我國財政風險問題的防范與化解

1、我國財政風險問題的防范與化解         內(nèi)容提要： 我國持續(xù)實施的積極財政政策有效地刺激了國內(nèi)需求，拉動了經(jīng)濟增長，但急劇擴大 的赤字規(guī)模和債務規(guī)模也使財政支出壓力不斷增大，財政領域的各種深層次的矛盾與風險日 愈凸現(xiàn)。為此，必須高度重視當前我國面臨的財政風險問題，并積極采取有效措施加以防范 和化解，以確保國家財政安全和國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。 關鍵詞：財政風險 直接財政風險 間接財政風險 防范 化解1998年以來，隨著財政赤字的大幅度攀升和國債規(guī)模的急劇擴大，以及多年來積累的各種財 政潛在風險的顯性化，我國財

2、政自身的安全受到了嚴峻挑戰(zhàn)，財政風險問題日益凸顯出來， 成為影響我國未來宏觀經(jīng)濟發(fā)展與政策走勢的重要因素。1.對財政風險的一般認識對于財政風險的定義，目前理論界尚沒有統(tǒng)一的認識。比較一致的看法是，財政風險是指在財政運行過程中，由于財政經(jīng)濟制度缺陷和各種經(jīng)濟因素的不確定性，致使 財政收支狀況惡化而引發(fā)財政損失或危機的可能性。財政風險作為在市場經(jīng)濟條件下顯現(xiàn)出來的政府性經(jīng)濟風險，它除了具有一般風險的特征外 ，還由于其在風險體系中所處地位的特殊性和所涉及領域的特殊性而體現(xiàn)出與其他風險的明 顯區(qū)別，具有以下基本特征1 公共性。由于財政在整個社會制度結構中處于邊際位置，是防范公共風險的最 后一道 防線，

3、所有那些不能隨著市場機制即時化解和防范的公共風險，最終必須由國家以及代表國 家經(jīng)濟基礎的財政來承擔，財政成為公共風險的最終承擔者。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，財政總是 負責“兜底”的，即所有剩余的公共風險最終都要由國家財政來承擔和解決。因此，從本質 上講，任何一種財政風險都是一種公共風險，都具有明顯的公共性質。2 綜合性。財政是國民經(jīng)濟的綜合反映，財政風險不僅僅是財政部門的風險，也 不僅僅 是政府的風險，而是整個社會的風險，是其他各種社會經(jīng)濟風險的疊加及其在財政的綜合反 映。3 傳導性。國家財政作為一個整體系統(tǒng)，任何一級財政產(chǎn)生的風險，都會在上級 財政與 下級財政之間進行傳導，并迅速波及到整個財政系統(tǒng)，

4、從而顯現(xiàn)出風險共擔的局面。同時， 由于財政系統(tǒng)的開放性，使得整個社會的私人風險和公共風險在一定條件下會轉化為財政風 險，當然財政風險在一定條件下也會向社會經(jīng)濟領域擴散。前者如重大自然災害、大規(guī)模社 會失業(yè)、經(jīng)濟波動、社會動蕩等都會導致財政減收增支；后者如財政面臨困難和危機時，往 往會通過減支增收措施來部分轉嫁風險。4 危害性。風險一般都具有危害性，但財政風險的危害性表現(xiàn)得更明顯、更強烈 、更集 中和更深遠。從中外歷史上看，不乏由于財政風險演化為財政危機而導致政府垮臺、朝代更 替和社會嚴重動蕩不安的史實。在當今社會，財政風險也仍然是世界各國最嚴重的社會風險 。例如，俄羅斯如果不發(fā)生財政危機，其社

