國際公約海事治理中適用

1、國際公約海事治理中適用    作為船舶主管機關(guān)，實施國際海事條約，履行“船旗國”及“港口國”監(jiān)督治理義務(wù)，依法維護國家主權(quán)，是海事部門的主要職責之一。國際海事公約在我國海事治理中起著及其重要的作用，如何理解國際海事公約在我國海事治理法律體系的地位，國際海事公約在我國海事治理中的適用方式，解決國際海事公約與國內(nèi)法的沖突，并加以靈活的運用，對于海事部門正確履行國際義務(wù)，行使公約規(guī)定的權(quán)力，維護國家主權(quán)，保護國家利益，具有十分重要的意義。該文從國際公約在國內(nèi)適用的一般原則、國際海事條約在我國適用的現(xiàn)狀、存在的問題進行了探討，給出了切實可行的建議。要害詞：國際海

2、事公約一般原則適用現(xiàn)狀對國內(nèi)立法的補充存在問題推進國內(nèi)法律建設(shè)前言：“條約必須遵守”是一項習(xí)慣國際法原則。作為國際海事組織的A類理事國，我國先后加入了國際海事組織制定的30多項公約。每項公約都賦予締約國一定的權(quán)力和義務(wù)，以期各國采取切實可行的措施，通過國內(nèi)立法，使違反公約的行為得到足夠嚴厲的懲罰，進而促使公約的各項規(guī)定得以有效的遵守。作為商船噸位居世界前列的航運大國和海上運輸量日益增多的經(jīng)濟大國，國際海事公約在我國的適用都是一個不可忽視的課題。本文將從國際公約在國內(nèi)適用的一般原則、國際海事條約在我國適用的現(xiàn)狀、存在的問題進行探討，以期給出切實可行的建議，以增強海事部門的履約水平，最大程度地維護

3、我國的海事利益。1.國際公約在國內(nèi)適用的一般原則1969年締結(jié)的維也納條約法公約第26條規(guī)定：“凡有效之條約對其各當事國有拘束力，必須由各該國善意履行”。一國一旦成為一項“有效”條約的當事國，該國就必須將該項條約接受為國內(nèi)法，解決好公約與其它國內(nèi)法之間的效力沖突，使其在國內(nèi)行政與司法機關(guān)中予以適用。1.1條約在國內(nèi)法上的接受方式條約的國內(nèi)適用以條約在國內(nèi)法上的接受為前提。接受條約為國內(nèi)法，可以是成文法，也可以是判例法；而在成文法中，可以是憲法，也可以是其他法律。概括各國國內(nèi)法接受條約的實踐，可以將條約在國內(nèi)法上的接受分為三種形式。1.1.1轉(zhuǎn)化（traformation）也稱間接轉(zhuǎn)化，是指國際

4、法的原則、規(guī)則和制度由于國內(nèi)法律行為而納入國內(nèi)法律體系中，成為國內(nèi)法律，或者具有國內(nèi)法律的效力。轉(zhuǎn)化相當于參照國際條約進行國內(nèi)立法，使國際條約的內(nèi)容在國內(nèi)法里具有相應(yīng)的規(guī)定，這樣，國內(nèi)法院適用的就是國內(nèi)法而不是國際法。這種做法的優(yōu)點在于避免了法院在處理國際條約與國內(nèi)法關(guān)系的復(fù)雜問題，解決了它們之間的矛盾；缺點在于立法成本過高，國際條約的數(shù)量隨著國際政治經(jīng)濟關(guān)系的發(fā)展而快速增長，一個國家置身于國際社會不可避免地要締結(jié)和參加大量國際條約，假如一律把它們重新進行國內(nèi)立法則成本太高，更重要的是有些條約或有些條約中的某些條款是無法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法的。采取轉(zhuǎn)化最為典型的國家如意大利和英國。1.1.2納入（a

5、doption）也稱直接轉(zhuǎn)化，是指由國內(nèi)法采納國際法，使其在國內(nèi)發(fā)生效力，而不需要國際法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。納入的特點是不需要重新進行國內(nèi)立法，而是原則地宣告國際條約可以在國內(nèi)適用，并不改變國際條約作為國際法的性質(zhì)、主體和內(nèi)容。納入的優(yōu)點是快捷節(jié)省立法成本；缺點是將會引出國際條約在國內(nèi)法院的直接援引性和國際條約的效力等級等一系列理論與實踐問題。采取納入方式最為典型的國家是美國，按照美國憲法第6條第2款的規(guī)定，在美國的權(quán)力下締結(jié)的一切條約，與美國憲法和根據(jù)該憲法制定的法律一樣，都是美國的最高法律。1.1.3自執(zhí)行條約和非自執(zhí)行條約自動執(zhí)行的條約（self-executivetreaty，簡稱自執(zhí)行條約

