農(nóng)用地用途管制—耕地保護(hù)相關(guān)問題調(diào)研報(bào)告

1、國土資源部咨詢研究中心土地咨詢部摘要： 四川省是西部經(jīng)濟(jì)大省，成都平原是西部的糧倉，經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)的矛盾日趨 嚴(yán)峻。調(diào)研組對(duì)四川的耕地保護(hù)相關(guān)問題進(jìn)行了調(diào)研，在全面了解耕地保護(hù)工作的情況下，重點(diǎn) 結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)工作，對(duì)四川省“拆院并院”工作加以 總結(jié)。在此基礎(chǔ)上分析問題，并提出了：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中要注意保護(hù)耕地；調(diào)整生態(tài)退耕政策； 土地開發(fā)整理項(xiàng)目的新增耕地可作為占補(bǔ)平衡的后備資源；明確土地整理重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)整理效益最 大化；掛鉤項(xiàng)目與土地整理項(xiàng)目應(yīng)分別立項(xiàng)；掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)市級(jí)有償調(diào)劑使用等建議。2006 年 5 月 14 日 -21 日部咨詢研究中心的土地咨

2、詢部四位同志赴四川省調(diào)研農(nóng)用地用途管 制耕地保護(hù)相關(guān)情況。調(diào)研組在四川省國土資源廳、成都市國土資源局、郫縣國土資源局、 廣安市國土資源局召開座談會(huì)。地方同志匯報(bào)了當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)的相關(guān)情況及問題，并提出一些建一、四川省耕地保護(hù)總體情況截止 2006 年底四川省耕地保有量是 8920.6 萬畝（ 594.71 萬公頃），基本農(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定在 7722.45 萬畝（ 514.83 萬公頃），基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá) 87%。四川省是西部經(jīng)濟(jì)大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕 地保護(hù)的壓力日趨嚴(yán)峻。 在國土資源部給國務(wù)院上報(bào)的 全國土地利用總體規(guī)劃綱要 （2006-2020 ） 送審稿中，安排四川省耕地保有量到 2010 年

3、為 585.68 萬公頃，到 2020 年為 558.64 萬公頃， 基本農(nóng)田保護(hù)面積為 513.73 萬公頃。四川省國土資源廳反映，基本同意，但壓力太大。（一）四川省國土資源系統(tǒng)認(rèn)真學(xué)習(xí)國發(fā)200428號(hào)文件、國發(fā) 200631 號(hào)文件，深刻領(lǐng)會(huì)文件的精神實(shí)質(zhì)。準(zhǔn)確把握土地調(diào)控的目的和意義，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控對(duì)固定資產(chǎn)投資 增長(zhǎng)過快、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要作用，自覺把加強(qiáng)土地調(diào)控放到戰(zhàn)略和全局的高度，把 思想和行為自覺統(tǒng)一到中央部署上來。明確耕地保護(hù)責(zé)任制，完善耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核體系，（二）四川省政府加強(qiáng)基本農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)。2006 年四川省完成以增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)民

4、生產(chǎn)生活條件為主要目標(biāo)的“金土地工程”項(xiàng)目114 個(gè)，其中國家投資 26 個(gè)，省投資 12 個(gè)，市（縣）投資 76 個(gè)；整理土地 103.41 萬畝，新增耕地 13.81 萬畝，建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基 本農(nóng)田 62 萬畝。通過“金土地工程” ，三臺(tái)縣、岳池縣、安岳縣、隆昌縣、通江縣、郫縣共 6 個(gè)（三）四川省嚴(yán)格按國土資源部要求的土地年度計(jì)劃管理與用地審批管理。2006 年，四川省農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃 9032.314 公頃，其中占用耕地計(jì)劃 7000.319 公頃，分別占國家下達(dá)計(jì)劃的 89.25% 和 97.73%。對(duì)符合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地依法按政策予以 保障，先后為

5、向家壩水電站、康定機(jī)場(chǎng)、 80 萬噸乙烯等項(xiàng)目依法提供用地服務(wù)，保證國家重點(diǎn)建（四）四川省耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，全省現(xiàn)有耕地 594 萬公頃，按照 2020 年耕地保有量為 558.64 萬公頃計(jì)算， 每年只能減少 2.53 萬公頃，而 2001-2005 年全省因各種原因共減少耕地 48.72 萬公頃，平均每年減少 9.74 萬公頃，就以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量折抵后，其耕地還凈減少 43.84 萬公頃， 平均每年凈減少約 8.7 萬公頃。全省可供開發(fā)為耕地的后備資源僅為 5 萬公頃，充分說明四川省 耕地后備資源嚴(yán)重不足，如何開源節(jié)流是今后四川省耕地保護(hù)工作面對(duì)的重要問題。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少