5、會經(jīng)濟就不會遭受那樣嚴重的傷害；東南亞各國 如果能夠構筑起防范和控制社會公共風險的堅固財政防線，其金融風險就有可能會得到迅速 有效的控制，也不會爆發(fā)嚴重的金融危機。5 隱蔽性。財政風險與其他社會風險一樣，無處不在，無時不有。但由于導致財 政風險 的原因很多，再加之其自身良好的傳導性，財政風險因素在許多情況下表現(xiàn)得并不明顯，難 以及時發(fā)現(xiàn)，人們往往只能依靠理論和經(jīng)驗進行事前分析，并借以選擇有關風險防范手段。 6 可控性。與私人和企業(yè)在各自的經(jīng)濟活動中面臨的各種風險一樣，財政風險本 質上也 是客觀存在，這主要源于經(jīng)濟生活中大量不確定性因素的作用。不過，財政風險屬于可能性 范疇，這類風險不是必然要發(fā)

6、生的；相反，理論上講，只要事先采取了有效措施，風險是可 以防范或者予以規(guī)避的。但是，如果政府在財政活動過程中表現(xiàn)出較大的隨意性且長期置風 險于不顧，那么財政風險就會真的發(fā)生，并給國家和社會帶來損失和災難。2.當前我國財政風險的主要表現(xiàn)我國當前的財政風險可劃分為兩大類：一類是直接的財政風險，即由財政直接承擔的債務，相當于世界銀行講的直接顯性債務，一般是通過財政預算安排并經(jīng)過一定 的法定程序批準的債務；另一類是間接的財政風險，即由財政間接承擔的其他領域的債務， 相當于世界銀行所講的直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務，一般是在財政預算以 外可能要由財政承擔的債務。2.1 直接財政風險我國當前直

7、接財政風險最直接、最具體的表現(xiàn)就是財政赤字風險以及由此引發(fā)的財政債務風 險。   2.1.1 財政赤字風險。我國的財政赤字始于改革開放的1979年，近20多年來，除1981 和1 985年外連年赤字，而且數(shù)額逐年增大，特別是1998年實施積極財政政策以來更是急劇擴張 ，跳躍攀升，由1997年的560億元，猛增至1998年的1 460億元、1999年的1 803億元 、200 0年的2 533億元、2001年的2 598億元、2002年的3 098億元、2003年和2004年的3 198 億元（預算數(shù)），20余年間增長了100多倍。眾所周知，界定一國赤字規(guī)模的大小，有兩個世界

8、公認的警戒線指標：一是財政赤字占GDP 總額的比重為3%，二是財政赤字占當年財政總支出的比重為15%。我國目前財政赤字占當年 財政總支出的比重已經(jīng)超過了15%的國際警戒線，雖然我國財政赤字占 GDP的比重仍略低于 國際警戒線（按國家財政預算，我國預算赤字占GDP的比重2003年為2.9%，2004年預計下降0 .4個百分點，約為2.5%），但考慮到我國財政赤字的統(tǒng)計中并未包括當年的國債利息支出， 再加上實際存在的地方財政赤字（因為現(xiàn)行預算法規(guī)定，地方政府不得列支赤字，所以 ，我國公布的財政赤字只計中央財政赤字），以及虛假財政收入和財政支出缺口等隱性赤字 ，我國的實際財政赤字負擔并不輕。財政赤字

9、已經(jīng)不再是國家為改變總供給與總需求的對比 狀況所主動采取的一種政策措施，而是財政困難的事后反應。2.1.2 財政債務風險。根據(jù)1994年頒布實施的中華人民共和國銀行法的規(guī)定，我國財 政 赤字不再向銀行透支而通過發(fā)行國債來解決，這樣一來，為了彌補我國不斷攀升的財政赤字 ，政府不得不大量發(fā)行國債，進而導致政府累積未償還的債務不斷增加，其隱藏的債務風險 也隨之加大，具體表現(xiàn)為衡量國債規(guī)模的幾個指標均高于或接近國際警戒線。詳見下表所 示。資料來源：根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒（2001）有關數(shù)據(jù)計算所得；其中國債依存度和國債償債率都是根據(jù)中央財政收支計算所得，這是因為我國的國債，不論是內(nèi)債還是外債，基本是由中央發(fā)

