工業(yè)化城市化中土地制度的改革(可編輯).doc

1、工業(yè)化城市化中土地制度的改革（可編輯）精選資料工業(yè)化城市化中土地制度的改革作者：肖金成 文章來源：中宏研究平臺(tái)更新日期：目前我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化和城市化快速發(fā)展階段這意味蕾今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不僅農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的速度會(huì)加快而且轉(zhuǎn)用的規(guī)模也會(huì)增大。在此過程中如果不能有效協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系必將導(dǎo)致更多的 矛盾和糾紛影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)對(duì)我國(guó)糧食安全造成影響。因此深入分析土地利用和土地管理過程中各種問題產(chǎn)生的原因以 及現(xiàn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用模式的缺陷對(duì)于完善土地管理制度和制定相關(guān)政 策都具有重要的意義。一、完善土地管理制度需考慮的六個(gè)基本條件面對(duì)工業(yè)化、城市化的宏觀背景我國(guó)目前的土地管理無論在產(chǎn)權(quán)制度方面還

2、是在管理體制方面都還存在不完善、 不適應(yīng)、不合理的問 題需要進(jìn)行改革和完善。改革和完善土地管理體制需要滿足以下六個(gè)基本要求或日基本條件：（一）降低工業(yè)化和城市化成本。當(dāng)前的勞動(dòng)力報(bào)酬低、土地價(jià)格低以及實(shí)際稅收低構(gòu)成了我國(guó)工 業(yè)化的核心競(jìng)爭(zhēng)力。在民營(yíng)企業(yè)規(guī)模偏小國(guó)有企業(yè)自主創(chuàng)新能力不足的情況下低成本 是我國(guó)工業(yè)化極為重要的優(yōu)勢(shì)工業(yè)產(chǎn)能和資金的積累不能脫離這個(gè)階段而獨(dú)立存在。如果土地成本過高勢(shì)必影響企業(yè)積累導(dǎo)致城市門檻”的提高勢(shì)必影響城市化的進(jìn)程。（二）維護(hù)農(nóng)民利益。維護(hù)農(nóng)民的利益是建立和諧社會(huì)的要求。目前我國(guó)失地農(nóng)民在萬人左右。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中我國(guó)還將有近億農(nóng)民失去土地失地農(nóng)民的規(guī)模非常大

3、。如果農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過程中農(nóng)民的利益得不到保護(hù)必將引發(fā)大量沖突和糾紛。只有將廣大的失地農(nóng)民整合到城鎮(zhèn)中才是可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。（三）滿足工業(yè)化和城市化用地。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中遇到的各種矛盾只有通過發(fā)展 才能解決。這就需要有承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體有為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供空 間的土地。如果工業(yè)化和城市化的用地需求得不到滿足必將影響經(jīng)濟(jì)的持續(xù) 發(fā)展。（四）集約利用土地。土地作為一種不可再生的資源是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì) 基礎(chǔ)。我國(guó)陸地國(guó)土總面積萬平方公里居世界第三位但相對(duì)數(shù)量小人均 占有土地僅相當(dāng)于世界平均水平的。盡管土地資源非常短缺但土地利用的集約度卻并不高。這就要求綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和行政

4、手段來約束土地使用者的行為 提高他們集約利用土地的自覺性在全社會(huì)形成土地集約利用的有效 機(jī)制。（五）防止惡性投機(jī)和尋租活動(dòng)。抑制甚至打擊土地投機(jī)活動(dòng)是土地管理制度建設(shè)的應(yīng)有之義。我國(guó)城市土地市場(chǎng)化程度不是很高城市土地的供地方式仍然采用 無償劃撥和有償出讓 雙軌制”而出讓方式又分為協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和 掛牌等四種形式。這種供地結(jié)構(gòu)勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致 同地不同價(jià)”問題為尋租活動(dòng)提供空 間。（六）國(guó)家保持必要的強(qiáng)制力。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用特別是征用土地的過程中政府需要具有必要的強(qiáng)制 力一方面能夠有效協(xié)調(diào)私人利益和公共利益的關(guān)系另一方面也能讓 產(chǎn)權(quán)人調(diào)整土地交易的預(yù)期。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過程中需要滿足的六項(xiàng)要求或日六個(gè)條件并不

