試論_行政指導(dǎo)_在現(xiàn)代行政管理中的地位和作用

1、試 論 “ 行政 指 導(dǎo) ” 在 現(xiàn) 代 行政管理中 的地 位 和 作用The position and function of "administrative guidance" in modern administrative management/ShugangZhang【 摘 要 】 行 政 指 導(dǎo) 是在 行 政 權(quán) 力 與公民 權(quán) 利 的不 斷 協(xié) 調(diào) 平 衡 過 程中出現(xiàn) 的一 個新 課 題, 研究 “ 行 政 指 導(dǎo)” 在 現(xiàn)代行 政管 理 中 的地 位 和 作用 對 我 們 的 行 政管 理 工 作 至關(guān) 重要。 【 關(guān)鍵詞 】 行 政 指 導(dǎo) 行 政管 理

2、 地 位 作用 Abstract :The paper mainly discusses the position and function of "administrative guid-ance" in modern administrative management. 1. 行政 指 導(dǎo) 的 含義行 政 指 導(dǎo)是 行 政 機 關(guān) 在其 職 能 、 職責(zé) 或 管 轄 事 務(wù) 范圍 內(nèi), 為 適 應(yīng) 復(fù) 雜 多 樣化 的 經(jīng) 濟和 社 會 管 理需 要, 基于國家的 法 律 精神 、 原 則 、 規(guī) 則 或 政 策 , 適 時 靈 活 地 采 取 指 導(dǎo)、 勸 告 、 建

3、 議 等 非 強 制 性 方 法 , 謀 求 相 對 人 同 意 或 協(xié) 力 , 以 有效 地 實 現(xiàn) 一 定 行 政目的之 行 為 。2. “ 行政 指 導(dǎo) ” 在現(xiàn) 代 行政 管理中的 地 位 2.1改變了 傳 統(tǒng) 行 政 管 理觀念傳 統(tǒng) 的 行 政 管 理理 論 認 為 , 對于 違 反 行 政 管 理 秩 序 的 行 為 , 最 有效 的 管 制 手 段 是實 施行 政 處 罰 , 行 政 處 罰 可 以 讓 違 法 者 以 及 更 多的 行 政 相 對 人 從中 吸 取 教 訓(xùn) , 從 此 遵 守 法 律 、 法規(guī) 的 界 限 。但從 行 政 管 理規(guī) 律 及行 政 管 理 實 踐

4、 看 , 許 多 違 法 者 主 觀 故 意性 不 強 , 只 是不了 解 相 關(guān) 的 法 律 、 法規(guī) , 在 無意 中 作 出 違 法 行 為 , 屬 于 輕 微 違 法 性 質(zhì) , 也 未 對 社會或 者行 政 管 理 秩 序 造成 明顯 的 干 擾 和 影響 。 行 政 管 理 者 必 須 考 慮 的 問題 是 否 有必 要對這 類 違 法 者 實 施行 政 處 罰 , 是 否 可 以 采 用 行 政 指 導(dǎo)的方式。2.2降低 了 行 政 管 理運 行 成 本從 行 政 成 本 運 行 角 度 看 , 如 果 采 用 說服 、 協(xié)商 及 幫 助 等 形 式, 對 有 輕 微 違 法 行

5、 為 的 違 法 者 實 施行 政 指 導(dǎo), 使 其 及 時 糾 正 錯 誤 , 不 僅 能 夠 有效 避免 行 政 機 關(guān) 與行 政 相 對 人 之 間 的對 立 , 而 且能 夠 在 更 大 范圍 內(nèi), 促 使 行 政 相 對 人 增 強 守 法 意 識 , 規(guī) 范 自 身 行 為 , 營 造 一 個 知 法 、 守 法 的 良 好 氛 圍 。 這 樣 就 可 以從 整 體 上 降低 行 政 管 理運 行 成 本, 使 行 政 機 關(guān) 牢牢 把 握 行 政 管 理 的主 動 權(quán), 從 根 本 上 維 護 好 行 政 管 理 秩 序 。 2.3服 務(wù) 了市場 經(jīng) 濟發(fā)展市場 經(jīng) 濟 要 求