6、相掛鉤工作對(duì)耕地保護(hù)具有重要意義，是解決當(dāng)前保 護(hù)耕地、保障發(fā)展雙重壓力的一個(gè)重要途徑。試點(diǎn)工作開展兩年以來，大部分地區(qū)都能夠充分運(yùn) 用這項(xiàng)新的政策，通過折舊建新和土地復(fù)墾，對(duì)建設(shè)不合理、宅基地占用過大等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn) 行整治，一方面增加了耕地；另一方面改善了農(nóng)村生活環(huán)境，提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活質(zhì)量。以郫縣 唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村的拆院并院工作為例，為我們提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。郫縣地處成都市西部近郊，自然條件得天獨(dú)厚，屬都江堰自流灌溉之首，是首批國土資源部批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè) 用地減少雙掛鉤，暨拆院并院試點(diǎn)縣。郫縣縣委縣政府按照社會(huì)主義新農(nóng)村要求，嚴(yán)格按照國務(wù) 院關(guān)于 2004 28 號(hào)文及“國土資

7、源部雙掛鉤試點(diǎn)工作的意見”等文件精神，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，節(jié) 約集約利用土地的原則，將農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)與農(nóng)村建設(shè)用地綜合整理以及城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化利 用有機(jī)結(jié)合，努力構(gòu)建工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展機(jī)制。唐 元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村拆院并院試點(diǎn)工作自 2005 年下半開始實(shí)施， 探索出一條平原地區(qū)節(jié)約集約用地促進(jìn)科1.唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村位于郫縣唐元鎮(zhèn)北面，全村幅員面積 2294 畝，轄 8 個(gè)社， 39 個(gè)農(nóng)村院落， 411 戶，共計(jì) 1428 人。其中農(nóng)用地 1706.88 畝，建設(shè)用地 546.07 畝，未利用地 41.49 畝。長(zhǎng)林村建 設(shè)用地占全村總面積的 24%，土地利用結(jié)構(gòu)不合理，

8、平均每人占地255 平方米，大大超過國家用2.(1 以拆院并院為核心的土地綜合整理是一件為群眾謀福利的大好事，將極大改善平原地區(qū)生產(chǎn) 條件和群眾生活水平，農(nóng)村建設(shè)涉及到千家萬戶、群眾是否接受，是否滿意，是否主動(dòng)參與是工 作的關(guān)健和前提。堅(jiān)持把農(nóng)民自愿參與放在首位，充分尊重農(nóng)民意見并積極引導(dǎo)作為工作原則。 為此在長(zhǎng)林村先后組織召開了村社干部群眾動(dòng)員會(huì)、 黨員大會(huì)和社員大會(huì)， 發(fā)放群眾意愿調(diào)查表， 廣泛收集群眾意見，公示安居點(diǎn)位設(shè)計(jì)，公示拆舊補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于同意拆院并院的逐戶進(jìn)行勘證 調(diào)查，并簽訂拆舊建新補(bǔ)貼協(xié)議，通過把政策告訴群眾，使其主動(dòng)參與到拆院并院工作中來，廣 泛的宣傳和耐心細(xì)致的工作，農(nóng)戶

9、支持率達(dá)到 98%(2依據(jù)縣鎮(zhèn)村土地利用總體規(guī)劃和掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，聘請(qǐng)專業(yè)設(shè)計(jì)單位在全村1 : 500 土地利用現(xiàn) 對(duì)全村道路的規(guī)劃設(shè)計(jì)。在農(nóng)戶集中居住后，將部分農(nóng)村院落的廢棄道路整理為耕地，并 對(duì)全村溝渠的規(guī)劃整理設(shè)計(jì)。土地整理后按宜水則水，宜旱則旱的原則，對(duì)全村農(nóng)渠重新 整理規(guī)劃，全村規(guī)劃整治溝渠 21 安居點(diǎn)位的規(guī)劃設(shè)計(jì)?？茖W(xué)考慮農(nóng)民繼續(xù)耕作的工作半徑，規(guī)劃了三個(gè)安居點(diǎn)位。人均綜 合用地控制在 70平方米以內(nèi)，其中人均住宅含養(yǎng)殖等用地控制在 35平方米以內(nèi)，并根據(jù)不同的 家庭結(jié)構(gòu)合理布局、設(shè)計(jì)建房、合理規(guī)劃教育、醫(yī)療、養(yǎng)殖等配套設(shè)施。努力提高農(nóng)民集中居住 土地綜合整理設(shè)計(jì)。對(duì)廢棄的農(nóng)村道路