5、是孤立 存在的而是有機(jī)地結(jié)合在一起它們共同構(gòu)成了完善土地管理制度的 邊界。二、土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向與路徑土地產(chǎn)權(quán)制度是土地管理制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。在工業(yè)化和城市化過程中應(yīng)采取既能提高效率又能實(shí)現(xiàn)公平的土 地產(chǎn)權(quán)制度解決土地管理過程中存在的種種問題。（一）改革方向：化土地二元產(chǎn)權(quán)制度為一元產(chǎn)權(quán)制度。中國(guó)不能走土地私有化之路基于中國(guó)的國(guó)情是中國(guó)工業(yè)化、城市 化過程中的必然要求。中國(guó)農(nóng)村的土地應(yīng)像城市土地一樣實(shí)行國(guó)有化與此同時(shí)將土地的 使用權(quán)賦予耕種土地的農(nóng)民。憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有由于已不存在集體經(jīng)濟(jì)組織因此從 性質(zhì)上已轉(zhuǎn)化為集體成員共同所有即由公有制轉(zhuǎn)化為共有制后者和前者的重大區(qū)別在于集體成

6、員只對(duì)某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)共同享有所有 權(quán)而不需共同勞動(dòng)共同分配。事實(shí)上農(nóng)村土地不需要由集體成員共同所有農(nóng)村土地分田到戶或 日承包到戶以后農(nóng)戶成為基本經(jīng)營(yíng)單位自行決定種植什么如何種植 并承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。近兩年為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消了 三提五統(tǒng)”從年開始國(guó)家取消了 農(nóng)業(yè)稅并且對(duì)種植糧食的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)助。土地由農(nóng)戶使用并享有收益權(quán)已完全沒有村民共有的必要。國(guó)家通過土地管理法和土地承包法已將農(nóng)村集體的權(quán)利 剝奪殆盡。從作為土地發(fā)包方的集體所有權(quán)的權(quán)利和義務(wù)來看既無使用權(quán)也 無收益權(quán)更無處置權(quán)。因此土地集體所有的制度已沒有存在的價(jià)值。日本在工業(yè)化、城市化過程中有許多教訓(xùn)。日本實(shí)行土地私有制國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由此付出了高昂

7、的代價(jià)如 在道路建設(shè)中用地費(fèi)占總投資的比重曾達(dá)到。農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓土地獲得了巨大收益并用于購(gòu)買房產(chǎn)和企業(yè)的股票 成為房地產(chǎn)市場(chǎng)和股票市場(chǎng)上揚(yáng)的動(dòng)力源之一。在房地產(chǎn)市場(chǎng)和股票市場(chǎng)不斷上揚(yáng)的同時(shí)企業(yè)的成本也在節(jié)節(jié)上 升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降。韓國(guó)也實(shí)行土地私有制。在工業(yè)化和城市化過程中土地問題成為一大制約因素。集中表現(xiàn)在土地投機(jī)和不斷升高的地價(jià)上。地價(jià)上升、土地集中、不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)構(gòu)成惡性循環(huán)的三個(gè)環(huán)節(jié)并使 土地問題引發(fā)出諸多社會(huì)政治問題。地價(jià)上升增加了道路、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)度。農(nóng)村土地大量集中在大土地所有者手中自耕農(nóng)土地所有制面臨解 體佃農(nóng)制再次出現(xiàn)。針對(duì)土地方面存在的突出問題上世

8、紀(jì)年代末期韓國(guó)提出了土地公概念”理論出臺(tái)了一系列限制土地所有權(quán)的法律對(duì)土地私有權(quán)進(jìn)行 直接限制和間接限制?？偨Y(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn) 耕者有其田”是容易做到的但 耕者保其田”卻難 以做到。因?yàn)榧娌⒄咴诨⒁曧耥駮r(shí)刻準(zhǔn)備將農(nóng)民的土地收歸囊中。在我國(guó)目前的生產(chǎn)力水平下一旦恢復(fù)土地私有和自由買賣勢(shì)必造 成土地的大量兼并。從土地上脫離出來的農(nóng)民由于自身技能和其他外在因素的影響不 可能在短期內(nèi)全部被非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納加之農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失將 會(huì)造成眾多失地又失業(yè)的農(nóng)民流離失所、無計(jì)維生從而引發(fā)社會(huì)混 亂。如此一來非但不能解決三農(nóng)問題反而會(huì)使問題進(jìn)一步惡化。因此在中國(guó)實(shí)行土地私有化之路是行不通的。土地國(guó)有化是中國(guó)改革土地

