解讀農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策

1、解讀農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策2009 年，重慶永川區(qū)農(nóng)民梁自然租用永川區(qū)朱沱鎮(zhèn)八個(gè) 村、 2632 戶農(nóng)民的 1.06 萬(wàn)畝稻田種植水稻。為種好這一萬(wàn) 畝地，梁自然聘請(qǐng)了八名技術(shù)專家并組建了 15 個(gè)勞務(wù)合作 社，甚至還組織了農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)統(tǒng)一進(jìn)行田間勞動(dòng)。但這場(chǎng)實(shí) 現(xiàn)了集約化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作卻遭遇了失 ?。旱?2012 年時(shí)，梁自然累計(jì)虧損 200 多萬(wàn)元，種糧最終 宣告破產(chǎn)。失敗原因極為復(fù)雜：商業(yè)保險(xiǎn)不愿參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，因此種 植戶無(wú)法改變農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的本質(zhì)：流轉(zhuǎn)的萬(wàn)畝地分成 8500 多塊，其中只有 40% 左右連片水田實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化耕作； 梁自然和勞務(wù)合作社簽訂的勞務(wù)承包價(jià)格為810

2、元 /畝，但農(nóng)村勞力短缺使其實(shí)際支付的報(bào)酬超過(guò)900 元/畝?，F(xiàn)在， 一畝田一年收入不過(guò)千元左右，扣除勞動(dòng)力成本后的利潤(rùn)更是微 乎其微，生產(chǎn)成本上任何細(xì)微的波動(dòng)都會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)營(yíng)壓 力，種糧大戶的失敗因此并不稀奇。正因?yàn)榉N糧的低收入和城鎮(zhèn)化對(duì)土地的高需求，農(nóng)村土地 流轉(zhuǎn)的每次政策變動(dòng)都會(huì)引來(lái)的普遍關(guān)注，因?yàn)檫@中間蘊(yùn)藏 著巨大的商業(yè)空間。但通常情況下，社會(huì)各界對(duì)國(guó)家土地政 策的解讀卻是有偏差的。十七屆三中全會(huì)后，我國(guó)土地政 策就被廣泛誤讀；十八屆三中全會(huì)結(jié)束之后，很多政策又被 社會(huì)普遍誤讀了。其實(shí)，十八屆三中全會(huì)涉及的土地政策可 歸結(jié)為三個(gè)問(wèn)題：工商企業(yè)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體經(jīng) 營(yíng)性建設(shè)土地

3、入市和改革農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須保證糧食生產(chǎn)對(duì)于工商企業(yè)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，十八屆三中全會(huì)決定中有兩 句話非常重要，即“鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)?業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)” ，“鼓勵(lì)和 引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)” ，決定 這樣提就是為了用現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式去改造傳統(tǒng)農(nóng) 業(yè)。在我國(guó)，現(xiàn)代生產(chǎn)要素的稀缺正嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的 提高。重慶市彭水縣耕地面積超過(guò) 70 萬(wàn)畝，但該縣只有 1 家農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，這個(gè)合作社擁有的農(nóng)機(jī)具不過(guò)只有 15 臺(tái)。河南的植保合作社也面臨著人才短缺的難題，他們雇傭 的多是 55 歲以上的閑散勞力，這些人很多都不會(huì)使用

4、現(xiàn)代 農(nóng)機(jī)具，對(duì)藥物配比、機(jī)械噴灑等植物保護(hù)中非常重要的技 術(shù)掌握得也不精準(zhǔn)，農(nóng)藥殘留經(jīng)常超標(biāo)。正因?yàn)檫@個(gè)原因， 政府才鼓勵(lì)工商企業(yè)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。截止 2013 年 6 月底，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量是 3.1 億畝，占農(nóng) 民承包經(jīng)營(yíng)土地總量的 23.9%，這其中農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)占萬(wàn) 3050（大約 9.7%，農(nóng)民流轉(zhuǎn)給企業(yè)的土地比例是 62%了畝），這個(gè)數(shù)字已經(jīng)相當(dāng)可觀了，這說(shuō)明租賃農(nóng)民土地從事 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)越來(lái)越多了。但這并不意味著國(guó)家將會(huì)無(wú)條件地支持城市工商資本參 與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，因?yàn)閲?guó)家必須防止兩個(gè)問(wèn)題的出現(xiàn)，即農(nóng) 地的非農(nóng)化和非糧化。前者是指將流轉(zhuǎn)土地用于房地產(chǎn)或以 生態(tài)農(nóng)業(yè)為名

5、建設(shè)酒店、高爾夫球場(chǎng)和大棚式莊園，后者是 指利用流轉(zhuǎn)土地生產(chǎn)非糧類經(jīng)濟(jì)作物。目前重慶大戶種糧土地 85%以上依靠流轉(zhuǎn)， 年均地租成本 已有 400 多元，而種糧大戶每年畝均純收益只有 200 元左右， 遠(yuǎn)低于“非糧”流轉(zhuǎn)收益。一些地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)支持政 策趨于“一樣化”也不利于提高農(nóng)民種糧積極性。在重慶一 些區(qū)縣，柑橘規(guī)模種植的優(yōu)惠政策比種糧還多：柑橘每畝不 僅能獲得 500 元財(cái)政補(bǔ)貼，還能獲得每畝 250 元的種苗補(bǔ)貼。限制土地流轉(zhuǎn)非糧化、禁止非農(nóng)化，這樣做是為了保證糧 食安全。中國(guó)是人口眾多的大國(guó)，糧食生產(chǎn)不能過(guò)度依賴進(jìn) 口?，F(xiàn)在中國(guó)每年糧食消耗高達(dá) 6.7 億噸，而全世界糧食貿(mào) 易總

