相對(duì)自主性的市民社會(huì)的形成，市場(chǎng)主體的現(xiàn)代意識(shí)和民間社會(huì)組織化程度都有所增強(qiáng)。但是，在以市場(chǎng)失靈為前提的自然壟斷面前，圍繞著“市場(chǎng)”發(fā)展起來的市民社會(huì)以及由此產(chǎn)生的市民權(quán)利意識(shí)只得畏步不前。況且，中國的消費(fèi)者向來飽受“順民”情結(jié)的熏陶，面對(duì)強(qiáng)大的壟斷企業(yè)和其所依附的行政力量，哪里還能意識(shí)到自己正出于壟斷剝削之下，哪里還能想起為自己的合法權(quán)益而戰(zhàn)呢？消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)是消費(fèi)者自發(fā)或有組織地進(jìn)行的旨在保護(hù)自身權(quán)益，改善自身地位的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)發(fā)端于十九世紀(jì)90年代的美國，并于二十世紀(jì)中期在全世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展起來。轟轟烈烈的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)迅速推動(dòng)了現(xiàn)代消費(fèi)者保護(hù)立法的進(jìn)程，也震懾了濫

6、用市場(chǎng)支配力量盤剝消費(fèi)者利益的壟斷經(jīng)營(yíng)者。1我國消費(fèi)者組織于二十世紀(jì)80年代開始出現(xiàn)，目前，消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)已經(jīng)作為一種時(shí)代浪潮蓬勃興起。但是，我國消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)起步較晚，消費(fèi)者的素質(zhì)普遍較低，各級(jí)消費(fèi)者組織的維權(quán)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)不足，并未充分發(fā)揮其作為消費(fèi)者權(quán)益代言人的作用，也還沒有顯示出對(duì)于壟斷經(jīng)濟(jì)力量的威懾力。二、法律對(duì)策（一）法律規(guī)制的原則其一，壟斷經(jīng)營(yíng)與自由競(jìng)爭(zhēng)并舉對(duì)于公用企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，并不是完全消除，而是重新界定。要做好對(duì)公用企業(yè)不同環(huán)節(jié)的區(qū)分，把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其他業(yè)務(wù)中分離出去，政府繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行管制。為了照顧特定行業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)和平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的需要，法律應(yīng)當(dāng)允許甚至要求政府出臺(tái)一定的地

7、方政策進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，并出臺(tái)反壟斷法等競(jìng)爭(zhēng)法來規(guī)范公用企業(yè)的市場(chǎng)行為，防止其濫用優(yōu)勢(shì)地位，必要時(shí)可以授權(quán)一定機(jī)構(gòu)對(duì)過于龐大的公用企業(yè)進(jìn)行縱向或橫向分割。而且，由于不同行業(yè)的自然壟斷程度有所差異，運(yùn)用一般規(guī)則進(jìn)行一般控制也是不明智的，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同行業(yè)不同的壟斷方式和程度，進(jìn)行不同的法律調(diào)整。但是，為了防止壟斷經(jīng)者濫用壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以嘗試對(duì)壟斷業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)之授予采取特許權(quán)形式，并且應(yīng)當(dāng)通過市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)方式來授予特許權(quán)，即通過招標(biāo)方式進(jìn)行概括競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)選擇條件最好的企業(yè)來負(fù)責(zé)經(jīng)。在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期間，主管部門負(fù)責(zé)全面考察，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)者由嚴(yán)重違規(guī)即可解除特許權(quán)在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期限屆滿后，再度進(jìn)行招標(biāo)，

8、重新選定經(jīng)營(yíng)者；而對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，應(yīng)保障甚至促使多家企業(yè)進(jìn)入企業(yè)，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)依法規(guī)范企業(yè)市場(chǎng)行為，進(jìn)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、防止壟斷、依法征稅等管理足矣。經(jīng)營(yíng)活動(dòng)完全由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)行情和國家政策自行安排。根據(jù)不同業(yè)務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，區(qū)分實(shí)行不同的規(guī)制或放松規(guī)制的政策，就能在公用企業(yè)行業(yè)較充分地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，同時(shí)兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)活力與規(guī)模經(jīng)濟(jì)兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)，提高行業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。 其實(shí)，區(qū)分強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)、弱自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行垂直分割的改革已在我國推行，但是實(shí)施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的中華人民共和國電信條例把電信業(yè)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)

