公共產品學說與分級財政理論

1、公共產品學說與分級財政理論     在市場對資源配置起基礎性作用的經濟體制條件下，公共產品學說是財政基礎理論中的一個值得充分注意的問題。不僅如此，公共產品學說中的某些深層次的內容，還在一定程度上與財政管理體制的運行機理有著密切的聯(lián)系，并且也對各級政府間的財政關系的協(xié)調和發(fā)展產生著不可忽視的影響。一與一般產品相對應的公共產品，如國防、環(huán)境保護、公共秩序維護、公共基礎設施等，雖然與人們的日常生計密切相關，但在理論研究中和現實生活里卻往往被許多人所忽視或輕視了。其原因在很大程度上是由于，人們能夠比較輕易地獲得消費它的權利（如果這種產品存在的話），并且，公共產品

2、在內涵和特征上也要比一般產品抽象得多。公共產品是為整體意義上的社會成員而提供的。對于純公共產品來講，一俟被生產出來，所有社會成員均能夠從消費這一產品中受益。如果把某一個人排除在享用公共產品的行列之外的話，那么，這種排除的成本和代價是相當高昂的。正是從這個意義上講，保羅。A .薩繆爾森（Paul.A.Samuelson）認為，公共產品的重要特征是每一個人對這種產品的消費并不減少任何他人對該產品的消費。于是，我們可以進一步地把公共產品的總體特征歸結為兩點：（1）非排他性；（2）非競爭性，亦稱作消費上的非對抗性。當然，在現實生活中，同時集這兩個特征于一身的公共產品并不十分多見，而且即使具備這兩個特征

3、的話，也可能有著特征上的強弱之分。正是從這樣的意義上講，可以把完全具備非排他性和非競爭性特征的產品稱為純公共產品，而不完全具備這兩種特征者稱之為準公共產品。企業(yè)似乎注定是為生產和提供一般產品而存在的。從理論上講，由于部分社會成員經過權衡之后無須做出任何繳納就可以享用企業(yè)提供的公共產品，于是便產生了所謂“免費搭車”的問題，提供公共產品的成本難以通過定價的方式予以收回。從這個意義上講，對于追求盈利最大化的企業(yè)來說，它也許可以提供公共產品，但這必須以相當大的效率犧牲為代價。這時，如果任憑市場機制調節(jié)的話，就很容易使企業(yè)投資游離于公共產品之外，以至于會產生公共產品的短缺，無法滿足日益增長的公共需求。當

4、我們分析部分社會成員試圖避免交費卻又試圖坐享其成的心理和行為，并進一步分析追求利潤最大化的企業(yè)提供公共產品的不可行性時，實際上已經隱含了認識和結論上的傾向，即政府是提供公共產品的責任主體。政府之所以適合于提供公共產品，關鍵在于它能夠憑借其政治權力，通過強制性的征稅來解決非排他性和非競爭性問題。不過，如果進而把政府提供公共產品的行為看成是無懈可擊的話，那么，這種認識未免會顯得有些天真。實際上，指出應該由政府提供公共產品，并不意味著政府的經濟行為本身是完美無缺的，也不意味著一旦實行政府干預，市場失靈和缺陷馬上就會得到修正和彌補。古羅馬皇帝曾經做過這樣的事情：當他出席兩位樂手之間的比賽會時，僅僅聽到

5、第一位樂手演奏得不夠美妙動聽，便毫不猶豫地把優(yōu)勝獎頒發(fā)給了尚未開始演奏的第二位樂手。今天，我們當然不應該重演類似于古羅馬皇帝的做法。對公共產品供求方式的分析至少已經表明，政府可以比追求利潤最大化的企業(yè)更有效地生產和提供公共產品。二對于公共產品理論，我們可以在不否定其質的規(guī)定性的前提下，根據其進一步的特征繼續(xù)加以分析。公共產品的層次性，便是按照全國性公共產品和地方性公共產品受益范圍的不同而大致劃分的。拿公共安全系統(tǒng)這一典型的公共產品來分析，城市A 的公共安全系統(tǒng)顯然能夠使當地所有的居民受益，但它對附近B城居民所帶來的利益就小得多了， 而對遠在千里之外的C城居民來說，則幾乎無受益可言（C城居民去A