6、），是指條約經(jīng)國內(nèi)接受后,無須再用國內(nèi)立法予以補充規(guī)定，即應(yīng)由國內(nèi)司法或行政機關(guān)予以適用的那類條約。非自動執(zhí)行的條約（noneself-executivetreaty，簡稱非自執(zhí)行條約），是指條約經(jīng)國內(nèi)接受后，尚須再用國內(nèi)立法予以補充規(guī)定，才能由國內(nèi)司法或行政機關(guān)予以適用的那類條約。這兩個概念由美國始創(chuàng)，后來其影響波及其他國家，歐共體法院稱非自動執(zhí)行條約為具有“結(jié)構(gòu)性缺點”，并以GATT協(xié)定的“結(jié)構(gòu)性缺點”為由，認為其不能賦予個人在歐共體成員國國內(nèi)法院援用的權(quán)利。1.2國際公約與國內(nèi)法沖突的解決條約一旦被接受為國內(nèi)法，它的國際法性質(zhì)即得到改變，而成為國內(nèi)法的一部分。當把它適用于自然人和法人時，

7、可能發(fā)生條約與同一事項的其他國內(nèi)法之間的沖突。如何解決這種沖突，各國的現(xiàn)行情況大致可以分為三類：1.2.1國內(nèi)法的地位優(yōu)越于條約以阿根廷為例，按照這種制度把條約的地位列在憲法和法律之后，假如實行的結(jié)果是與憲法或法律相抵觸的條約不能得到執(zhí)行，顯然不能避免其由于違約而按國際法應(yīng)承擔的國際責任。1.2.2條約與國內(nèi)    法的地位相等條約與國內(nèi)法的地位相等以美國為例，具體原則是：憲法的地位高于條約；和諧解釋的規(guī)則，即盡量將表面上與條約有抵觸的國內(nèi)法解釋為并無抵觸，因此兩者可以并存，都可以適用；后法優(yōu)于前法。1.2.3條約的地位優(yōu)越于國內(nèi)法又可以分為兩種情況：（

8、1）條約優(yōu)越于一般國內(nèi)法，但憲法優(yōu)越于條約，例如，法國；（2）條約不僅優(yōu)越于一般國內(nèi)法，而且也優(yōu)越于憲法，例如，荷蘭。2.國際海事公約在我國適用現(xiàn)狀國際海事公約在我國的適用，基本遵循了國際公約在我國適用的一般規(guī)律。在將公約接受為國內(nèi)法的方式和國際公約與國內(nèi)法的沖突的解決上，我國的憲法和海事治理的基本法律中華人民共和國海上交通安全法沒有并無明文規(guī)定，只在海事治理的另一基本法律中華人民共和國海洋環(huán)境保護法第九十七條規(guī)定“中華人民共和國締結(jié)或者參加的與海洋環(huán)境保護有關(guān)的國際條約與本法有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定；但是中華人民共和國聲明保留的條款除外”。從國際海事公約在我國適用的實踐看，國際海事公

9、約在我國的適用主要有以下方式：2.1轉(zhuǎn)化將涉及國家主權(quán)的國際公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。如根據(jù)1982聯(lián)合國海洋法公約，制定中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法、中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法；根據(jù)1982聯(lián)合國海洋法公約和MARPOL73/78制定中華人民共和國海洋環(huán)境保護法；根據(jù)SOLAS74、66載重線公約、69噸位丈量公約、MARPOL73/78制定了船舶與海上設(shè)施法定檢驗規(guī)則國際航行海船法定檢驗技術(shù)規(guī)則；根據(jù)STCW95制定了中華人民共和國海船船員適任、評估和發(fā)證規(guī)則；根據(jù)ISM規(guī)則制定了SM規(guī)則。2.2納入國際海事公約規(guī)定的內(nèi)容無須轉(zhuǎn)換，而直接在國內(nèi)適用，這主要是涉及一些技術(shù)類的公約規(guī)定，在公約

10、生效后，對到港外國籍船舶和我國國際航行船舶直接生效，而無須等國內(nèi)相關(guān)法律經(jīng)過了相應(yīng)的修改。如SOLAS74公約及其歷年修正案、MARPOL73/78及其附則等。2.3國際海事公約對國內(nèi)立法的補充這是我國海事治理中，近年新形成的一個鮮明的特點。這主要是由于國內(nèi)立法相對滯后，海事治理的某些問題又迫切需要解決。如2003年中國海事局以通知的形式將IBC規(guī)則、BCH規(guī)則適用于國內(nèi)沿海航行的船舶，2005年又通知的形式將MARPOL73/78附則V防止船舶垃圾污染規(guī)則適用于國內(nèi)海航行的船舶。2.4國際海事公約與國內(nèi)法沖突的解決盡管憲法和中華人民共和國海上交通安全法沒有并無明文規(guī)定，但從我國海事治理的實踐

