PPP模式下信托業(yè)的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)

1、PPP模式下信托業(yè)的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)孫夢妍，郭耀，王蘇懿，董靖怡李冠雄，楊利紅，趙孔思，丁勝目錄PPP的概念和類型PPP發(fā)展現(xiàn)狀及信托參與現(xiàn)狀PPP的運行機制及方案設(shè)計信托參與PPP的風(fēng)險案例分析信托參與的建議PPP的概念 PPP（Public-Private-Partnership）：政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。即：公私合營投資公共基礎(chǔ)設(shè)施。（廣義） 狹義PPP：一系列項目融資模式的總稱，包含：BT（建造-移交）、BOT （建造-運營-移交）、TOT（移交-運營-移交）等多種模式。 我

2、國現(xiàn)推廣：強調(diào)公私股權(quán)合作下的特許經(jīng)營； DBOOT（設(shè)計-建造-擁有-運營-移交） 三大原則：合作關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān) 項目范圍：城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、 地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等PPP的分類PPP常見的形式資料來源：亞洲開發(fā)銀行公私合營手冊PPP的分類 1、經(jīng)營性項目 對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。項目特點：項目預(yù)期盈利穩(wěn)定，作

3、為長期持有資產(chǎn)優(yōu)良，如部分供水、污水處理、垃圾處理項目。最傳統(tǒng)的BOT，真正意義上的PPP項目。 2、準(zhǔn)經(jīng)營性項目 對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。項目特點：項目為市政交通節(jié)點性工程，如橋梁、隧道；項目后期需要比較專業(yè)的維護(hù)，政府違約風(fēng)險較大；本身不具備產(chǎn)生現(xiàn)金流的功能。 3、非經(jīng)營性項目 對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購

4、買服務(wù)，采用建設(shè)-擁有-運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。項目特點：項目多為高速公路、軌道交通等投資體量巨大，投資回收期特別長，項目預(yù)期收益不穩(wěn)定。發(fā)展PPP的原因 1、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險：政府在項目公司中占一定股份或者不占股份，大大減少了政府的新增負(fù)債負(fù)擔(dān)。 2、借助社會資本繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大，交通、住房、公共醫(yī)療、環(huán)保設(shè)施等方面依然匱乏。 3、政府職能改革與轉(zhuǎn)變：強調(diào)市場的決定性作用，政府盡可能只保留監(jiān)管職能。 4、引進(jìn)私營部門先進(jìn)的管理和技術(shù)，同時也分擔(dān)了風(fēng)險。 5、建立現(xiàn)代財政制度4

5、3號文的影響 2014年9月21日國務(wù)院頒布了國發(fā)43號文國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見，根據(jù)規(guī)定，地方融資平臺必須剝離政府融資職能，同時不得新增政府債務(wù)。財政不再兜底，標(biāo)志著原有的模式不可持續(xù)。 在原有的BT模式下，如果投資方合作的平臺公司違約無法付款，財政兜底。意見以后，地方政府沒有資金回購項目，社會資本也不愿意花錢建好項目等回購；原有的BOT模式，投資人是項目公司獨資股東，地方平臺公司沒啥關(guān)系，投資人常常獲得暴利，或者被地方政府坑的厲害。 意見同時提出了加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，其中第（三）點提出推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP） 隨后，財政部，發(fā)改委，地方部門等

6、又頒布了多份文件，對PPP模式進(jìn)行進(jìn)一步闡述推廣，PPP模式由此開始在國內(nèi)再一次火熱起來。PPP現(xiàn)狀（政策）一、國務(wù)院 1、國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見【2013.09.26】 2、國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見【2014.11.16】二、財政部 1、財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知【2014.09.23】 2、財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知【2014.11.29】 3、財政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知【2014.12.31】 4、財政部關(guān)于印發(fā)的通知【2014.12.31】三、

7、發(fā)改委 1、國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資項目的通知【2014.05.18】 2、發(fā)改委首批基礎(chǔ)設(shè)施鼓勵投資目錄【2014.05.18】 3、國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見【2014.12.02】四、省市配套細(xì)則 1、湖南省湖南省人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵和支持民間資本參與公共領(lǐng)域投資的若干意見【2014.08】 2、陜西省關(guān)于鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見【2014.08】 3、浙江省關(guān)于進(jìn)一步加強浙江省政府投資項目融資建設(shè)管理指導(dǎo)意見【2014.08】 4、安徽省安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式操作指南【2014.09】最新政策 2

8、015年12月16日發(fā)展改革委發(fā)布了第二批PPP推介項目，共計1488個項目、總投資2.26萬億元，涵蓋農(nóng)業(yè)、水利、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個領(lǐng)域。同時，發(fā)展改革委對第一批PPP項目進(jìn)行了更新，保留了繼續(xù)推介的PPP項目637個、總投資1.24萬億元。目前，發(fā)展改革委PPP項目庫總計包含2125個項目、總投資3.5萬億元。 2015年12月17日，財政部關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規(guī)模給予一定獎勵。其中，投資規(guī)模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億