9、，前者是指提供公眾網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)的業(yè)務(wù)，后者是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)。電力行業(yè)的“廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的試點(diǎn)工作正在醞釀之中。對(duì)于依賴管道或網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)的其他行業(yè)，如天然氣供應(yīng)，雖然有學(xué)者提出區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，輸配管網(wǎng)從供方分離的建議，但尚未付諸實(shí)踐。其二，行業(yè)立法與專門立法并舉一方面，針對(duì)公用企業(yè)各領(lǐng)域的特征，通過制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業(yè)法規(guī)，明確政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、定價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等作出法律規(guī)定，以規(guī)范市場(chǎng)秩序，保障公平競(jìng)爭(zhēng)。不恰當(dāng)?shù)膲艛嗉暗胤奖Ｗo(hù)主義當(dāng)然要打破，但是對(duì)于屬于市場(chǎng)失靈，

10、需要政府干預(yù)的領(lǐng)域，還是要保留壟斷。這樣有利于針對(duì)各行業(yè)的特點(diǎn)有重點(diǎn)地制定措施，以立法形式明確公用企業(yè)與相應(yīng)公共部門之間的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政企分開，有利于確定相應(yīng)的行業(yè)目標(biāo)，規(guī)范政府及其公共部門對(duì)公用企業(yè)市場(chǎng)行為的管理行為。另一方面，制定公用企業(yè)法之類的專門性法律，確立公用企業(yè)范圍、運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督程序、定價(jià)程序等事項(xiàng)。其三，反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管并舉對(duì)公用企業(yè)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制的效果在很大程度上取決于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建立和工作的狀況。然而，公用企業(yè)行業(yè)不同于一般的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，僅僅依靠反壟斷機(jī)構(gòu)無法解決這些領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)問題，還需要強(qiáng)有力的行業(yè)（二）法律法規(guī)體系的完善在我國，出于行政部門維護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)權(quán)威的

11、權(quán)力慣性，規(guī)范公用企業(yè)的立法機(jī)構(gòu)繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業(yè)自身也制定所謂的行業(yè)規(guī)范。電信、民航、電力，幾個(gè)壟斷行業(yè)的改革方案都公布了，這三個(gè)行業(yè)的改革最初都是由行業(yè)主管部門主導(dǎo)的，但最后主導(dǎo)權(quán)都轉(zhuǎn)到了綜合性部委手中，主要是國家計(jì)委，當(dāng)然國務(wù)院體改辦也起了重要作用，那么，改革主導(dǎo)權(quán)易位的含義是什么呢？這些壟斷企業(yè)過去都是由行業(yè)部門直接管理的，長(zhǎng)期以來形成了政企同盟，有固化既得利益的內(nèi)在沖動(dòng)，繼續(xù)由行業(yè)主管部門來主持改革，政企不分的慣性會(huì)促使他們出臺(tái)有利于壟斷企業(yè)的政策。因而，就公用企業(yè)發(fā)展的整體性而言，真正確立其發(fā)展規(guī)劃規(guī)范其運(yùn)營(yíng)狀況的只能是人大或其授權(quán)的國務(wù)院制定的法律，相

12、關(guān)主管部門可以在執(zhí)行法律的過程中為了行事的方便自行頒布在本區(qū)域或領(lǐng)域有效的辦法、命令等，但不能違背法律規(guī)定的原則和意圖。這樣才能保證立法的獨(dú)立性和完整性，削弱部門立法帶來的壟斷色彩。這樣，對(duì)公用企業(yè)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制的法律法規(guī)體系就應(yīng)當(dāng)由以下幾個(gè)部分組成：以反壟斷法為核心，包括價(jià)格法等在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)立法；規(guī)范各公用企業(yè)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的行業(yè)立法；各主管部門頒布的規(guī)章。（三）法律規(guī)制制度的重建其一、規(guī)制的重點(diǎn)在于禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身由于缺乏市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)過程，我國普遍存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，并沒有多少由于企業(yè)積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業(yè)。公用企業(yè)的壟斷也并非由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模過大所致

13、，真正的原因在于不少公用企業(yè)在行政力量的庇護(hù)和縱容下濫用其市場(chǎng)支配地位。因而，對(duì)我國公用企業(yè)進(jìn)行反壟斷法律規(guī)制更重要的是規(guī)范壟斷企業(yè)的行為，而不是過分挑剔產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)集中度。根據(jù)實(shí)踐中存在的公用企業(yè)濫用壟斷地位行為的表現(xiàn)形式，法律規(guī)制的具體制度一般應(yīng)當(dāng)包括：（1）禁止交叉補(bǔ)貼。禁止在壟斷環(huán)節(jié)占有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)利用其壟斷地位進(jìn)行反競(jìng)爭(zhēng)的活動(dòng)，以彌補(bǔ)其在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的利潤(rùn)損失。（2）禁止拒絕交易。應(yīng)當(dāng)基于公用企業(yè)在提供社會(huì)公共產(chǎn)品或服務(wù)上的特殊性對(duì)公用企業(yè)的契約自由進(jìn)行限制。公用企業(yè)無法定理由不得拒絕為特定的消費(fèi)者提供產(chǎn)品或服務(wù)。（3）禁止強(qiáng)迫交易或搭售。我國1993年頒布的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第六條和