11、來看，當國際海事公約與我國國內(nèi)法發(fā)生沖突時，我采取的是國際條約優(yōu)先原則，以充分履行我國作為締約國所承擔的國際義務(wù)。3.國際海事公約在我國適用中存在的問題經(jīng)過多年的實踐，國際海事條約在我國的海事治理活動中，已得到了充分運用，對于我國履行國際義務(wù)，維護國家主權(quán)，保障國家利益發(fā)揮了充分的作用，國際海事公約在我國的適用也存在一些不適應(yīng)的方面，迫切需要解決。3.1國際海事公約的接受方式和在國內(nèi)法的位階需要法律予以明確目前，我國憲法對國際公約在國內(nèi)法的接受方式和與國內(nèi)法的沖突沒有明確的規(guī)定。國際海事公約在國內(nèi)的適用問題也只是在中華人民共和國海洋環(huán)境保護法有過規(guī)定。盡管我國海事治理實踐中這一問題得到了很好的

12、解決，但對于國際海事公約在國內(nèi)適用這樣重大的問題，需要我國憲法，至少需要海事治理的另一基本法律中華人民共和國海上交通安全法予以明確規(guī)定，這樣才能保證國際海事公約在我國的適用有充分的法律依據(jù)。3.2國內(nèi)法的相對滯后制約了國際海事公約的適用為保障海上人命和財產(chǎn)的安全，保護海洋環(huán)境的清潔，每項國際海事公約都賦予締約國相應(yīng)的權(quán)力和義務(wù)，使其采取切實可行的措施，對違反國際海事公約的行為給予足夠嚴厲的懲罰，以使公約得以有效的遵守。對違反公約的行為實施懲罰，只能通過締約國的國內(nèi)法予以實現(xiàn)?？v觀我國海事治理的法規(guī)體系，法律層面上，只有中華人民共和國海洋環(huán)境保護法和中華人民共和國海上交通安全法，而中華人民共和國

13、海上交通安全法是上世紀八十年代制定的。我國海事治理的立法相對滯后，法律、行政法規(guī)層面的框架沒有形成，這制約了我國海事    部門對違反國際海事公約的行為采取懲罰措施，也制約了國際海事公約在我國的適用。3.3海事治理活動中對國際海事公約條文的引用問題由于我國海事立法相對滯后，對違反國際海事公約行為的懲處，必然牽涉對國際海事公約的引用，尤其是國際海事公約的技術(shù)性條文，如外國籍船舶或航行國際航線的中國籍船舶違反中華人民共和國海洋環(huán)境保護法第六十四條第二款“載運具有污染危害性貨物的船舶，其結(jié)構(gòu)與設(shè)備應(yīng)當能夠防止或者減輕所載貨物對海洋環(huán)境的污染”，這里就不可避免地

14、要運用到MARPOL73/78附則I、IBC規(guī)則等國際海事公約規(guī)定的內(nèi)容。同時，由于近年來國際海事條約在國內(nèi)法上的補充，對國內(nèi)船舶的海事治理活動也不可避免地牽涉到對國際海事公約條文的引用，如國內(nèi)航行散裝化學(xué)品船舶違反中華人民共和國海洋環(huán)境保護法第六十四條第二款，其技術(shù)標準就是IBC規(guī)則和BCH規(guī)則所規(guī)定的內(nèi)容。但，在海事治理活動中，海事治理部門法律文書中能否直接引用公約的條文，那些治理活動能夠引用，那些治理活動不能引用，公約條文的引用與國內(nèi)法條文的引用如何銜接，這些都沒有明確的規(guī)定。這都影響到國際海事公約在我國適用的效力。4.增強國際海事公約在國內(nèi)適用效率的建議：4.1修改憲法修改憲法，增加關(guān)于條約在國內(nèi)法上效力的規(guī)定：承認條約在國內(nèi)法上的直接效力；規(guī)定條約與憲法的相互地位；規(guī)定條約與法律的相互地位。通過憲法的修改，解決國際海事公約在國內(nèi)法的接受方式，及與國內(nèi)法沖突的問題，以及公約條文引用問題。4.2加快國內(nèi)海事法律法規(guī)體系的建設(shè)根據(jù)相關(guān)國際海事公約，加快海事基本法律體系的建設(shè)，重點是基本法律框架建設(shè)，解決海事治理活動中涉及國家主權(quán)、強制國際海事公約實施的措施的法律問題。4.3利用國際海事公約推進國內(nèi)海事治理法律體系建設(shè)根據(jù)我國憲法第67條規(guī)定，人大常委會決定同外國締結(jié)條約和重要協(xié)定的批準和廢除；第81條規(guī)