6、行 政 管 理 盡 可 能 少 地 干 預(yù) 經(jīng) 濟 , 并 且 更 多 地 為經(jīng) 濟發(fā)展 服 務(wù) , 或 者 在一 定 范圍 內(nèi)對市場 經(jīng) 濟 活 動 予 以 宏 觀 調(diào) 控 , 從而 達 到 行 政公權(quán) 與 公 民 私 權(quán)之 間 的 平衡 , 使 不同 主體 間 的 利益 分 配 更 加 均 衡 。 行 政 指 導(dǎo)是一種 事實 行 為 , 不 直接產(chǎn) 生 法 律 效 果 , 它 的實 現(xiàn) 與 否 , 更 多 地 取 決 于 行 政 相 對 人 的 意 愿 。 行 政 相 對 人 在 行 政 機 關(guān) 面前, 并 沒有 喪 失 自 己 的 行 為 選擇 自 由 。因 此 , 有利 于 推 進 行

7、 政公權(quán) 更好 地 服 務(wù) 于市場 經(jīng) 濟發(fā)展 。2.4實 現(xiàn) 了 行 政 管 理 目 標(biāo)行 政 指 導(dǎo) 重 要目的之一是 使 行 政 相 對 人 增 益 。 行 政 機 關(guān) 實 施行 政 指 導(dǎo), 可 以 讓 行 政 相 對 人有 更 多的 機 會 表 達 訴 求 , 從而在 更 大程度 上 尊 重行 政 相 對 人 的 利益 , 在 行 政公權(quán) 與行 政 相 對 人 之 間架 起 利益 平衡 的 杠桿 , 實 現(xiàn) 行 政公 權(quán) 與 公 民 私 權(quán)的 綜 合 平衡 。 這 樣更 加 有利 于以 平 穩(wěn) 的方式實 現(xiàn) 行 政 管 理 目 標(biāo) , 促 進經(jīng) 濟和 社會 的 協(xié)調(diào) 發(fā)展 。2.5體

8、 現(xiàn) 了 行 政 機 關(guān) 的 責(zé) 任行 政 機 關(guān)為 了實 現(xiàn) 行 政目的, 積 極 主 動 實施行 政 指 導(dǎo) 行 為 是其 履 行 職責(zé) 的一種 表 現(xiàn) 。 如果 行 政 機 關(guān) 不 能 考慮 大事 情 , 不 愿 積 極 主 動地去 履 行 職責(zé) , 那 么 這種 行 政 機 關(guān) 從 行 政 管 理 的角 度來 看就 沒有存 在的 必 要。 同時 行 政 機 關(guān) 對其 作 出 的 行 政 指 導(dǎo) 行 為 要 充 分 負責(zé) , 如 果 指 導(dǎo)方以實 際 的 強 制 力 來 迫 使 受 指 導(dǎo)方 服 從 指 導(dǎo)措 施 , 一 旦 造成損 害 后 果 則 應(yīng) 由 指 導(dǎo)方 承 擔(dān) 相應(yīng) 法 律

9、 責(zé) 任 ; 如 果 受 指 導(dǎo)方不 接 受行 政 指 導(dǎo),執(zhí) 意 實 施 違 法 行 為 , 或 明 知 該 指 導(dǎo) 行 為 是 錯 誤的, 卻 出 于 自 身 利益 考慮 等 原因而 自 愿 接 受 該指 導(dǎo) 行 為 并 導(dǎo)致 違 法 侵 權(quán), 則 應(yīng) 由 該 相 對 人 承擔(dān) 相應(yīng) 法 律 責(zé) 任 。 由 此可 見 , 從 現(xiàn) 代 法治社會強調(diào)明確 法 律 責(zé) 任 、建 立 責(zé) 任 機 制的 角 度 看 ,行 政 指 導(dǎo)是 符 合 行 為 準(zhǔn)則 的。2.6展 現(xiàn) 了 效 率 與 公 正 的 平衡效 率 與 公 平 的 關(guān)系 是 法 律 實 務(wù)和 法 學(xué) 理論 的一 個重 要 問題 , 也