10、行的。從上述三項指標情況看，我國國債規(guī)?；咎幱谪斦鶆肇摀林囟?jīng)濟應債能力有余的狀況。如果僅從國債負擔率來看，我國國債規(guī)模不大，還有很大的發(fā)債空間 。但對比西方國家國債負擔率經(jīng)歷幾十年的積累過程，我國的國債負擔率在一個很短的時期 內(nèi)就提高到了較高的水平，這其中隱藏的風險是不言而喻的。而高水平的債務依存度和國債 償債率則清楚顯示國家財政尤其是中央財政的包袱十分沉重，已基本陷入了“借新債還舊債 ”的境地。2000年我國財政取得3 311億元的債務收入（包括內(nèi)、外債），其中就有2 3 51億元用于償還當年到期的債務本息，所占比例高達70.98%。2.2 間接財政風險間接的財政風險是指財政間接承擔

11、的其他領域的債務而形成的風險，包括經(jīng)濟運行的風險、管理風險、體制風險等。這類風險比較隱蔽，事先難以預見和計算，常常 被人們所忽視，盡管它們在性質上并不是政府債務，但由于其一旦出現(xiàn)支付缺口，最后必須 由政府承擔部分償債責任，即財政“兜底”，所以構成為隱性的財政風險。在我國，以下幾 項值得引起高度重視2.2.1 國有商業(yè)銀行不良信貸資產(chǎn)。我國國有商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)質量不高，這是國內(nèi)外人 所 共知的事實，我國也曾因此而成為國際貨幣基金組織黃牌警告的5個國家之一（日本、中國 、巴西、俄羅斯和印度尼西亞）。據(jù)宋清華教授對我國國有銀行1999年剝離之前的不良信貸 資產(chǎn)情況的估計，由于弄虛作假、貸款展期、貸新

12、還舊等因素，“不管是按4級還是按5級分 類，國有銀行在剝離之前，不良貸款比例應在40%左右。如果按40%計，四大國有銀行1998年 的不良貸款余額應為21 749.71億元，是1998年全國財政收入9 846億元的2.2倍”。這些不 良貸款的追償率只有25%，銀行不能用抵減銀行資本金的辦法來解決，而要依賴財政的資金 支持（當然，也就形成為財政的或有債務）。為此，從1999年4月起，我國先后成立了信達 、東方、長城、華融四大金融資產(chǎn)管理公司，并對國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)進行了劃轉，總 規(guī)模達1.4萬億元。但可惜收效甚微，國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比例并沒有很快降低，而是 仍然保持在相當高的水平。截止2

13、001年9月底，我國四大國有獨資商業(yè)銀行本外幣貸款為6.8 萬億元，不良貸款為1.8萬億元，占全部貸款的26.62%（公認的安全上限為15%），其中，實 際已形成的損失約占全部貸款的7%左右。更為嚴重的是，由于國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行的經(jīng) 營機制仍沒有根本性的改變，據(jù)權威機構統(tǒng)計，近幾年我國四大國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)還 在以每年2%的高速遞增。要是按此速度繼續(xù)發(fā)展下去，財政恐怕也將無法承擔。2.2.2 社會保障資金債務。隨著我國社會保障制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉向逐步積累模式，就產(chǎn) 生 了對國有企業(yè)原有職工的償債問題，繼而形成為社會保障資金債務。據(jù)國家體改部門與國外 保險機構聯(lián)合進行的一項課題研究推測，