9、產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)途徑。應(yīng)改革土地二元所有制度為一元所有制度即廢除土地集體所有制 代之于土地國(guó)有制在此基礎(chǔ)上根據(jù)土地用途確定土地使用權(quán)等不同土地權(quán)能在合適 的時(shí)機(jī)修改憲法并相應(yīng)修改有關(guān)法律。（二）土地使用權(quán)長(zhǎng)期化。土地使用權(quán)是土地所有權(quán)的一一種權(quán)能。土地使用權(quán)長(zhǎng)期化是中國(guó)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用的一個(gè) 重要措施有利于加快土地流轉(zhuǎn)和交易實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置從而 實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。當(dāng)國(guó)家掌握了土地所有權(quán)以后就可以通過法律或授權(quán)政府將土地 使用權(quán)直接授予承包土地的農(nóng)戶。農(nóng)戶在國(guó)家法律規(guī)定范圍內(nèi)具有使用、經(jīng)營(yíng)等權(quán)利即可以轉(zhuǎn)讓、 租賃、抵押和繼承不受村委會(huì)的非法干預(yù)也不受縣鄉(xiāng)政府的非法干預(yù) 農(nóng)民的土

10、地使用權(quán)就可以得到何效保護(hù)。同時(shí)農(nóng)業(yè)用地尤其是基本農(nóng)田才能夠得到有效保護(hù)。農(nóng)民需要改變土地用途必須得到政府的許可。如農(nóng)民土地的轉(zhuǎn)讓不符合國(guó)家規(guī)定的條件村委會(huì)和鄉(xiāng)縣政府就可 以依法進(jìn)行干預(yù)。無論是公共利益或是一般城市建設(shè)用地都應(yīng)按照土地使用權(quán)交易 市場(chǎng)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償村委會(huì)或鄉(xiāng)縣政府無權(quán)對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓 土地的資金進(jìn)行分割對(duì)因轉(zhuǎn)讓而失去土地的農(nóng)民應(yīng)強(qiáng)制其繳納各種 社會(huì)保障資金將其納入城市社會(huì)保障體系。三、加快農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度改革（一）明確界定公益事業(yè)的范圍。公共利益界定不明確是我國(guó)現(xiàn)行征地制度的缺陷之一。其直接后果是導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用和農(nóng)民利益受到侵害。根據(jù)其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際可將公共利益

11、用地的范圍嚴(yán)格 限定在以下幾類：國(guó)防用地如邊防站、軍隊(duì)辦公用地等交通事業(yè) 用地如港口、碼頭、機(jī)場(chǎng)和道路公用事業(yè)用地如水、電、氣等管道 用地和公園綠化用地水利事業(yè)用地如水庫(kù)、溝渠等公共衛(wèi)生用地 如醫(yī)院、衛(wèi)生院、疾病防控中心等用地教育慈善用地如學(xué)校、圖書 館、廉租房、敬老院等用地公共建筑用地如文物古跡保護(hù)、城市標(biāo) 志性以及紀(jì)念性建筑等用地其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。（二）提高土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)妥善處理失地農(nóng)民問題。上地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低是導(dǎo)致失地農(nóng)民生活水平下降的重要因素 也是誘發(fā)征地難的主要原因。其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明土地征用補(bǔ)償有公平補(bǔ)償”和 適當(dāng)補(bǔ)償”兩種形式但不論何種補(bǔ)償形式都以被征

12、土地使用權(quán)的價(jià)格和相 關(guān)資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格為主要參考標(biāo)準(zhǔn)不同的只是市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算的時(shí)間 以及具體的補(bǔ)償內(nèi)容。我國(guó)農(nóng)村土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料也是重要的生活保障資料而且 隨著人口的增加土地的保障功能越來越突出。妥善處理失地農(nóng)民的問題就是要探索建立健全社會(huì)保障體系解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。政府或社會(huì)保障部門應(yīng)該按照不同年齡設(shè)立養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、 最低生活保障等多重保障體系最大限度保證失地農(nóng)民生活水平不降 低。（三）進(jìn)一步完善征地程序。為維護(hù)失地農(nóng)民的利益規(guī)范政府行為完善的征地程序應(yīng)有以下內(nèi) 容：用地單位向征地審批機(jī)構(gòu)申請(qǐng)征地。審查被征用的土地是否真正用于公共事業(yè)如果符合要求則核準(zhǔn) 動(dòng)用征地權(quán)。發(fā)布征用土地公

