通過“量化”實現(xiàn)“質(zhì)化”

1、    通過“量化”實現(xiàn)“質(zhì)化”【正文】2008年最高人民法院發(fā)出關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見（試行）（以下簡稱意見），啟動建立全國統(tǒng)一的案件質(zhì)量評估體系，通過公眾滿意度、案件平均審理天數(shù)、法院全員人均結(jié)案數(shù)等33個科學(xué)量化的指標(biāo)，給每個法院的審判打"質(zhì)量分"。一年來，全國各地法院針對自身法院的特點，結(jié)合上級法院的案件質(zhì)量評估體系，采取各種不同的司法績效統(tǒng)計方式，形成了種種科學(xué)的審判管理機制。在這個"遲來的公正就是不公正""人們?nèi)菰S法律有漏洞，但不容許法律不公正"的新時代，如何讓司法正義以

2、看得見的方式實現(xiàn)，如何讓"社會主義法治理念"以感受得到的方式落實，將成為新時期各級法院應(yīng)當(dāng)探索的首要問題！同時，在新的歷史條件下形成科學(xué)的司法績效理念應(yīng)成為每一位法官正確的職業(yè)價值觀，對新世紀(jì)的法院審判管理體制進行深層次的理性思考也應(yīng)成為是每一位法官面臨著的新挑戰(zhàn)！ 一、構(gòu)建科學(xué)的司法績效評估體系與百分制相結(jié)合的績效管理考核機制，是審判管理工作的核心 我國三大訴訟法都有規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定對案件獨立進行審判，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。從而決定我國現(xiàn)行審判管理工作是一項動態(tài)、開放，有層次、有結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)工程。這個系統(tǒng)由管理者、管理對象、管理媒介三大要素組成。管理

3、者是指行使管理權(quán)的組織和個人。目前全國法院系統(tǒng)都是建立以各級人大等部門的監(jiān)督為基礎(chǔ)，以上級法院指導(dǎo)為龍頭，以審判委員會為核心，以審判管理辦公室為主體，以業(yè)務(wù)庭、基層法庭為載體的審判管理模式。這種模式?jīng)Q定了我國審判管理工作中的管理者是眾多組織與機構(gòu)，直接執(zhí)行者是本級法院的審判管理辦公室（有些法院可能有不同的名稱）。管理對象指履行審判職務(wù)的最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員。管理媒介指傳遞管理者與管理對象相互作用的中介。它包括各級法院的案件信息庫、司法績效評估體系以及關(guān)于審判管理的各種規(guī)章制度。上述三要素相互聯(lián)系、

4、相互滲透、相互融合成一個有機統(tǒng)一的審判管理體系。 審判工作是法院的生命線，司法績效是衡量法院工作的標(biāo)尺，遠離績效的審判管理只能是紙上談兵。根據(jù)審判工作的需要，最高法院的評估指標(biāo)體系劃分為審判公正、審判效率、審判效果3大指標(biāo)。其中審判公正指標(biāo)由立案變更率、一審陪審率、一審上訴改判率等內(nèi)容構(gòu)成；審判效率指標(biāo)由法定期限內(nèi)立案率、法院年人均結(jié)案數(shù)、法官年人均結(jié)案數(shù)等內(nèi)容構(gòu)成；審判效果指標(biāo)由上訴率、申訴率、調(diào)解率等內(nèi)容構(gòu)成。這個評估指標(biāo)體系，不僅能夠確立人民法院審判質(zhì)量的量化標(biāo)準(zhǔn)，建立法院內(nèi)部全新的動態(tài)監(jiān)督機制和科學(xué)化審判管理，分析影響審判質(zhì)量的各種因素，從而為各級人民法院審判決策和管理提供完整、詳細的

5、參考依據(jù)，推動法院審判質(zhì)量的全面提高；而且能夠通過評估體系各項指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)、制約和綜合指數(shù)的協(xié)調(diào)和整合，為形成科學(xué)的司法績效理念和審判管理工作的和諧發(fā)展提供良好的途徑。 然而，最高人民法院的評估指標(biāo)體系僅僅是指揮棒，有如高考的考試大綱，其評估的結(jié)果而并沒有直觀性、可操作性。因此，運行意見過程中，大部分法院除了建立與自身法院特點相對應(yīng)的評估指標(biāo)體系之外，還形成了各種各樣的評估統(tǒng)計方式。其中最有特色的，我認為應(yīng)是與評估指標(biāo)相結(jié)合起來的百分制績效管理考核機制。百分制是以院、庭、個人為考核對象，將評估體系中各項具體的指標(biāo)細化成相應(yīng)的基本分，完成任務(wù)了進行加分，沒有完成任務(wù)進行減分，最后將各項指標(biāo)的所