10、 是對 行 政 指 導(dǎo) 行 為 的 必然要 求 。從 行 政 指 導(dǎo)的基本 特點 來 看 , 深入 認識 和 正 確 實 施行 政 指 導(dǎo) 行 為 , 有利 于 認 識 和處理 好 效 率 與 公 平 的 關(guān)系 。 在面 臨 缺乏 具 體的 法律 調(diào) 控 依 據(jù) 時, 通 過 積 極 的 行 政 指 導(dǎo) 措 施 能 夠更 及 時 有效 地 實 現(xiàn) 行 政 管 理 目 標(biāo) , 切 實 提 高 行政 管 理效 率 。3. “ 行政 指 導(dǎo) ” 在現(xiàn) 代 行政 管理中的作 用3.1有利 于 行 政 管 理觀念 的 更 新在 新 的時 代背 景 下 , 我 們 應(yīng) 以 科 學(xué) 、 理 性的 態(tài) 度來對

11、 待 市場 經(jīng) 濟 成 熟 國家的 行 政 法治經(jīng) 驗 , 擯 棄 那 些 過 時的 行 政 管 理理念 , 切 實 樹立 起 公 平 與 效 率 兼顧 觀 、公 益 與 私 益 平衡 觀 、公 民 權(quán) 利 與行 政權(quán) 力 協(xié)調(diào) 觀 、 行 政目的 與 社會效 果 統(tǒng) 一 觀 , 以 及行 政 成 本 效益觀 、 行 政 民 主觀 、 行 政 責(zé) 任 觀等 一 系 列 現(xiàn) 代 行 政 法治觀念 ,通 過行 政 指 導(dǎo) 法治 化 創(chuàng) 造必 要的 思想 認 識 條件 , 有利 于 現(xiàn) 代 行 政 管 理觀念 的不 斷更 新 。3.2有利 于 行 政 管 理法規(guī) 的 完善我 們 應(yīng) 逐步 完善有關(guān)

12、行 政 指 導(dǎo)的 各 層 次法 律 規(guī) 范 , 加 大對 行 政 指 導(dǎo) 行 為 的 法 律 約 束 力度, 為 行 政 指 導(dǎo) 法治 化 提供 必 要的 立 法 保 障 。通 過 完善 行 政 訴訟 法 律 規(guī) 范 將 行 政 指 導(dǎo) 行 為逐步 納 入 司 法 審 查 的 范圍 , 建 立健 全行 政程 序約 束 機 制來 提 高 行 政 指 導(dǎo) 行 為 的 法治 化 水 平 ,行 政 指 導(dǎo)在 行 政 管 理 過 程中 起 著 補 充 和 替 代 、協(xié)調(diào) 和 疏 通 、 預(yù) 防 和 抑 制 等 積 極 作 用 , 這對于行 政 管 理法 律 法規(guī) 的 完善具有 根 本 性 的制度建 構(gòu)

13、意 義 。3.3有利 于 和 諧 社會 的 構(gòu) 建現(xiàn) 代 社會 是多 元 、 復(fù) 雜 的 利益 博弈 過 程的集 合 體, 特 別 是 當(dāng)下 我國 正 處 于 深 化 改革、 社會 轉(zhuǎn) 型 之 際 , 利益 矛盾 與 沖 突 迭 起 , 這對 行 政監(jiān)管 、 行 政 執(zhí) 法能力 提 出 了 更 高 的要 求 。 行 政指 導(dǎo) 作為 典 型 的 柔 性 執(zhí) 法 方式, 是 行 政 執(zhí) 法 機制 創(chuàng) 新 、 方 法 創(chuàng) 新 的 產(chǎn) 物 , 有 助 于 調(diào) 解人 民 內(nèi)部 矛盾 , 能 夠 契 合構(gòu) 建 和 諧 社會 的基本要 求 ,但 它 畢 竟 屬 于一種 新 事 物 , 需 要在實 踐 中改進

14、 、 完善 和提 高 。 同時, 嘗 試 運 用 行 政 指 導(dǎo) 并 不是要 完 全 取 代 剛 性 執(zhí) 法 手 段 , 行 政 指 導(dǎo)是 和行政 處 罰 相 結(jié)合 共 同 發(fā) 揮 作 用 的一種 行 政 執(zhí) 法方式。 行 政 執(zhí) 法 中的 行 政 指 導(dǎo)是對原來 行 政 執(zhí)法 中不 全 面的 教育 和 指 導(dǎo) 工 作進 行 總結(jié) 歸納 , 逐步探索 出 的 規(guī) 范 化 、 制度 化 、 高效 化 的 柔 性執(zhí) 法 方式。 執(zhí) 法 工 作 中 通 過 具 體 化 的 行 政 指 導(dǎo)措 施 實 現(xiàn) 柔 性管 理理念 , 通 過 積 極 、 規(guī) 范 地 采用 行 政 指 導(dǎo)這種 柔 性 執(zhí) 法 方