10、、院落、水工建筑、獨(dú)立工礦開展土地整理綜合設(shè) 按 10%3. 為保障農(nóng)戶利益考慮到農(nóng)戶拆房建房的實(shí)際困難，制定了郫縣拆院并院及地上附著物補(bǔ)貼 標(biāo)準(zhǔn)，按此標(biāo)準(zhǔn)平均每戶在房屋拆建、地面附著物拆除等方面可直接補(bǔ)貼4.3 萬元，人均補(bǔ)貼1.24 萬元。按照規(guī)劃點(diǎn)建設(shè)房屋造價(jià)485元/平方米計(jì)算， 每戶人均出資 6000元左右便可建新屋。農(nóng)戶在拆舊建新過程中以每人每月 90 為保障集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益，理清權(quán)屬關(guān)系，聘請(qǐng)專業(yè)測(cè)繪隊(duì)伍，對(duì)長(zhǎng)林村范圍的土地利用現(xiàn) 狀進(jìn)行了全面勘測(cè)， 繪制 1: 500標(biāo)準(zhǔn)分幅地形圖， 對(duì)集體土地所有權(quán)開展地籍調(diào)查。 利用勘測(cè)成 果繪制全村 1: 2000 土地利用現(xiàn)狀圖，建立了

11、以社會(huì)為單位的土地統(tǒng)計(jì)部及土地統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，對(duì)整 理新增加的耕地堅(jiān)持集體土地所有權(quán)不變，由村里統(tǒng)一承包流轉(zhuǎn)。安居點(diǎn)范圍內(nèi)的土地權(quán)屬由安 置農(nóng)戶所屬社按每人 70 平方米與安居點(diǎn)所涉及的社進(jìn)行調(diào)換。 土地調(diào)整方案經(jīng)全村 2/3 以上的村民代表同意。開展地籍更新調(diào)查， 對(duì)變化后的土地利用現(xiàn)狀在1 : 10000 土地利用現(xiàn)狀圖上做預(yù)變5.（1 ）通過拆院并院土地綜合整治后成片的耕地進(jìn)行包裝招商，引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成一村一品特色。引導(dǎo)和支持當(dāng)?shù)卮迕裨诋a(chǎn)業(yè)（ 2）為壯大集體經(jīng)濟(jì)， 提高農(nóng)民集中居住后持續(xù)增收能力。 按照人均 5 平方米左右的商鋪和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)

12、面積規(guī)劃建設(shè)，不分配到個(gè)人，由村集體統(tǒng)一安排分配，逐步壯大村集體經(jīng)濟(jì)能力。通6.目前 3 個(gè)農(nóng)民新居點(diǎn)已完成，總建筑面積 88521 平方米，長(zhǎng)林村 427 戶已住進(jìn)新區(qū)，區(qū)內(nèi)道 路、水、電、天然氣、光纖、綠化、文化等基礎(chǔ)設(shè)施已配套建成。各類道路8 條，總長(zhǎng)度 4563米；完成斗渠整治 1850 米；低漕溝整治 1539 米，農(nóng)毛渠整治 8629 米，新建人行便橋 32 處，設(shè) 便民梯 18 處，新增耕地 375畝，流轉(zhuǎn)出土地 751 畝。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)耕 375畝，具體安排 是農(nóng)民實(shí)際集中居住用地 112.26 畝，城鎮(zhèn)建設(shè)建新使用 2637.從四川省郫縣唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村的雙掛鉤暨拆院并院

13、工作實(shí)踐中體會(huì)到農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的（1 ）轉(zhuǎn)變思想觀念。 開展好拆院并院工作轉(zhuǎn)變觀念是基礎(chǔ)。 首先是政府要從原來的城市發(fā)展 先于農(nóng)村發(fā)展的思路轉(zhuǎn)變到城市與農(nóng)村共同協(xié)調(diào)發(fā)展上來，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。其次是農(nóng)戶觀念 要從傳統(tǒng)單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變到多元農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、多渠道增加農(nóng)村收益來源上來，不斷提高生存能 力和自身發(fā)展能力。第三是政府和群眾的用地意識(shí)都要從多占地和粗放用地的傳統(tǒng)習(xí)慣轉(zhuǎn)變到節(jié) 約集約用地的模式上來。切實(shí)改善人地關(guān)系，只有觀念轉(zhuǎn)變了，工作進(jìn)程才能順暢，工作方面才（2）充分尊重農(nóng)民意愿。 我們?nèi)魏喂ぷ鞯某霭l(fā)點(diǎn)是維護(hù)農(nóng)民利益， 充分尊重農(nóng)民意愿是做好 拆院并院工作的關(guān)鍵所在。不搞行政命令、不搞