6、得分值進行累計，形成每個考核對象的最后得分。百分制可以將全院所有辦案法官的司法績效，用一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行考核，從而形成個人績效排名表；百分制也可以將全院的業(yè)務(wù)庭為考核對象，用一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)計，從而形成業(yè)務(wù)庭工作績效排名表。 司法績效評估體系與百分制相結(jié)合的績效管理考核機制，其以各評估指標(biāo)為依據(jù)，以量化的分數(shù)為衡量工具，形成直觀的科學(xué)統(tǒng)計表，從而客觀、公正地評價所考核對象的司法績效，有效地促進了"公正司法，一心為民"工作方針和"公正與效率"工作主題的落實。變"亡羊補牢"為"未雨綢繆"，逐步形成良好的司法績效理念

7、氛圍，在審判工作中查漏補缺，從而達到審判管理上質(zhì)的飛躍。 二、對司法績效評估體系與百分制相結(jié)合的績效管理考核機制的再認識，是審判管理工作的前提 科學(xué)的審判管理體制以實現(xiàn)正義、效率和秩序價值為目標(biāo)，而司法績效評估體系與百分制相結(jié)合的績效管理考核機制是在法律和司法政策允許的范圍內(nèi)，在遵循規(guī)律的基礎(chǔ)上尋求的創(chuàng)新方法，其最大限度地實現(xiàn)了正義、效率和秩序價值。同時，實行該管理機制在處于社會主義初級階段的中國法院管理工作中也具有歷史的必然性。 首先，在當(dāng)今中國，"考核官員政績、評價政府績效"這兩個政治生活中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)正在悄然變化：不僅政績考核正在逐漸走出"唯GDP"

8、的窠臼，而且民意調(diào)查也在日益成為考核、評價的重要方式；據(jù)悉，目前已有1/3的省份不同程度探索改革官員政績考核與政府績效評估體系，而且模式各有特色。因此，重視公眾滿意度的司法績效評估體系與重視辦案質(zhì)量的百分制相結(jié)合，也是順應(yīng)潮流而生的一種績效觀。 其次，司法審判是法院為社會提供一種"公共產(chǎn)品"。司法審判的質(zhì)量優(yōu)劣，直接關(guān)涉到司法活動的公信力。司法公正是法院工作的靈魂，而審判是否公正并不是抽象的，其可以通過案件質(zhì)量評估體系的若干科學(xué)指標(biāo)來定量分析。因此，建立科學(xué)、統(tǒng)一的案件質(zhì)量評估體系，完善司法績效評估體系與百分制相結(jié)合的績效管理考核機制，就為人們相對直觀地評估司法審判的質(zhì)量提

9、供了現(xiàn)實、有效的工具，這是其存在的現(xiàn)實條件。 因此，在現(xiàn)階段，司法績效評估體系與百分制相結(jié)合的績效管理考核機制是遵循最高法院意見最適宜的管理模式。審判管理工作的改革也應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上，對該考核機制的管理職責(zé)、管理權(quán)限、管理指標(biāo)、統(tǒng)計方式進行討論。比如基層法院可以重視案件調(diào)解率、當(dāng)庭宣判率等指標(biāo)的考核，而中級法院則可側(cè)重開庭率、改判率等指標(biāo)的考核?？傊?，司法績效管理體制應(yīng)當(dāng)在體現(xiàn)審判管理工作的基礎(chǔ)上，注重現(xiàn)實合理性，采取一種漸進的、逐步改良的循序漸進的方式進行變革。司法績效評估指標(biāo)同時也應(yīng)堅持正確導(dǎo)向性，既要體現(xiàn)司法的獨立、公正、高效、文明，節(jié)約訴訟成本，又要避免片面追求高指標(biāo)而妨礙司法獨立、損害

10、當(dāng)事人訴訟權(quán)利和其他合法權(quán)益。所以，各級法院在設(shè)置評估指標(biāo)時應(yīng)當(dāng)權(quán)衡各方面的利益沖突、價值沖突，在顧及最高法院的評估體系中的指標(biāo)的同時，又要兼顧本院的實際情況及未來的發(fā)展。同時，我們又不能削足適履，以某種固定的模式來框制不同地區(qū)的實際需要，以某種呆板的指標(biāo)來限定不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)徟泄ぷ鞯陌l(fā)展。 三、處理好司法績效評估體系與百分制相結(jié)合的績效管理考核機制中的幾對關(guān)系，是審判管理工作的關(guān)鍵 一是處理好審判管理辦公室與各承辦人的關(guān)系。在司法績效評估體系與百分制相結(jié)合的績效管理考核機制中，審判管理辦公室與具體承辦人是一種直接的管理與被管理關(guān)系。司法績效排名表，直接影響各承辦人的評先評優(yōu)、獎勵與處罰，因此審