13、告。公示征用范圍、征用時(shí)間、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及具體的補(bǔ)償安置方案等以 提高土地征用過程的透明度。被征用土地的農(nóng)民要參與土地征用過程。征用農(nóng)民耕種的土地應(yīng)當(dāng)與擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民直接協(xié)商。同時(shí)要建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度充分聽取征地過程中各利益主體的 意見。申訴程序。公眾如果對(duì)征用決定本身、征地的內(nèi)容以及補(bǔ)償金額有異議可以 向土地征用審批機(jī)構(gòu)或向法院提起申訴。法院的裁決是最終裁決征地主體都要無條件服從。（四）建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)。在界定公共利益之后對(duì)非公共利益建設(shè)占用農(nóng)用地的應(yīng)該允許用 地單位與農(nóng)民直接協(xié)商建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)。為了防止引起混亂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)建設(shè)不能操之過急要循序漸進(jìn)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)的形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)

14、用的價(jià)格也將逐漸形成。此后如果國(guó)家需要征地就可以這個(gè)價(jià)格作為參照。在允許農(nóng)用地直接入市后就能實(shí)現(xiàn)各種交易降低交易成本。（五）構(gòu)建和完善司法救助體系。我國(guó)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中司法救助體系的缺失已經(jīng)導(dǎo)致地方政府行政權(quán) 利的濫用以及政府和失地農(nóng)民之間關(guān)系的緊張。因此可以考慮在現(xiàn)有的法院內(nèi)設(shè)立專門的土地審判庭對(duì)因土地問 題引起的糾紛進(jìn)行裁決。只要產(chǎn)生糾紛并且當(dāng)事人向法院提起上訴法院均要按有關(guān)規(guī)定及時(shí)介入。四、促進(jìn)土地集約利用機(jī)制的形成土地是人類賴以生存和發(fā)展的最為基礎(chǔ)性的物質(zhì)條件具有面積有 限、相對(duì)稀缺、空間不可移動(dòng)、難以替代等特征只有提高土地資源集 約利用水平才可以確保我國(guó)工業(yè)化、 城市化加速階段對(duì)土地利用

15、的需 求。要逐步建立如下土地集約利用機(jī)制:（一）制度保證機(jī)制。主要是指通過制度創(chuàng)新建立符合中國(guó)國(guó)情、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)體制的土地制度創(chuàng)造有利于產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的形成從制度上保證土 地利用集約化水平的提高。（二）市場(chǎng)配置機(jī)制。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和利益激勵(lì)機(jī)制的作用下土地資源的開發(fā)利用會(huì) 趨于集約化。土地市場(chǎng)配置價(jià)格機(jī)制是核心。由于受地價(jià)成本支出影響土地使用者必然會(huì)能少用的不會(huì)多用能 用低價(jià)地的不會(huì)用高價(jià)地能盤活自有土地的不會(huì)新擴(kuò)土地能建高層 的不會(huì)建低層。（三）政府干預(yù)機(jī)制。單純依靠市場(chǎng)配置很難實(shí)現(xiàn)土地特有的社會(huì)性功能因此也需要發(fā) 揮政府干預(yù)機(jī)制的作用。政府干預(yù)機(jī)制包括監(jiān)督管理機(jī)制和稅收調(diào)節(jié)機(jī)制等。

16、（四）規(guī)劃約束機(jī)制。主要指通過制定土地利用規(guī)劃法或土地利用規(guī)劃條例科 學(xué)地編制土地利用規(guī)劃克服市場(chǎng)配置機(jī)制的缺陷調(diào)控土地的近期需 求與長(zhǎng)期需求協(xié)調(diào)土地利用的外部性保證土地分配的公平促進(jìn)社會(huì) 經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該是土地的用途、土地的利用率、基本農(nóng)田的保護(hù)等。土地利用規(guī)劃編制過程中應(yīng)提高規(guī)劃的科學(xué)性、約束力與公眾的 參與度減少規(guī)劃的隨意性、盲目性。五、我國(guó)新的土地管理體制的構(gòu)建土地管理體制框架應(yīng)主要由組織管理體系、規(guī)劃體系和法律法規(guī) 體系所構(gòu)成。（一）建立科學(xué)的組織管理體系在土地所有權(quán)、使用權(quán)和行政管理權(quán)相分離的條件下應(yīng)進(jìn)一步明 確各級(jí)政府在土地管理中行政職能的劃分理順中央與地方之