14、近年我國的養(yǎng)老金隱性債務累積規(guī)模即便按相關因 素的中值為計算依據(jù)，也將高達3.7萬億元。另外，近年來，因體制改革而導致的失業(yè)明顯 增加，如果按每年人均3 600元，城鎮(zhèn)失業(yè)人口4 559萬（按官方數(shù)字，我國人口總數(shù)為12.6 583億，城鎮(zhèn)人口占總人口的36.06%，目前社會較為認同的失業(yè)率為10%左右），那么一年所 需的救濟金約為1 461億元，而2001年我國實際籌集的社會保險金不足187億元，還不到所需 費用的13%。而這還僅僅只是對城鎮(zhèn)職工的欠賬，并沒有算上我國農(nóng)村巨大的隱性失業(yè)人口 所需的巨額保障資金。2.2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。近年來，由于各種原因，財政負債運轉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷增多，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚

15、至 已 由“吃飯財政”向“討飯財政”轉變。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的多少，至今并沒有一個準數(shù)，但從一 項摸底調(diào)查中可以管中窺豹。1999年經(jīng)國務院同意，國務院辦公廳發(fā)出通知，要求各省、自 治區(qū)、直轄市人民政府在年內(nèi)對1998年底以前鄉(xiāng)村兩級自身的各種債務、債權和擔保形成的 各種債務進行一次徹底清查。雖然調(diào)查數(shù)據(jù)最終沒有公布，但據(jù)農(nóng)業(yè)部離休司司長郭書田推 算，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400余萬元，計2 200億元左右。村級經(jīng)濟組織 的債務大致與鄉(xiāng)政府的債務旗鼓相當，二項合計大約是4 0005 000億元。這只是1999年的 數(shù)據(jù)，目前的數(shù)字估計還要大。   

16、0;     上述各種債務，雖說從形式上并不直接體現(xiàn)為國家的直接債務負擔，但因為國家是公共風險 的最終承擔者，為保社會安定、經(jīng)濟發(fā)展，政府不能不管，因此這些債務最終也會體現(xiàn)為國 家債務，由國家財政“兜底”。上述數(shù)額加上“準國債”（由政府非財政部門發(fā)行的債券， 包括政策性銀行發(fā)行的金融債券和政府經(jīng)濟主管部門以企業(yè)名義發(fā)行的債券），僅粗略估計 就多達67萬億元，再加上中央財政的債務余額，整個國家財政的債務余額將高達8萬億元 左右。以2000年GDP總額89 533億元計，總體債務負擔率已達80%以上，遠遠超過了國際公認 的警戒線。3.當前我國財政風險的防范與

17、化解上述分析清楚表明，我國目前已經(jīng)存在財政風險，而且比較嚴重。如果不及時予以高度關注 ，并采取有效措施進行防范和化解，不僅會引起財政本身的危機，而且還會引發(fā)社會與經(jīng)濟 的動蕩。3.1 提高我國財政收入的“兩個比重”，增強財政抵御風險的能力從根源上講，我國的財政風險源于財政困難，而財政困難的原因在于市場經(jīng)濟改革深化中分 配比重過分向個人和企業(yè)傾斜所致，這在一定程度上是市場化進程的必然要求，即要釋放社 會需求，調(diào)動微觀主體參與改革的積極性和主動性，就必須將改革收益的分配向微觀主體傾 斜；同時，市場化進程也是體制轉軌的進程，因此在新體制的構建過程中，由于制度和結構 方面的漏洞，使某些人或集團有機可乘

18、，比如我國目前個人所得稅征收工作在計量應稅收入 方面的困難，就在一定程度上使稅基流失，造成國家財政收入增長緩慢，國家財政收入占GD P的比重持續(xù)下降，到目前僅僅占到GDP的10%15%之間，遠遠低于發(fā)達國家平均32%和發(fā)展 中國家平均19%的水平，嚴重影響到國家財政的客觀調(diào)控能力和風險抵御能力。為了增加財 政收入，提高兩個比重，我們建議3.1.1 積極推進稅費改革，加強對預算外及體制外資金的管理，提高財政集中度。長期以 來 ，由于對預算外資金管理的粗放，我國以費擠稅、以費代稅以及亂收費、亂集資、亂攤派和 亂罰款的現(xiàn)象非常普遍，這既加重了企業(yè)和居民的負擔，又嚴重侵蝕了稅基，影響了國家預 算收入。