14、第七條對(duì)強(qiáng)迫交易和搭售行為進(jìn)行了禁止性規(guī)定。此后不久，國家工商行政管理局發(fā)布了關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定在第四條列舉的公用企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)行為中，也提到了這一行為。鑒于強(qiáng)迫交易或搭售行為在我國公用企業(yè)中存在的普遍性及其對(duì)消費(fèi)者和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的危害，在立法中強(qiáng)化對(duì)其的禁止意義十分重大。（4）禁止歧視或區(qū)別對(duì)待。法律應(yīng)明確規(guī)定，壟斷企業(yè)不僅要承擔(dān)向其他經(jīng)營(yíng)者開放管網(wǎng)的義務(wù)，還必須保證以同一條件開放管網(wǎng)，不得歧視。壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)分開之后，新的競(jìng)爭(zhēng)者要在非壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行有效運(yùn)營(yíng)，必須依賴原壟斷企業(yè)所控制的管網(wǎng)，壟斷企業(yè)向競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)收取的費(fèi)用、要求的入網(wǎng)條件和提供的服務(wù)直接關(guān)系到后者的經(jīng)濟(jì)效益甚至

15、生死存亡。要真正做到“廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，除了切斷壟斷企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的利益聯(lián)系外，禁止歧視和區(qū)別待遇，是改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的必然之舉。其二、政企分開我國的公用企業(yè)的政企關(guān)系經(jīng)過一系列改革，目前仍然存在四種形態(tài)：一是有政無企，政府既是政權(quán)機(jī)關(guān)，又是所有者、經(jīng)營(yíng)者和管理者；二是政企合一，兩塊牌子，一套人馬；三是有企其三、產(chǎn)權(quán)和投資多元化從產(chǎn)權(quán)制度上看，在我國，公用企業(yè)的壟斷有兩種情況：一是政府部門獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，別無分號(hào)；二是國家獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，不許其他資本進(jìn)入。我們現(xiàn)在的改革主要是通過拆分打破第一種形式的壟斷，但拆分后的企業(yè)仍然都是國有。打破第二種形式的壟斷，允許非國有資本進(jìn)入，在我國東部沿海已經(jīng)出

16、現(xiàn)，如私人投資修建機(jī)場(chǎng)，外資進(jìn)入通信設(shè)備制造業(yè)，合資組建航空公司等，但這只是個(gè)別地區(qū)的嘗試，還存在準(zhǔn)入政策和思想觀念上的障礙。其實(shí)，國家行政力量退出公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)固然重要，國有資本退出公用企業(yè)壟斷更具有深遠(yuǎn)的意義。這樣可以帶動(dòng)更多的非國有資本參與公共設(shè)施的建設(shè)，通過多元的產(chǎn)權(quán)制度引入競(jìng)爭(zhēng)，建立完善的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)企業(yè)活力。我國加入WTO后，吸引外資進(jìn)入這些領(lǐng)域，將給我國公用企業(yè)的改革和發(fā)展帶來更大的挑戰(zhàn)和動(dòng)力。在壟斷行業(yè)和環(huán)節(jié)要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。3在這方面，財(cái)產(chǎn)組織形式可以是多樣化的有限責(zé)任公司、股份有限公司，少數(shù)還可以是上市公司；就引進(jìn)外資來講，可以是合資的

17、，也可以是獨(dú)資的。其中，國有資本既可以是絕對(duì)控股，也可以是相對(duì)控股或參股，還可以是完全退出的。對(duì)自然壟斷很強(qiáng)、對(duì)國家安全特別重要的領(lǐng)域，不但可以而且是必須由國家獨(dú)資。在改革產(chǎn)權(quán)制度的同時(shí)，必須改革投資體制。一是資金來源多元化，面前我國公用企業(yè)的資本構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了重大變化，有國有資本、民間資本、港澳臺(tái)資本、外國資本和東部地區(qū)資本參與，要將這種多元化的資本來源引導(dǎo)到公用企業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。二是投資主體多元化，要徹底改變政府作為公用企業(yè)主要投資主體的狀況，由企業(yè)來投資，減少風(fēng)險(xiǎn)，提高效益。政府投資只能限制在特定的領(lǐng)域。其四、改進(jìn)公用企業(yè)的價(jià)格管制（1）改進(jìn)價(jià)格確定的方法。我國電力、煤氣等公用企業(yè)的價(jià)格確