6、 城出差或旅游時的情況另當別論）。這一實例表明，受益范圍僅僅局限于地方政府轄區(qū)之內的公共產品，應為地方性公共產品。如果公共產品的受益遠遠超出了區(qū)域性范圍，直至能夠為國內居民所共同享用（如公共安全的中央控制系統(tǒng)），那么，它就具備了全國性公共產品的特征。在現實生活中，具備全國性公共產品特征的還包括人們所時常提到的國防、外交等。而對于地方性公共產品，也可以舉出排水系統(tǒng)、路燈等許多實例。當然，在地方性公共產品中，也有受益范圍大小之分，從而使地方性公共產品內部也存在著較為明晰的層次性。一個需要澄清的問題是，純公共產品也并非毫無爭議地就是地方性的。以路燈為例，它具備非排他性和消費上的非競爭性，是典型的純公

7、共產品，但其受益范圍卻很小，甚至僅僅局限在某個街區(qū)之內。從這個意義上講，即使對于純公共產品而言，也有全國性和地方性之分。盡管我們在上面的分析中強調了各種公共產品受益界限的差異，但是這并不等于忽視或否認了公共產品受益范圍上的交叉性。理論意義上的全國性公共產品的受益范圍被限定在整個國家的疆域之內，外部性較小。然而，地方性公共產品的受益區(qū)域卻并不嚴格地與行政區(qū)劃相一致，總有一些公共產品會產生外部性，將正面或負面影響溢給了相鄰的地區(qū)，而這些公共產品的成本卻往往又是由公共產品的提供者承擔的。這種外部性的存在，無疑會使劃分公共產品層次性的難度有所增加。不難理解，許多地區(qū)居民之間對一定的地方性公共產品的偏好

8、程度通常是各不相同的。由此決定著，不同地區(qū)居民對這種公共產品的需求量也各不相同。中央政府若提供地方性公共產品，就必須考慮各個地區(qū)的需要，從而很可能選擇一個盡可能照顧到各地綜合利益的“量”。但囿于各地居民偏好程度的較大差異，這個能夠照顧到各地綜合利益的“量”往往是很難選擇和確定的，即使中央政府取各地需求量的平均數來提供，對于相當多的地區(qū)來說也并不是合理的。相比較之下，地方政府更能夠了解本地居民的偏好，它提供的地方性公共產品的水準和組合會更有助于滿足客觀需求。因此，在各級地方政府當中，中央政府理所當然地應該承擔起提供全國性公共產品的責任，但它卻不能包攬其他層次公共產品的提供。否則，便容易產生效率低

9、下的問題。百事通 公共產品層次性的理論，不僅揭示了各種類型公共產品的區(qū)別和差異，而且也為我們分析財政體制和各級政府行為目標提供了必要的依據。公共產品層次性對財政體制的基本要求，便是實行分級財政，為各級政府有效地提供受益范圍各異的公共產品和服務創(chuàng)造制度條件，做到“一級政權，一級事權，一級財政，一級預算，相對獨立，自求平衡”。應該說，設置分級財政的要求并不難實現，但在不同的經濟體制條件下，分級財政的涵義和運行方式卻各不相同。在中國以計劃經濟為背景的傳統(tǒng)財政體制下，盡管也存在著地方財政，但那種意義上的各級地方財政，實際上是作為中央財政計劃的執(zhí)行單位來考慮和設置的，其本來應該具有的利益主體地位備受忽視

10、，缺乏自主理財的基本條件。因而，這種分級財政只是表面性的。從這樣的意義上講，衡量分級財政體制是否規(guī)范的重要標準之一，便是檢驗地方財政是否真正構成了相對獨立的理財主體和預算主體。如果把公共產品受益范圍問題同各級政府職能聯(lián)系起來的話，那么可以認為，中央政府及其財政在從全社會范圍內關心資源的合理有效配置的同時，更重要的是承擔收入再分配職責和調節(jié)經濟的職責。一般地，收入再分配政策要求具有一定的傾斜度，例如把對高收入者課征的累進稅收的一部分轉移給低收入者，以減輕貧富差異的程度。若由某一地方政府單獨實行類似政策的話，則會出現本地區(qū)高收入者移出、外地低收入者大量涌入的狀況，從而導致資源的非正常流動。要想使收

11、入分配政策真正奏效，顯然就必須由中央政府出面，在全國范圍內運用這一政策。調節(jié)經濟的職能亦是如此。正常條件下的全國市場是統(tǒng)一的、整體性的，地方經濟也是相對的，它不可能獨立于其他地區(qū)的經濟而存在。地方政府以經濟穩(wěn)定和增長為目標所采取的任何調節(jié)措施，均會超越本地域的界限，對其他地區(qū)產生或多或少的影響，從而降低該措施在本地區(qū)所產生的效力。相對于中央政府而言，地方政府經濟行為的主要目標應該是達到本區(qū)域內資源的合理、有效配置，其中尤其是提供健全而有效的地方性公共基礎設施。地方政府雖然只是在較小的范圍以內進行資源配置，但這種配置的針對性明顯增強了。這在很大程度上是由于地方性公共基礎設施的受益特征極強，而地方