11、判管理辦公室如何大公無私地處理各類數(shù)據(jù)，各承辦人如何心悅誠服的接受年終績效排名，將是實施該管理機制的基礎(chǔ)，也是發(fā)展該管理機制的動力。因此，我們應(yīng)具體解決一些實在的問題：第一，要建立、完善與審判工作發(fā)展和審判管理需要相適應(yīng)的司法統(tǒng)計制度，統(tǒng)一司法統(tǒng)計指標(biāo)的名稱、統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計時間、計算方法和計量單位。第二，評估實行信息化管理，評估指標(biāo)的數(shù)據(jù)采集、整理、傳輸和指數(shù)編制由計算機自動完成，且數(shù)據(jù)應(yīng)及時更新，避免和減少人為因素對評估數(shù)據(jù)的干擾。第三，各級人民法院應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的案件信息數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)一的司法統(tǒng)計臺賬，作為評估數(shù)據(jù)真實性核查的依據(jù)。第四，案件信息數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)錄入要及時、客觀、公開。 二是處理好審

12、判委員會與審判管理辦公室的關(guān)系。這是司法績效管理體制中最重要的關(guān)系。因意見中明確規(guī)定：各級人民法院可以根據(jù)本院的工作重點，適當(dāng)調(diào)整評估指標(biāo)的權(quán)數(shù)。因此，基層法院可以設(shè)置具有基層法院特色的評估指標(biāo)體系和案件臺帳系統(tǒng)，從而產(chǎn)生具有基層法院特色的百分制計算標(biāo)準(zhǔn)；中級法院可以設(shè)置具有中級法院特色的評估指標(biāo)體系和案件臺帳系統(tǒng)，從而產(chǎn)生具有中級法院特色的百分制計算標(biāo)準(zhǔn)。同時，制度的討論與規(guī)范，離不開領(lǐng)導(dǎo)；制度的及時完善與改進，離不開領(lǐng)導(dǎo)；制度的實施與落實，離不開領(lǐng)導(dǎo)。因此，審判管理辦公室是形同虛設(shè)？還是職責(zé)分明的重權(quán)部門？這都與領(lǐng)導(dǎo)對司法績效與審判管理工作的重視程度分不開。要妥善處理好這一對關(guān)系，首先，各

13、項指標(biāo)的設(shè)置，要求每位審判委員會成員要公正與客觀，不要偏坦自己所分管的庭室。其次，日常工作中，要給審判管理辦公室足夠的權(quán)力，包括審判流程管理權(quán)、法律文書檢查權(quán)、獨立的司法統(tǒng)計權(quán)、案件質(zhì)量評查等級權(quán)、處罰權(quán)、通報批評權(quán)等。最后，審判委員會應(yīng)充分重視審判管理工作，認識到司法績效是法院各項管理工作中的中心內(nèi)容，是一項實踐性很強的工作，同時也是一門科學(xué)，有其固有的特點和特殊規(guī)律的科學(xué)。 三是處理好審判管理辦公室與上級法院、審判委員會的關(guān)系。實際操作中，審判管理辦公室不僅受本級法院審判委員會等機構(gòu)的管理，而且受上級法院的審判管理辦公室直接指導(dǎo)。三者之間應(yīng)當(dāng)是一種間接的關(guān)系。根據(jù)意見，上級人民法院負責(zé)組織

14、、指導(dǎo)下級人民法院的評估工作，可以對本院及本轄區(qū)法院的案件質(zhì)量進行評估。最高人民法院案件質(zhì)量評估工作由研究室負責(zé)，地方各級人民法院根據(jù)需要，可以設(shè)立或者由相應(yīng)的管理機構(gòu)負責(zé)。地方各級人民法院的管理機構(gòu)一般就是審判管理辦公室，并由其負責(zé)本院評估數(shù)據(jù)的收集、整理、分析，定期上報評估基礎(chǔ)信息。可以看出，這種上下協(xié)調(diào)發(fā)展的管理方式，是有利于"兩結(jié)合"管理模式的發(fā)展。然而，審判管理不是法律服務(wù)，對案件質(zhì)量的績效管理是審判管理辦公室的職責(zé)，也是全體法院系統(tǒng)工作人員的職責(zé)。審判委員會、上級法院千萬不能用輕描淡寫的心態(tài)，認為審判管理工作只是后勤人員的事情，否則這將與審判管理大方向上有不完全