9、元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。 財政部還稱，將引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，化解地方政府存量債務(wù)，獎勵金額將按照項目轉(zhuǎn)型實際化解地方存量債務(wù)規(guī)模的2%給予。信托參與原因信托參與現(xiàn)狀 中信信托出資6.08億元參與2016“唐山世博會項目”PPP項目， 占項目公司股權(quán)的比重為60%。 中建投信托是繼中信信托之后，采用產(chǎn)業(yè)基金模式，參與云南滇池生態(tài)濕地建設(shè)，將分期募集10億資金，同時進(jìn)行“股權(quán)+債權(quán)”投資。 中航信托和交銀信托共同參與的四川省首支PPP項目投資基金，首期投資規(guī)模定在100億元，將陸續(xù)有其他機構(gòu)介入。 五礦信托、沈撫新城管委會、中建一局共同注資

10、成立項目公司并簽署合作協(xié)議，五礦信托將以股權(quán)投資形式進(jìn)入，成為項目公司的絕對大股東，工程項目共需資金35.88 億元。 多數(shù)信托公司處于觀望態(tài)度，從公開信息來看，已成功在PPP項目中引入信托資金的公司并不多。PPP項目流程 1、項目識別：項目發(fā)起；項目遴選；項目開發(fā)計劃 2、項目準(zhǔn)備：項目實施機構(gòu)組建、編制項目實施方案，內(nèi)容包括：項目概況、風(fēng)險分配基礎(chǔ)框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管框架、采購方式選擇；政府審核。 3、項目采購：項目實施機構(gòu)準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，對社會資本資格進(jìn)行驗證。準(zhǔn)備項目采購文件、響應(yīng)文件評審、確認(rèn)談判、簽訂談判備忘錄、公示擬定的合同文本、簽訂項

11、目合同、公告。 4、項目執(zhí)行：項目公司設(shè)立由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)項目融資，項目實施機構(gòu)進(jìn)行績效檢測、政府支付，項目實施機構(gòu)每3-5年對項目進(jìn)行中期評價，政府相關(guān)職能部門對項目履行行政監(jiān)管職責(zé)，政府、社會資本或項目公司對項目相關(guān)信息依法進(jìn)行披露 5、項目移交：項目合同中明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)組建項目移交工作組，項目移交工作組委托資產(chǎn)評估機構(gòu)對移交資產(chǎn)進(jìn)行評估，對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試，辦理法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)，財政部門組織進(jìn)行績效評估。PPP運行機制政府投資人項目公司（SPV）持股持股承建商金融機構(gòu)金融機構(gòu)股權(quán)債權(quán)債權(quán)股權(quán)債權(quán)PPP項

12、目使用者付費運營監(jiān)管機構(gòu)政府購買政府補貼特許經(jīng)營政府移交承包PPP運行機制PPP方案設(shè)計 以城市軌道交通項目為例，項目投資大、回收期長，票款收入無法實現(xiàn)盈利，針對這一難題，本方案采用結(jié)構(gòu)化融資技術(shù)，將項目有效分割并組合，提出一種復(fù)合的投融資模式。 方案設(shè)計：采用“復(fù)合PPP模式”，即公私合作制（PPP）+投融資建設(shè)（BT）組合的模式。 軌道交通項目可分A、B兩部分投資建設(shè)（假設(shè)總投資100億元）。A部分主要為土建工程，約占總投資70%，為70億元；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備，約占30%，為30億元。 A部分投資建設(shè)，采用投融資建設(shè)方式，即投資方建設(shè)完成后由政府在3-5年

13、內(nèi)回購 B部分投資建設(shè)，政府與投資方按一定比例出資（如6:4股權(quán)）成立特許經(jīng)營公司模式設(shè)計理由 主要理由：國家政策導(dǎo)向、投資方合理投資收益、政府建設(shè)資金缺乏 1.PPP模式是國務(wù)院層面大力推行模式，以PPP模式為核心，使得項目合法性、融資落地及后期運營規(guī)范等方面都更具有保障性。 2.若整個項目(A、B兩部分投資) 都采用單一PPP模式，投資回收期將超過30年，企業(yè)無法承受。因此投資金額較大的A部分可采用投融資建設(shè)的模式，合理縮短企業(yè)投資回收期。而且如果要保證短期內(nèi)企業(yè)收回成本，則補貼費用過大。 3.就項目A部分而言，也可采用政府自建，然后將資產(chǎn)租賃給投資方與政府成立的特許經(jīng)營公司（北京地鐵4號

14、線），但政府方面資金壓力較大，可行的方式是A部分采用投融資建設(shè)方式，投資方能夠縮短投資回收期的同時，政府也減輕了項目建設(shè)資金壓力。后期調(diào)整機制 票價調(diào)整機制、租金調(diào)整機制、投資退出機制、運作方式調(diào)整 以北京地鐵四號線為例，方案中也設(shè)立了風(fēng)險分擔(dān)機制： 在客流方面，如果連續(xù)3年的當(dāng)年實際客流量比預(yù)測客流量低85%，則PPP公司可以向政府申請補貼。 票價方面，如果實際平均人次票價低于測算票價，市政府將就其差額給予PPP公司作為補償，如果實際平均人次票價高于測算票價，則PPP公司需將其差額的70%返還給政府。風(fēng)險分析3131921441511案例：鳥巢建設(shè) 鳥巢項目總投資31.39億元，是我國體育設(shè)