17、間的關(guān) 系將中央和地方的職責(zé)劃分科學(xué)化、 法制化減少實(shí)際工作中不必要的 摩擦和博弈各級(jí)政府應(yīng)按照各自的職責(zé)不斷建立健全土地管理的長(zhǎng) 效機(jī)制確保土地資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展。明確中央與地方政府的職責(zé)劃分中央政府的主要職責(zé)是從宏觀上準(zhǔn)確把握國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展 中對(duì)土地資源的要求協(xié)調(diào)好我國(guó)工業(yè)化、 城市化過程中耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與非農(nóng)用地的關(guān)系建立適合我國(guó)國(guó)情、能夠保障糧食安全的相互制約與目標(biāo)明確的 耕地保護(hù)制度建立健全農(nóng)民自身在保護(hù)耕地安全方面的自主機(jī)制有 效解決工業(yè)化、城市化過程中對(duì)建設(shè)用地迅速增長(zhǎng)的需求建立土地集 約利用的長(zhǎng)效機(jī)制編制全國(guó)和區(qū)域性空間規(guī)劃 （區(qū)域規(guī)劃）。國(guó)土資源部在土地管理

18、職能方面應(yīng)重點(diǎn)圍繞國(guó)家的宏觀目標(biāo)研究、制訂、設(shè)計(jì)符合我國(guó)國(guó)情的土地管理體制、土地管理法律法規(guī)和 政策體系負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級(jí)土地管理部門的業(yè)務(wù)包括編制土地利用規(guī)劃、 土地登記、土地調(diào)查、土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處、 土地市場(chǎng)交易、土地價(jià)格等負(fù)責(zé)開展全國(guó)的土地整理、 復(fù)墾及后備土 地資源的普查建立土地資源管理的垂直監(jiān)督體系。省級(jí)政府土地管理部門應(yīng)在中央大政方針的指導(dǎo)下嚴(yán)格遵守國(guó)家 法律法規(guī)貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于土地管理的各項(xiàng)政策依據(jù)全國(guó)性和區(qū)域性 空間規(guī)劃編制省域土地利用規(guī)劃審批市級(jí)土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地。根據(jù)本省情況進(jìn)一步制訂適合本地區(qū)特點(diǎn)的土地管理法規(guī)及政策 負(fù)責(zé)監(jiān)督省級(jí)以下土地管理部門對(duì)土地

19、利用的管理對(duì)市級(jí)土地利用 規(guī)劃的編制進(jìn)行指導(dǎo)對(duì)省內(nèi)不同地區(qū)間的土地糾紛問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。市級(jí)土地管理部門負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國(guó)家和省級(jí)政府制定的有關(guān)法律 法規(guī)和政策。根據(jù)全國(guó)性空間規(guī)劃和區(qū)域性空間規(guī)劃及本省土地利用規(guī)劃編制市域土地利用規(guī)劃負(fù)責(zé)監(jiān)督市級(jí)以下土地管理部門的土地管理行為監(jiān)督土地市場(chǎng)的運(yùn)行和土地的開發(fā)利用。對(duì)違法行為進(jìn)行處罰。對(duì)土地使用權(quán)交易進(jìn)行審批制發(fā)土地使用權(quán)證。打擊囤積土地和惡意炒買炒賣的行為限制土地投機(jī)行為干預(yù)由炒 作引起的地價(jià)上升?？h（區(qū)）級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)作為市級(jí)土地管理部門的派出機(jī)構(gòu)人員管 理、經(jīng)費(fèi)支出等應(yīng)由地市級(jí)國(guó)土資源管理部門統(tǒng)一管理。主要工作是進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)登記、變更和土地糾紛的處理