6、量不過(guò) 3.1 億噸。如果中國(guó)將糧食自給率降低到 50% ， 那么全球糧食供給都會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)在耕地總量不過(guò)是 1 8.26 億畝，人口卻有 13 億多。 將中國(guó)的情況跟幾個(gè)大國(guó)做一下對(duì)比，就能看清耕地對(duì)中國(guó) 的重要性：美國(guó)人口比我們少十億，但耕地比我們多十 億畝；印度的人口比我們少一億，但耕地比我們多六億畝。如果太多土地出現(xiàn)非農(nóng)化與非糧化，那么一定會(huì)給確保糧食 安全造成巨大壓力?，F(xiàn)在工商企業(yè)到農(nóng)村參與土地流轉(zhuǎn)獲得 的土地中，仍然被用于進(jìn)行糧食生產(chǎn)的已經(jīng)不足 10%，嚴(yán)格 監(jiān)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)因此是非常重要的。此外，在工商資本參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)，一定要注意的另 外一個(gè)問(wèn)題是堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中

7、的基礎(chǔ)性地位，這 是我們國(guó)家農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)，其他經(jīng)營(yíng)方式只是家庭 經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)充。這是因?yàn)榧彝ソ?jīng)營(yíng)可以將農(nóng)業(yè)的監(jiān)督成本降到 最低，我國(guó)的人民公社之所以會(huì)失敗而后來(lái)的農(nóng)業(yè)改革又之 所以會(huì)取得成功，就是因?yàn)檫@兩者監(jiān)督成本存在巨大的不同。 我國(guó)農(nóng)村改革的最大成果，就是重新確立了這樣一條以家庭 經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。解決城市住房問(wèn)題不能指望農(nóng)村土地十八屆三中全會(huì)明確提出，在符合土地規(guī)劃和用途管制的 前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，并且與國(guó) 有土地同價(jià)同權(quán)。 目前，農(nóng)村土地有三類： 公益性建設(shè)用地， 比如道路、學(xué)校、村委會(huì)，這是任何農(nóng)村都不能少的；經(jīng)營(yíng) 性建設(shè)用地， 比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用

8、地， 這大概有 5000 萬(wàn)畝； 還有一塊就是農(nóng)民的宅基地，這是保障農(nóng)民基本居住權(quán)的用 地。十八屆三中全會(huì)雖然明確提出農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可 以出讓，但并未明確這些土地出讓后用來(lái)做什么，很多人就 以為可以用來(lái)蓋小產(chǎn)權(quán)房了。那么，集體經(jīng)營(yíng)陸建沒(méi)用地可 以入市轉(zhuǎn)讓是否意味著小產(chǎn)權(quán)房可以合法化？這個(gè)問(wèn)題其實(shí)是很清楚的。這些小產(chǎn)權(quán)房在建設(shè)過(guò)程中沒(méi) 有繳納土地出讓金，沒(méi)有承擔(dān)城市配套基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用，不 符合我們國(guó)家的城市規(guī)劃，也不符合土地用途管制，我們國(guó) 家現(xiàn)有的法律也完全禁止農(nóng)村土地用來(lái)建設(shè)商業(yè)住宅，買小 產(chǎn)權(quán)房人的權(quán)利是不受到保護(hù)的?，F(xiàn)代土地制度的基本原則就是用途管制和土地規(guī)劃，這是 任何法治國(guó)家和市

9、場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都嚴(yán)格執(zhí)行的制度。如果國(guó)家 無(wú)條件地允許所有小產(chǎn)權(quán)房合法化，將不符合依法治國(guó)的精 神。十八屆三中全會(huì)提出農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓后，很多人 又認(rèn)為是否可以到農(nóng)村通過(guò)購(gòu)買宅基地解決住房問(wèn)題。針對(duì) 這個(gè)問(wèn)題，三中全會(huì)的文件提出“審慎穩(wěn)妥”地在全國(guó)范圍 內(nèi)先開(kāi)展試點(diǎn)，但選擇哪些試點(diǎn)和怎樣推廣是下一階段的工 作內(nèi)容?，F(xiàn)行法律制度下，針對(duì)這一問(wèn)題有兩個(gè)“嚴(yán)禁” ： 嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地，嚴(yán)禁為城市居民在農(nóng)村購(gòu) 買的住宅發(fā)放土地許可證。大量農(nóng)民工進(jìn)城后，農(nóng)村確實(shí)有很多住宅變成閑置資源， 城市也確實(shí)有很強(qiáng)的沖動(dòng)和能力去購(gòu)買這些土地。但我們也 要看到，進(jìn)城農(nóng)民工的住房問(wèn)題現(xiàn)階段已經(jīng)解決了嗎？ 顯然沒(méi)有，現(xiàn)在農(nóng)民工在城市購(gòu)買住房的連1%都不到，參與城市基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例也只有不過(guò)15%對(duì)這部分群體，農(nóng)村宅基地仍是他們基本的生活保障。一 旦這些農(nóng)民最終沒(méi)能在城市安家，這些宅基地就是他們的歸 宿和依靠。而且，農(nóng)村宅基地供求本身也是有很大矛盾的。 現(xiàn)在很多地方已經(jīng)不分配宅基地了，這些農(nóng)民也要買房子住。 如果我們現(xiàn)在允許宅基地上市交易，一些農(nóng)民可能會(huì)因此獲 得很多短期好處，但也會(huì)因此面臨長(zhǎng)期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，他們的居 住成本由誰(shuí)負(fù)擔(dān)會(huì)是個(gè)更大的問(wèn)題。所以，全面放開(kāi)宅基地 流轉(zhuǎn)至少目前來(lái)看條件還很不成熟。農(nóng)業(yè)絕不是簡(jiǎn)單提供產(chǎn)品的行