15、施領(lǐng)域第一個采用PPP模式建設(shè)和經(jīng)營的國際性大型場館。 投資機構(gòu)：中國信托投資公司、北京城建集團(tuán)、美國的金州股份有限公司，共持有42%的股份，特許經(jīng)營期為奧運會之后的30年。另外58%的股份由北京市政府投資，并授權(quán)北京市國資委代為管理。 項目保障：1.政府的高出資比例，2.隱形擔(dān)保支持，3.兜底條款：北京市發(fā)改委協(xié)調(diào)各部門幫助中信集團(tuán)聯(lián)合體取得利潤。 然而，賽后運營一年，至2009年8月20日,剛剛度過“蜜月期”的合作雙方 “離婚”。通過政府回購私營方的股份，提前結(jié)束特許經(jīng)營期。根據(jù)協(xié)議，國家體育場將進(jìn)行股份制改造，北京市政府持有的58%股份將改為股權(quán)，主導(dǎo)經(jīng)營場館，并承擔(dān)虧損和盈利，意味著P

16、PP模式在我國大型體育場(館)建設(shè)、運營中的首次應(yīng)用夭折。原因：風(fēng)險分配 (1)私營方承擔(dān)了大部分不可控的風(fēng)險，如:市場風(fēng)險、建設(shè)成本超支和運營成本超支等風(fēng)險。過度地轉(zhuǎn)移風(fēng)險給私營方，最終導(dǎo)致該項目的財務(wù)狀況比預(yù)期差的很遠(yuǎn)。 (2)公私雙方忽視了可以共同承擔(dān)的風(fēng)險，例如市場風(fēng)險、合同風(fēng)險等，而私營方的風(fēng)險承受能力有限。 (3)事先約定的風(fēng)險分配方式對合同雙方都有約束力，可是政府單方面的干預(yù)，實質(zhì)上等于是打破了原有的承諾，啟動了合同的重新談判。 (4)重新談判導(dǎo)致的扯皮對合同雙方都會帶來效率的損失，例如談判能力占優(yōu)的一方會采取敲竹杠的行為，私營方對政府的履約能力產(chǎn)生懷疑等。原因：政府因素 1、開

17、工后，北京市政府重新調(diào)整鳥巢設(shè)計（項目設(shè)計權(quán)從開始便不在投標(biāo)方手中），決定取消可閉合頂蓋、減少商業(yè)面積、減少停車位，大大影響了體育場的商業(yè)價值，減少后期項目收益（如：取消可閉合頂蓋使鳥巢的品牌度和獨一性大為降低，之前預(yù)計的全天候商演無法實現(xiàn)）。 2、北京市政府沒有獲得國家體育場設(shè)計的知識產(chǎn)權(quán)，但要求項目公司必須使用該設(shè)計。這導(dǎo)致項目公司在與設(shè)計聯(lián)合體談判時的弱勢地位，同時也影響項目公司使用無形資產(chǎn)對體育場賽后商業(yè)運營。 3、項目過程中與財務(wù)、法律制度的沖突且很難協(xié)調(diào)，出現(xiàn)原本政府承諾了30年內(nèi)不拿錢的條款無法實現(xiàn)等情況。 4、在投資協(xié)議中的兜底條款：北京市發(fā)改委會協(xié)調(diào)各部門幫助聯(lián)合體取得利益是

18、一個無法量化的條款，因而最終現(xiàn)實意義可以說是落空。信托業(yè)參與PPP項目的挑戰(zhàn) （1）來自政府：若希望推動信托公司積極參與PPP項目，需要盡快完善PPP操作層面的制度和法規(guī)，明確政府權(quán)利義務(wù)邊界，特別是針對政府違約的懲罰措施，使社會資本能夠依法采取相應(yīng)的救濟措施。 （2）來自項目選擇：信托融資傾向于中短期，PPP 項目的運行則是長期和超長期 ；信托融資傾向于額度靈活，PPP 項目的投資額則往往需要達(dá)到較大規(guī)模 ；信托融資需要收益率達(dá)到一定高度以支付投資者的信托收益，從而募集資金，PPP 項目能夠給出的回報率則比較有限 ；信托融資偏愛還款來源確切的項目，PPP 項目的現(xiàn)金流作為還款來源，則存在不確定性。 （3）來自信托企業(yè)自身：許多專業(yè)人士表示，信托公司參與地方平臺的PPP項目，在資金成本和回本周期上不占優(yōu)勢，但這是未來信托轉(zhuǎn)型的一個重要方向。PPP項目要求社會資本在相應(yīng)領(lǐng)域具備一定的資產(chǎn)運營能力，對于信托公司來講需要一個積累的過程。但對于許多綜合實力不強的信托公司而言，如果沒有足夠的資源和渠道，無法平衡資金成本與長周期問題，只能暫時選擇觀望。信托參與PPP的建議 1、風(fēng)險分擔(dān)上：項目設(shè)計、