14、強(qiáng)制，通過積極的政策引導(dǎo)使農(nóng)戶自愿參與到工（ 3）領(lǐng)導(dǎo)重視，各部門通力配合是保障。在雙掛鉤試點(diǎn)工作中，堅(jiān)持國土部門為主導(dǎo)，將相 關(guān)部門的規(guī)劃、城建、水利、交通、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門納入工作小組。各地方以雙掛鉤試點(diǎn)工作為 契機(jī)，在政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心下，各部門各司其職，分工協(xié)作，加強(qiáng)溝通，形成土地綜合整理的合力， 共同構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村。1. 建設(shè)占用耕地量大。2001-2005 建設(shè)占用導(dǎo)致減少耕地 4.01 萬公頃， 占總減少量的 8.23% ，平均每年減少 8021 公頃。 5 年間四川省通過土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地 4.88 萬公頃，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡 有余。因此，建設(shè)用地占用耕地在認(rèn)真貫徹土地管理法規(guī)和政策，

15、嚴(yán)格控制用地規(guī)模和速度的前 提下，結(jié)合土地開發(fā)整理補(bǔ)充占用耕地?cái)?shù)量，基本可以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。但是，如前述耕地后 備資源匱乏， 5 萬公頃全部開發(fā)，也僅能滿足五年新增建設(shè)用地占補(bǔ)平衡之用，5 年后怎么辦，因 因?yàn)?zāi)毀減少耕地多。2001-2005 災(zāi)毀導(dǎo)致耕地減少 7854 公頃，占總減少量 1.61%，平均每年減少 1570 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力。 2001-2005 因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少 11.30 萬公頃， 占總減少量 23.21%， 平均每年減少 2.2 生態(tài)退耕加快。 2001-2005 年生態(tài)退耕導(dǎo)致耕地減少 31.8 萬公頃，占總減少量的 65.44%， 平均每年減少 6.37 萬公頃

16、。生態(tài)退耕政策性強(qiáng)，用地?cái)?shù)量大，成為四川省耕地減少的主要原因。從成都市土地整理和拆院并院工作運(yùn)行情況看， 土地整理新增耕地很難達(dá)到國家或省要求 達(dá)到 10%土地整理與拆院并院有密切聯(lián)系，都是利用土地收益支持農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌新農(nóng)村發(fā)展的重要 手段。但各自的側(cè)重點(diǎn)不同，土地整理主要通過田、水、路、林、村綜合整治，其省出資的整理 項(xiàng)目新增耕地用于占補(bǔ)平衡，目的是為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡；而拆院并院主要是針對(duì)農(nóng)村的建 設(shè)用地進(jìn)行整理，其減少的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地主要作為掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用，目的是實(shí)現(xiàn)建設(shè)用 地總量不增加，布局更合理，利用更集約。與土地整理比較，拆院并院在整理力度和指標(biāo)使用上 更有優(yōu)勢(shì)，效益更加

17、明顯。其存在的主要問題是整理范圍狹窄，土地整理是對(duì)田、水、路、林、 村進(jìn)行綜合整治，而拆院并院僅限于建設(shè)用地整理。在一個(gè)項(xiàng)目中，由于扣除了“村”的整理部 分，剩余田、水、路、林的整理，其新增耕地很難達(dá)到國家級(jí)或省級(jí)土地整理10%的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。但是各地，尤其是傳統(tǒng)居住習(xí)慣占用宅基地面積較大的地方，拆院并院工作更是勢(shì)在必行，但由 于 10%1. 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是新農(nóng)村建議、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、解決農(nóng)民富民增收的重要措施。國家耕地保 護(hù)政策也應(yīng)與之相銜接，并提供支持。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，對(duì)耕作層未被破壞、可進(jìn)行糧食生產(chǎn)2. 調(diào)整生態(tài)退耕政策。國家應(yīng)按照全國耕地保有量18 億畝的目標(biāo)，把生態(tài)保護(hù)與耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)能力有機(jī)結(jié)構(gòu)起來，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理確定全國生態(tài)退耕的數(shù)量和退耕速度。從數(shù)量上協(xié)2. 各省耕地后備資源都很匱乏，建議是否可考慮國家投資的土地開發(fā)整理項(xiàng)目的新增耕地也3. 明確土地整理重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)整理效益最大化?；诮ㄔO(shè)用地指標(biāo)離實(shí)際需求有一定差距的事 實(shí)，通過拆院并院，將農(nóng)村減少的建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用增加相掛鉤是必然選擇。但農(nóng)村建設(shè)用4. 掛鉤項(xiàng)目與土地