12、政府在了解本地居民消費偏好方面處于較佳的地位，這會有助于使地方政府財政將來源于本地區(qū)的稅收同本地利益切實地結合起來，實現地方公共產品的有效供給。三在由各級政府分別提供受益范圍各異的公共產品的過程中，如何協(xié)調政府間的財政關系，是一個極為重要的問題。深入而系統(tǒng)的分析告訴我們，分割稅收和財政轉移支付制度這兩種形式及其相互補充與相互作用，是政府間財政關系的協(xié)調機制。公共產品的層次性，必然要求稅收具有與之相對應的層次性。換言之，由于各級政府分別提供受益范圍各異的公共產品，因而必須對稅收在各級政府間進行適當的劃分。這樣，就引申出了財權應如何體現事權要求的問題。針對稅收劃分過程中的一系列難點問題，制定并依照

13、若干指導原則來協(xié)調財權與事權之間的關系是十分必要的。這些原則，應該著力體現以下幾個要點：首先，注重稅收分割的功能性。雖然每一種稅并不完全與各級政府的某項職能有必然的對應關系，但在劃分中央和地方稅時，應該考慮到各個稅種、稅目的不同功能和作用，力求使這種劃分有利于中央和各級地方政府有效地行使其職責。按照這樣的要求，應該把有助于中央政府宏觀調控的稅收劃歸中央政府，而對具有較明顯的受益性稅收、區(qū)域性稅收和對宏觀經濟不產生直接影響的稅收，則可將其劃歸地方政府。其次，體現便利性。按照這一原則，稅基狹窄且具有固定性者應劃歸地方，稅基廣泛且富有流動性者宜劃歸中央。再次，注重效率。就體現便利性而言，中央和地方政

14、府均適合于對商品流轉額課稅。但在將經濟效率因素考慮在內的情形下，就應把對商品流轉額課稅的職責主要賦予中央政府而不是地方政府。因為若由地方政府課征，那么，由于追求地方利益，很容易出現商品課稅上的各自為政，加劇地區(qū)間關卡林立和經濟割據的狀況，從而影響產銷，降低經濟效率。由此可以進一步地認為，若由中央政府出面課征或以中央政府為主、地方政府為輔進行課征，則可在一定程度上避免上述問題的出現。轉移支付制度之所以成為政府間財政關系協(xié)調機制的重要組成部分，從一定程度上講，是因為它可以被用來應付區(qū)域性公共產品的外部性問題，而且也能夠在一定程度上調劑地區(qū)間政府財力的余缺。與落后地區(qū)相比較，發(fā)達地區(qū)財政資金使用的邊

15、際效用是遞減的。通過資金轉移的方式，可以扶持落后地區(qū)的發(fā)展，增加財政資金使用的邊際效用。然而，在發(fā)達和落后地區(qū)之間，通常是無法自動形成這種資金轉移的，因為各地方財政的收支活動都會以本地基本利益為出發(fā)點和歸宿點。在這種情況之下，運用傾斜性政策，采取轉移支付手段進行地區(qū)間協(xié)調的責任，便自然地落在了中央政府的身上。轉移支付制度的存在，不僅可以被用來調劑地區(qū)間政府財力的余缺，而且也能夠在一定程度上應付區(qū)域性公共產品的外溢性問題。在一般情況下，地方政府提供的區(qū)域性公共產品的受益（事實上，也應該包括受益的相反受害）范圍，幾乎無法恰好被限定在地方政府的轄區(qū)之內。有時，區(qū)域性公共產品的影響范圍會超出地方政府轄

16、區(qū)的界限，使其他地區(qū)在受益或受到負面影響的同時并不承擔任何成本。而在另一種情形下，區(qū)域性公共產品的影響范圍也許尚未達到地方政府轄區(qū)的界限，從而顯示出公共產品質量不佳或數量不足的問題。在前一種情形中，具有外部性的公共產品的成本，通常是由該公共產品的提供者承擔的。在外部性存在和成本自擔兩種因素的共同作用下，地方政府提供公共產品時的行為便容易產生某種程度的扭曲：當公共產品存在著外部經濟時，地方政府從本地利益的立場出發(fā)，很可能會高估提供該公共產品的成本，低估其整體效益，并且有可能以無法完全負擔其成本為理由，減少此類外部經濟性較為理想的公共產品的供給。與此相反，當公共產品附帶著外部不經濟時，地方政府則容易高估該公共產品的正