20、。具體管理土地市場(chǎng)運(yùn)行中所發(fā)生的一系列相關(guān)管理活動(dòng)指導(dǎo)鄉(xiāng)級(jí) 土地管理機(jī)構(gòu)的管理工作。收集基層土地信息建立土地信息庫(kù)為上級(jí)土管部門及時(shí)了解土地 市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化提供依據(jù)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)。對(duì)每宗土地的權(quán)屬進(jìn)行確認(rèn)并負(fù)責(zé)地籍調(diào)查、登記、造冊(cè)等工作。負(fù)責(zé)土地使用權(quán)和土地變更的發(fā)證工作。同時(shí)還要依法管理土地權(quán)屬的變更及其申報(bào)。協(xié)助縣級(jí)土管部門對(duì)農(nóng)民所擁有的土地使用權(quán)進(jìn)行實(shí)地丈量、建 立標(biāo)識(shí)對(duì)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓及時(shí)登記并統(tǒng)計(jì)上報(bào)負(fù)責(zé)處理土地糾紛總之在土地管理上中央政府主要負(fù)責(zé)立法與監(jiān)督省級(jí)政府主要負(fù) 責(zé)用地審批地市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)規(guī)劃制訂縣鄉(xiāng)級(jí)政府主要負(fù)責(zé)執(zhí)行 從根本上消除地

21、方政府對(duì)中央政府的博弈現(xiàn)象。理順土地管理部門與其它部門的關(guān)系為改變?cè)S多地方存在的土地管理政出多門的現(xiàn)象應(yīng)在明確土地所 有權(quán)和使用權(quán)劃分的基礎(chǔ)上理順部門間的關(guān)系明確與土地資源管理 相關(guān)的部門對(duì)土地管理的權(quán)限和職能并以法律或制度的形式確定下 來。由于長(zhǎng)期以來忽視交叉部門間的職能劃分問題使得土地管理部門 與城市建設(shè)部門間的摩擦一直不斷。從實(shí)踐結(jié)果看解決土地管理部門和城市管理部門的矛盾天鍵在于 兩者職能的劃分。一是關(guān)于規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題。縣一級(jí)土地利用規(guī)劃要以區(qū)域性空間規(guī)劃（區(qū)域規(guī)劃）為依據(jù)。編制地級(jí)市城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃應(yīng)以區(qū)域性空間規(guī)劃和上一 級(jí)土地利用規(guī)劃為依據(jù)。建制鎮(zhèn)的規(guī)劃應(yīng)以市域土地利用規(guī)劃和

22、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)。二是土地的權(quán)屬登記問題應(yīng)考慮對(duì)同一塊土地及其地上建筑由一個(gè)部門統(tǒng)一登記頒發(fā)一個(gè)產(chǎn)權(quán)證書以減少土地交易成本三是土地管理部門重點(diǎn)負(fù)責(zé)土地利用規(guī)劃的編制與管理負(fù)責(zé)土地 用途分區(qū)的管制、土地登記管理、土地市場(chǎng)信息資料的收集土地違法 行為的查處制定完備的土地法規(guī)和相關(guān)政策。四是城市管理部門的主要職責(zé)是編制城市規(guī)劃重點(diǎn)應(yīng)是城市空間 的立體發(fā)展規(guī)劃對(duì)城市交通、公益設(shè)施等進(jìn)行規(guī)劃、管理和建設(shè)對(duì)城 市土地的集約利用等等。管理、監(jiān)督和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)相分離為改變地方政府和土地管理部門既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的現(xiàn)象要 在加強(qiáng)地方政府土地管理職能的基礎(chǔ)上將土地管理部門的土地經(jīng)營(yíng) 行為徹底從政府職能中剝離出來、

23、使土地市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)與土地的管理分 離開來。土地管理部門應(yīng)為土地市場(chǎng)運(yùn)行提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和良好的環(huán)境提 供市場(chǎng)所需要制度安排和信息服務(wù)防止市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于非個(gè)人或獨(dú)立的企事業(yè)單位擁有的土地資源以及國(guó)家通過征 購(gòu)或征用所控制的國(guó)有土地它的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)由當(dāng)?shù)卣鲑Y設(shè)立的 獨(dú)立的、具有法人資格的土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)具體運(yùn)作按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī) 律進(jìn)行上地的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)同時(shí)要建立合理的收益分配制度接受土地管 理部門的監(jiān)督。土地管理部門還應(yīng)加強(qiáng)地方政府土地利用方面的監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)土地執(zhí)法行為的監(jiān)督。各級(jí)政府的土地管理部門按照法律所賦予的職責(zé)分別履行所承擔(dān) 的行政管理職能并定時(shí)自上而下進(jìn)行垂直監(jiān)督管理國(guó)土資源部負(fù)責(zé) 對(duì)省級(jí)土地管理部門