土地違法行為及其法律責任

1、土地違法行為及其法律責任 一、土地違法行為與土地違法案件的概念土地違法行為是指單位和個人違反土地管理法律、法規(guī)的行為，即不履行土地管理法規(guī)定的義務(wù)或濫用權(quán)利與職權(quán)，應(yīng)當追究法律責任(刑事責任、民事責任、行政責任)的行為(包括作為和不作為)。土地違法案件是指違反土地法律、法規(guī)規(guī)定，依法應(yīng)當追究行政責任的案件，土地違法案件主要包括三層含義：一是土地違法案件的當事人違反的是土地法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，若當事人違反其他法律、法規(guī)的規(guī)定，則不能認為是土地違法案件。二是土地違法案件的當事人要依法承擔行政法律責任。若當事人既要承擔行政法律責任，又要承擔刑事法律責任或民事法律責任，則當事人承擔行政法律責任的部分

2、稱為土地行政案件，承擔刑事責任或民事責任的部分不屬土地行政案件。若當事人僅承擔刑事責任或民事責任，雖然當事人違反了土地管理法律、法規(guī)，但也不屬于土地行政案件。三是土地違法案件行政責任的追究是通過實施行政制裁來實現(xiàn)。行政制裁分為行政處罰和行政處分兩種形式。二、土地違法行為的種類及其法律責任(一)非法轉(zhuǎn)讓土地的行為買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，是指違反土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，將土地權(quán)利完全或部分，永久或在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)移給他人，從而獲利的行為。1. 非法轉(zhuǎn)讓土地的行為主要有以下6種表現(xiàn)形式：(1)未經(jīng)批準，非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)的； (2)不符合法律規(guī)定的條件，非法轉(zhuǎn)

3、讓以出讓方式取得的國有土地使用權(quán)的； (3)將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)非法出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的； (4)不符合法律規(guī)定的條件，擅自轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)開發(fā)項目的； (5)以轉(zhuǎn)讓房屋(包括其他建筑物、構(gòu)筑物)，或者以土地與他人聯(lián)建房屋分配實物、利潤，或者以土地出資入股、聯(lián)營與他人共同進行經(jīng)營活動，或者以置換土地等形式，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的；(6)買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的?！百I賣土地”是非法轉(zhuǎn)讓土地的一種形式，或者說是非法轉(zhuǎn)讓土地最直接的一種形式。買賣土地，即一方提供土地，將土地權(quán)利轉(zhuǎn)移給他人，另一方(獲取土地權(quán)利的一方)支付價金?！耙云渌问椒欠ㄞD(zhuǎn)讓土地”，即除“買賣土地”形式之外

4、其他方式非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。包括以轉(zhuǎn)讓地上建筑物、附著物為名非法轉(zhuǎn)讓土地；以物易地；以聯(lián)營、聯(lián)建等形式非法轉(zhuǎn)讓土地；以入股的方式非法轉(zhuǎn)讓土地；以買賣房屋、商品房、寫字樓為名買賣土地；非法出租土地或以出租房屋為名非法出租土地；非法抵押土地的行為等等。無論是直接買賣土地，還是以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，只是形式的不同，其實質(zhì)均一樣，即非法轉(zhuǎn)移土地權(quán)利從而獲利。在實際操作中，對這類行為可按非法轉(zhuǎn)讓土地認定。2. 非法轉(zhuǎn)讓土地的法律責任：(1)中華人民共和國土地管理法第73條規(guī)定：沒收違法所得；違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；符合土地利用總體規(guī)

5、劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可以并處罰款；直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。(2)中華人民共和國土地管理法實施條例第38條規(guī)定：罰款額為非法所得的50%以下。(3)湖北省土地管理實施辦法第45條規(guī)定：罰款額為非法所得的5%以上50%以下。(二)破壞耕地的行為耕地是指種植農(nóng)作物的土地，包括開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；耕種三年以上的灘地和海涂，其中寬度小于1.0米的溝、渠、路、田埂也屬于耕地的范疇。1. 破壞耕地的行為有以下4種形式：(1)占用耕地建窯、建墳，破壞種