15、的銜接。上級法院審判管理辦公室與下級法院審判管理辦公室、審判委員會的關(guān)系是一種沒有經(jīng)濟利益的關(guān)系，是一種沒有權(quán)屬上的依附關(guān)系，是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)上的幫助關(guān)系。因此，我們應(yīng)充分利用這種指導(dǎo)與監(jiān)督，樹立全新的司法績效理念與合理的審判管理模式。 四、重視司法績效考核機制中容易忽略的因素，是審判管理工作的重點 審判管理工作是比較復(fù)雜的工程，其大體由四個方面組成：一是本院審判委員會的直接管理；二是本級政府、人大、檢察院等的監(jiān)督管理；三是上級法院的指導(dǎo)管理；四是各庭室與個人的自我管理。這種四位一體的管理體系，較全面地概括了我國審判管理的現(xiàn)狀。而司法績效評估體系與百分制相結(jié)合的績效管理考核機制，卻又如一把貫穿其

16、中的雙刃劍。 忽視法官個人的自律性管理，不把法官做為管理主體之一，是審判管理工作的最大弊端，是貫徹司法績效理念的最大瓶頸。審判管理工作的直接對象是所有的辦案法官，且各種管理目標(biāo)、績效指標(biāo)的實現(xiàn)最終要通過辦案法官為當(dāng)事人提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)而產(chǎn)生的良好社會效益、政治效益體現(xiàn)出來。思想是行為的先導(dǎo)，沒有正確的理論就不會有正確的行動。績效意識往往會影響法官工作態(tài)度、職業(yè)習(xí)慣、行為規(guī)范等等。因此，對審判管理工作實行有效監(jiān)管的同時，更要讓法官主動、積極地參與績效管理，通過實現(xiàn)管理層面上"點"的自律從而最終實現(xiàn)法院工作的科學(xué)管理。 忽視落實與總結(jié)，是當(dāng)前審判管理工作的通病?？茖W(xué)的績效

17、管理考核機制一般都建立了賞罰分明的獎懲制度其不僅有嚴格的司法績效獎罰機制，而且有績效的優(yōu)劣與干部的提拔任用和評先、評優(yōu)掛鉤的落實制度。因此，忽視制度的落實，將會使審判管理之路越走越窄；嚴格獎懲兌現(xiàn)，將是完善該管理模式的有力武器。任何制度都不可能是完美無缺的，司法績效評估體系與百分制相結(jié)合的績效管理考核機制也不例外。因此，我們只有在及時總結(jié)工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，針對各自法院的實際情況，從評估指標(biāo)的修改、獎罰制度的公平、統(tǒng)計方式的合理等方面進行探索與完善，才會讓司法績效理念在法官的心中永駐，才會讓審判管理工作更好地實現(xiàn)法律效應(yīng)與社會效應(yīng)的統(tǒng)一。 良好的審判管理工作需要管理機關(guān)自上而下的推動，同時也需要法

18、官自身強化主體意識和不斷的總結(jié)參與。需要"依章管理"與"以德自律"的良性互動，從而實現(xiàn)國家公權(quán)、人民權(quán)益、個人私權(quán)的真正結(jié)合。 五、解決司法績效評估體系與百分制相結(jié)合的績效管理考核機制實施的難處，是審判管理工作的完善 部分承辦人缺少績效意識，尤其是排名在后的法官并不從自身找原因，反而認為是制度不合理、不科學(xué)，從而產(chǎn)生對抗心理，不利于司法績效理念的落實，不利于審判管理工作的順利進行。讓承辦人形成良好的司法績效理念，讓承辦人積極參與審判管理工作，這是現(xiàn)階段審判管理工作需要解決的關(guān)鍵性問題。 部分指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。"權(quán)利永遠不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由

19、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會文化的發(fā)展"，我們當(dāng)前的審判管理工作同樣也受社會條件的制約。對于指標(biāo)設(shè)置的不科學(xué)，我們應(yīng)坦然地對待這一問題：堅持內(nèi)部評估與外部認知相結(jié)合的方式，及時修正評估指標(biāo)；重視客觀狀況與主觀感受，及時推動評估指標(biāo)的實施力度；做到宏觀檢測與微觀評查相結(jié)合，為落實評估指標(biāo)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)手段。逐步構(gòu)建相互制約，相互獨立，功能互補，反映司法審判工作本質(zhì)的司法績效評估指標(biāo)和科學(xué)的百分制統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。 統(tǒng)計數(shù)據(jù)不真實、不客觀，司法統(tǒng)計中含有水分。為此，通過建立健全更為科學(xué)的統(tǒng)計規(guī)則和更為有效的監(jiān)督懲戒機制，避免在案件質(zhì)量評估中出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象，避免"水分數(shù)字"的產(chǎn)生也是各級法院應(yīng)當(dāng)重視的。 限于裝備、技術(shù)、人員素質(zhì)等因素，司法績效評估與審判管理的優(yōu)異效能尚未充分發(fā)揮。表現(xiàn)為：各級法院間計算機網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)開發(fā)不同步，不能實現(xiàn)信息共享，（尤其是上下級法院之間，一般只限統(tǒng)計報表上數(shù)據(jù)的共享）；案件