15、式, 能 實 現(xiàn) 剛 柔 相濟 的 行 政 執(zhí) 法 , 有利 于 統(tǒng) 籌 協(xié)調(diào) 各 方 利益關(guān)系 , 化 解社會 矛盾 , 實 現(xiàn) 以 人為 本、 執(zhí) 法為 民 的現(xiàn) 代 行 政 法治理念 , 符 合構(gòu) 建 和 諧 社會 的要 求 。 3.4有利 于 行 政 救 濟 制度的 健 全傳 統(tǒng)上 認 為 行 政 指 導(dǎo) 須 經(jīng) 相 對方的同 意為 條件 , 不 具有 強 制 力 , 不 直接產(chǎn) 生 法 律 效 果 , 所 以 行 政 指 導(dǎo)是不 能 獲 得 救 濟 的。 但是 相 對方因 為 相 信指 導(dǎo)方而 接 受 指 導(dǎo) 行 為 給 自 己 的 合法 權(quán) 益造成損 害 , 這種 損 害 結(jié) 果

16、與行 政 機 關(guān) 的指 導(dǎo) 行 為 是 有 因 果 關(guān)系 的。 由 于 傳 統(tǒng)理 論 上 對行 政 指 導(dǎo)的 錯 誤認 識 , 使 行 政 指 導(dǎo) 排 斥 在 救 濟范圍 之外。 現(xiàn) 實 生 活 中, 行 政 指 導(dǎo) 給相 對方 造成損 害 的 案例 很 多。因 此 , 建 立 行 政 指 導(dǎo) 救 濟制度是 十 分 必 要的, 應(yīng)當(dāng) 將具有 強 制 力 的 行 政指 導(dǎo) 行 為 納 入 行 政 復(fù) 議 和行 政 訴訟 的 范 疇 。 通過行 政 機 關(guān) 的內(nèi) 部 層 級 監(jiān) 督 和 來 自 外 法 院 的司 法 監(jiān) 督 , 規(guī) 范 現(xiàn) 代 行 政 管 理 , 加 強 對 相 對 人利益 的 保

17、護 。3.5有利 于 行 政 管 理 環(huán)境 的 優(yōu) 化良 好 的 行 政 管 理 環(huán)境 是 區(qū) 域 經(jīng) 濟發(fā)展 的第 一 競 爭 點 。 執(zhí) 法 環(huán)境 是 行 政 執(zhí) 法 所 面 臨 的 經(jīng)濟 、 政 治 、 人 文 、 輿論 、 思想 、 社會 和 自 然 環(huán)境 , 執(zhí) 法 環(huán)境 直接 影響 行 政 執(zhí) 法效 果 。 良 好 執(zhí) 法 環(huán)境 的 形 成 是一 個 系統(tǒng) 工 程, 需 要 全 社會 各 方面因 素 合力 推 動 。我 們 可 以 通 過行 政 指 導(dǎo)的 手段 , 采 取 積 極 應(yīng) 對 措 施 , 充 分 調(diào) 動各 種 有利 因素 , 整 合 各 種 有利 資 源 , 特 別 要 善 于 挖 掘 自 身內(nèi) 部 潛 力 , 以 服 務(wù) 求 發(fā)展 , 以 貢 獻 求 和 諧 , 主 動優(yōu) 化 行 政 執(zhí) 法 環(huán)境 。4. 結(jié) 束 語綜 上 所 述 , 行 政 指 導(dǎo) 作為 一種 新 型 的 現(xiàn) 代行 政 管 理 手 段 , 屬 于 靈 活 柔 軟 的 管 理 方式, 由于其 顯著 的 效 果 而 得到廣 泛 的 應(yīng) 用 。 作為現(xiàn) 代行 政 管 理 機 構(gòu) ,我 們 應(yīng)當(dāng) 通 過 實 施行 政 指 導(dǎo), 積 極 轉(zhuǎn) 變 行 政 理念 , 加 強 與行 政 相 對 人 的 平 等溝 通 , 為 行 政 相 對 人