6、植條件的；(2)未經(jīng)批準，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的；(3)非法占用基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的； (4)因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的。從以上幾種破壞耕地的形式我們可以看出，破壞耕地的行為的實質(zhì)就是耕地質(zhì)量遭到破壞。耕地質(zhì)量的破壞主要表現(xiàn)為原有耕地出現(xiàn)種植條件惡化、土質(zhì)退化、水土流失等現(xiàn)象且不易恢復(fù)。所以，對破壞耕地的行為的認定，應(yīng)抓住這個實質(zhì)，而非僅僅注意于破壞耕地的形式。2. 破壞耕地的法律責任：(1)中華人民共和國土地管理法第74條規(guī)定：限期改正或者治理；可以并處罰款；構(gòu)

7、成犯罪的，依法追究刑事責任。(2)中華人民共和國土地管理法實施條例第40條的規(guī)定：罰款額為耕地開墾費的2倍以下；(3)基本農(nóng)田保護條例第三十三條規(guī)定處土地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；(4)湖北省土地管理實施辦法第46條規(guī)定：罰款額為耕地開墾費的1倍以上2倍以下。(三)非法占地的行為非法占用土地的行為是指行為人違反土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，未經(jīng)合法有效的批準而占用土地的行為。1. 非法占用土地的行為有以下7種表現(xiàn)形式：(1)未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的； (2)農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的； (3)超過批準的數(shù)量占用土地的； (4)依法收回

8、非法批準、使用的土地，有關(guān)當事人拒不歸還的； (5)臨時使用土地期滿，拒不歸還土地的； (6不按照批準的用地位置和范圍占用土地的； (7)在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)進行開墾，經(jīng)責令限期改正，逾期不改正的； 2. 非法占地的法律責任：(1)中華人民共和國土地管理法第76條規(guī)定：責令退還非法占用的土地；違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可并處罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。(2)中華人民

9、共和國土地管理法實施條例第42條規(guī)定：罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。(3)湖北省土地管理實施辦法第47條規(guī)定：罰款額為非法占用土地每平方米5元以上30元以下。(4)中華人民共和國土地管理法第77條規(guī)定：農(nóng)村村民非法占地建住宅的(違反了62條)：一是責令退還非法占用的土地；二是限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋；三是超過規(guī)定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。(四)非法批地的行為 非法批地的行為，是指違反土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，非法批準征收（用）、使用土地的行為。1. 非法批地的行為可分為以下17種：(1)無權(quán)批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的； (2)超越批準權(quán)

10、限非法批準占用土地的； (3)沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標或者超過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，擅自批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的； (4)規(guī)避法定審批權(quán)限，將單個建設(shè)項目用地拆分審批的； (5)不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的； (6)違反法律規(guī)定的程序批準占用、征收土地的； (7)核準或者批準建設(shè)項目前，未經(jīng)預(yù)審或者預(yù)審未通過，擅自批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收或者辦理供地手續(xù)的； (8)非法批準不符合條件的臨時用地的； (9)應(yīng)當以出讓方式供地，而采用劃撥方式供地的； (10)應(yīng)當以招標、拍賣、掛牌方式出讓國有土地使用權(quán)，而采用協(xié)議方式出讓的； (11)在以招標、拍賣、掛牌方式出讓國有土地使用權(quán)過程中，弄虛作假的

11、； (12)不按照法定的程序，出讓國有土地使用權(quán)的； (13)擅自批準出讓或者擅自出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)的； (14)低于按國家規(guī)定所確定的最低價，協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的； (15)依法應(yīng)當給予土地違法行為行政處罰或者行政處分，而未依法給予行政處罰或者行政處分，補辦建設(shè)用地手續(xù)的； (16)對涉嫌違法使用的土地或者存在爭議的土地，已經(jīng)接到舉報，或者正在調(diào)查，或者上級機關(guān)已經(jīng)要求調(diào)查處理，仍予辦理審批、登記或頒發(fā)土地證書等手續(xù)的；(17)未按國家規(guī)定的標準足額繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費，擅自下發(fā)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收批準文件的。2. 非法批地的法律責任：(1)中華人民共和國土地管理法第