18、定主要采用“成本加合理利潤(rùn)”法，如我國電力法第三十六條規(guī)定：“制定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)如稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)”，這種方法兼顧了企業(yè)的贏利性和消費(fèi)者利益，具有一定的合理性，但是，也存在著不足：首先，在利潤(rùn)率一定的情況下，企業(yè)缺乏提高經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)。因?yàn)樵讵?dú)家壟斷的市場(chǎng)格局下，企業(yè)成本即為該產(chǎn)品的社會(huì)成本，降低成本就意味著降低價(jià)格，因而企業(yè)難以產(chǎn)生降低經(jīng)營(yíng)成本的沖動(dòng)，我國公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本居高不下，在一定程度上與我國“成本加合理利潤(rùn)”的定價(jià)制度不無關(guān)聯(lián)；其次，政府制定合理管制價(jià)格如果在不考慮非經(jīng)濟(jì)因素的情況下，必須依賴于對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息的充分掌握，但由于這事關(guān)企業(yè)自

19、身的經(jīng)濟(jì)利益，出于對(duì)自身利益之維護(hù)，作為信息擁有者的企業(yè)向政府提供的價(jià)格信息在很大程度上是一種極不充分其次，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度（1）監(jiān)管的目標(biāo)定位。現(xiàn)代公用企業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高資源配置的效率。對(duì)壟斷行業(yè)的監(jiān)管必須兼顧消費(fèi)者、投資者及相關(guān)利益者的利益，監(jiān)管的核心是要解決信息不對(duì)稱和市場(chǎng)失效。（2）監(jiān)管權(quán)的安排?？偟膩碚f，監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、定價(jià)政策、競(jìng)爭(zhēng)政策以及普遍服務(wù)政策四個(gè)方面。但是，鑒于公用企業(yè)不同行業(yè)或環(huán)節(jié)經(jīng)濟(jì)特征的差異，對(duì)于不同的行業(yè)或環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)實(shí)施不同的監(jiān)管，如對(duì)壟斷性環(huán)節(jié)（如電網(wǎng)）在成本透明的基礎(chǔ)上加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)（如上網(wǎng)電價(jià)）實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)；加強(qiáng)對(duì)

20、壟斷環(huán)節(jié)公平接入的監(jiān)管（如電信網(wǎng)的互聯(lián)互通、電網(wǎng)的公平接入等）；加強(qiáng)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)，防止市場(chǎng)壟斷、價(jià)格共謀、欺詐等行為。在我國現(xiàn)行的政治制度環(huán)境下，監(jiān)管權(quán)的設(shè)置還涉及到監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府有關(guān)部委的職能劃分問題。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于監(jiān)管權(quán)的集中性要求必然沖擊現(xiàn)有的行政權(quán)力體系。比如，目前，電力監(jiān)管方面，市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格管制是電監(jiān)會(huì)的重要職權(quán)，但這兩項(xiàng)權(quán)力都掌握在國家計(jì)委手中，“原先存在的管理機(jī)構(gòu)和組織在這次改革中是否有獻(xiàn)身精神，能否將權(quán)力向新的體制下的電監(jiān)會(huì)移交，這是我們應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)?！眲⒓o(jì)鵬說，電監(jiān)會(huì)體制的定位和政府體制的交接是一個(gè)難點(diǎn)。4盡管我國的政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)取得了一些成效，政府行政權(quán)力

21、已經(jīng)得到了一定程度上的分解和弱化，但我國加入WTO之后，新環(huán)境對(duì)政府職能的需求已經(jīng)改變，政府職能轉(zhuǎn)變的工作更有待深入。國家計(jì)委的權(quán)力現(xiàn)在是越來越模糊，按規(guī)劃，它是一個(gè)超然的制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的綜合性部門，但是現(xiàn)在宏觀調(diào)控、微觀管理、投資、價(jià)格，它的職能越來越多。而這些職能行使的效果卻并不能令人滿意。比如，電力、電信的價(jià)格管制具有極強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，國家計(jì)委價(jià)格司目前的人員配置和和知識(shí)儲(chǔ)備不能完全適應(yīng)這項(xiàng)工作的要求。但是，盡管電監(jiān)會(huì)在這方面具有較多的優(yōu)勢(shì)，完全剝離計(jì)委的價(jià)格管制權(quán)也是非常不現(xiàn)實(shí)的。比較合理的做法應(yīng)當(dāng)是在保留和完善計(jì)委對(duì)于價(jià)格的總體調(diào)控的前提下，賦予電監(jiān)會(huì)根據(jù)國家的價(jià)格政策對(duì)電力行業(yè)的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力。也就是說，政