12、78條規(guī)定：對非法批準征收、使用土地的直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；對當事人造成損失的，依法應(yīng)當承擔賠償責任。此外，非法批準、使用的土地應(yīng)當收回，有關(guān)當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。(五)侵占、挪用征地費及其他有關(guān)費用的行為侵占征地費，是單位或個人將屬于農(nóng)民集體所有的土地補償費、安置補助費以及農(nóng)民個人所有的地上附著物和青苗補償費據(jù)為已有的行為；挪用征地費，是單位或個人將被征用土地的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費挪作他用，謀取利益的行為。侵占、挪用征地費行為的法律責任：中華人民共和國土地管理法第79條規(guī)定：1. 構(gòu)成犯罪的，依法

13、追究刑事責任；2. 尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。(六)拒不交還土地的行為1. 拒不交還土地行為有兩種情況：一是依法收回國有土地使用僅，當事人拒不交出土地的。根據(jù)土地管理法第五十八條的規(guī)定，有下列情況之一的，有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)：為公共利益需要使用土地的；為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期未獲批準的；因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。依照這一規(guī)定依法收回國有土地使

14、用權(quán)，當事人拒不交出土地的，即構(gòu)成拒不交還土地的違法行為。二是臨時使用土地期滿，當事人拒不交還土地的。根據(jù)土地管理法第五十七條的規(guī)定，建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有或集體土地的，經(jīng)縣級以上土地行政主管部門批準，簽訂臨時用地合同，規(guī)定用途，不得修建永久性建筑物，使用期限一般不超過兩年。使用期滿，建設(shè)單位應(yīng)當恢復(fù)土地的生產(chǎn)條件，及時歸還。臨時用地期滿后，當事人拒不交出臨時使用的土地的，即構(gòu)成拒不交還土地的違法行為。2. 拒不交還土地的法律責任：(1)中華人民共和國土地管理法第80條的規(guī)定：縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地；處以罰款；(2)中華人民共和國土地管理法實施條例規(guī)定：罰

15、款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。(3)湖北省實施辦法未另作規(guī)定(七)拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的行為1. 根據(jù)中華人民共和國土地管理法第75條的規(guī)定：拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令繳納復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾；可以處以罰款。2. 根據(jù)土地管理法實施條例第41條的規(guī)定：罰款額為耕地開墾費的2倍以下。3. 根據(jù)湖北省土地管理法實施辦法第46條第2款的規(guī)定：罰款額為土地復(fù)墾費的1倍以上2倍以下。(八)擅自批準出讓或者擅自出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)的行為的法律責任：城市房地產(chǎn)法第63條規(guī)定：給予有關(guān)人員行政處分。(九)不按批準用途使

16、用國有土地的行為單位和個人取得國有土地使用權(quán)時，必須依法注明其用途。在實際使用過程中，單位和個人擅自改變了審批時申報的用途，如申報審批時，注明用途為住宅，實際使用時改為經(jīng)營性的門店等，根據(jù)土地管理法第八十條的規(guī)定，構(gòu)成不按批準用途使用國有土地的行為。此類違法行為限于使用國有土地。法律責任：1. 根據(jù)中華人民共和國土地管理法第80條的規(guī)定：責令交還土地；處以罰款；2. 根據(jù)中華人民共和國土地管理法第43條：罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。3. 根據(jù)湖北省土地管理實施辦法第49條：責令其限期改正；處以每平方米5元以上30元以下的罰款；逾期不改正，按非法占用土地處理。(十)非法轉(zhuǎn)讓

17、集體土地的行為我國社會主義土地公有制包括兩種形式，一是全民所有制即國家所有制，二是農(nóng)民集體所有制。國家所有和農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)均不得轉(zhuǎn)讓，國有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，法律是有嚴格限制的。1. 非法轉(zhuǎn)讓集體的土地的行為，有以下3種表現(xiàn)形式：(1)將農(nóng)民集體的土地使用權(quán)出讓給單位或者個人進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)；(2)將農(nóng)民集體的土地使用權(quán)有償或者無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給單位或個人進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)；(3)將農(nóng)民集體的土地使用權(quán)出租給單位或者個人進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，根據(jù)土地管理法第63條的規(guī)定，已經(jīng)依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，且用地是符合土地利用總體規(guī)劃的，因破產(chǎn)、兼并等情形致使集體土地使

18、用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，不構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓集體土地行為。2. 非法轉(zhuǎn)讓集體土地的法律責任：(1)根據(jù)中華人民共和國土地管理法第81條規(guī)定：責令限期改正；沒收違法所得；并處罰款；(2)根據(jù)中華人民共和國土地管理法實施條例第39條：罰款額為非法所得的5%以上20%以下。(3)根據(jù)湖北省土地管理實施辦法第45條：第2款：罰款為非法所得的5%以上20%以下；第3款：應(yīng)當處以罰款而又沒有違法所得的，按每平方米5元以上50元以下的標準執(zhí)行。(十一)不辦理土地變更登記的行為 不依法辦理土地變更登記的：1.土地管理法第82條規(guī)定，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期辦理。2.土地登記規(guī)則第42條規(guī)定，土地使用者、所

19、有者不按規(guī)定如期申請土地補始登記的，按非法占地論處；不按規(guī)定如期申請變更登記的，除按非法占地處理外，視情節(jié)輕重報人民政府批準，注銷土地登記，吊銷土地證書。(十二)臨時用地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物行為法律規(guī)定，臨時用地上不得修建永久性建筑物、構(gòu)筑物，如果修建，即屬違法行為。根據(jù)中華人民共和國土地管理法實施條例第35條的規(guī)定，由縣級以上土地行政主管部門責令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。(十三)違反土地利用總體規(guī)劃重建、擴建建筑物、構(gòu)筑物行為在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不能重建、擴建。如果重建、擴建，即屬違

20、法行為。根據(jù)中華人民共和國土地管理法實施條例第36條的規(guī)定，由縣級以上土地行政主管部門責令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。(十四)逾期不恢復(fù)種植條件行為建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應(yīng)當自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)恢復(fù)種植條件，如果逾期不恢復(fù)，即屬違法行為。根據(jù)中華人民共和國土地管理法實施條例第44條規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，可以處耕地復(fù)墾費2倍以下罰款。(十五)違反法定要求劃基本農(nóng)田保護區(qū)行為一是基本農(nóng)田應(yīng)當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上；二是根據(jù)基本農(nóng)田保護條例第10條的規(guī)定，有四類土地必須劃入基本農(nóng)

21、田保護區(qū)。違反規(guī)定的，根據(jù)基本農(nóng)田保護條例第31條規(guī)定：由上一級人民政府責令限期改正；拒不改正的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分或紀律處分。(十六)破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護區(qū)標志行為基本農(nóng)田保護區(qū)標志，任何單位和個人不得破壞或者改變。如果破壞或者改變，即屬違法行為。根據(jù)基本農(nóng)田保護條例第32條的規(guī)定，由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門或者農(nóng)業(yè)行政主管部門責令恢復(fù)原狀，可以處1000元以下罰款。(十七)侵占、挪用基本農(nóng)田的耕地開墾費行為耕地開墾費應(yīng)當?？顚Ｓ?，用于開墾新的耕地。侵占、挪用是違法的。根據(jù)基本農(nóng)田保護條例第34條的規(guī)定，侵占、挪用基本農(nóng)田的耕地開墾費，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分或紀律處分。(十八)占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚行為在基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，是土地管理法和基本農(nóng)田保護條例明令禁止的違法行為。但目前法律并未規(guī)定處罰條款。(十九)非法低價出讓國有土地