19、因此，國家應進一步規(guī)范政府收入行為，全面推進稅費改革，盡快將預算外收入統(tǒng) 一納入預算內(nèi)管理，充分發(fā)揮預算內(nèi)外綜合財力的調(diào)控作用。3.1.2 進一步改革和完善稅制。要改革出口退稅制度，逐步實行增值稅由生產(chǎn)型向消費型 轉 變，盡快統(tǒng)一企業(yè)所得稅，完善消費稅，改革個人所得稅，以適應市場經(jīng)濟發(fā)展和WTO的客 觀要求，促進經(jīng)濟的發(fā)展，穩(wěn)定財政收入。3.1.3 加強稅收征管，堵塞稅收漏洞，確保財政收入穩(wěn)定增長。重點是“堅持依法征稅， 依 率計征”的原則，絕不允許任何地區(qū)、任何部門開減免稅的口子，集中打擊偷稅、漏稅、騙 稅等違法亂紀行為，認真清理退稅、欠稅，以切實保證把該收的稅都收上來，盡量減少稅收 流失。

20、3.2 合理界定政府職能，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構，提高財政資金使用效益財政收支是財政資金運行的兩方面，財政收入是資金來源，財政支出是資金的運用，兩者相 輔相成，密不可分。3.2.1 合理界定政府職能，切實解決財政支出中的“越位”和“缺位”問題。按市場經(jīng)濟 的 要求，政府的基本職能應該是為了滿足社會的公共需要而生產(chǎn)和提供純公共商品及純公共勞 務，并參與生產(chǎn)和提供準公共商品和準公共勞務。為此，國家財政應當本著有所為、有所不 為的原則精神，盡快退出競爭性領域的資金提供者行列，對某些明顯具有競爭性和私人性的 事業(yè)部門也應逐步減弱資金保障力度，集中財力重點滿足社會公共需要，以切實改變財政支 出“越位”、

21、“缺位”和“不到位”的狀況，實現(xiàn)真正的到位。3.2.2 加強財政支出管理，提高財政資金使用效益。一要繼續(xù)推進政府機構改革，大力精 減 財政供養(yǎng)人口，有效遏制和削減行政經(jīng)費的擴張，逐步改變“吃飯型”財政的不利局面。二 要進一步完善財政轉移支付制度。在繼續(xù)加大中央財政對地方轉移支付力度的同時，加強省 級財政對縣鄉(xiāng)基層財政的轉移支付，增強基層財政實力，緩解基層財政困難，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào) 發(fā)展。三要繼續(xù)深化“收支兩條線”管理和部門預算、國庫集中收付和政府采購等支出管理 制度方面的改革，大力推進財政資金使用績效評估工作，建立科學有效的評價體系和機制， 努力提高財政資金使用效益。3.3 適度控制赤字，加強國債

22、管理，提高國債投資效益?zhèn)鶆张蛎浭秦斦L險的集中體現(xiàn)，國債風險是財政風險最主要、最直接的表現(xiàn)，因此，適度控制赤字規(guī)模，切實加強國債管理，提高國債投資效益，是積極防范和化 解財政風險的有效選擇。3.3.1 合理界定財政赤字的適度區(qū)間，嚴格控制國債的發(fā)行規(guī)模。赤字財政作為一項反經(jīng) 濟 周期政策，已經(jīng)得到了世界各國的普遍認同和廣泛應用，但財政赤字規(guī)模不能無限擴大，而 應有一個合理的“度”。目前應積極探索我國當前和今后一段時期財政赤字的適度區(qū)間，并 努力將赤字控制在這一區(qū)間內(nèi)，避免將短期刺激政策長期化，減少經(jīng)濟增長的赤字依賴，赤 字和發(fā)債手段的運用不能僅僅重視當前的增長效應，更要保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。3

23、.3.2 調(diào)整國債的運行方式，增加國債品種，錯開償還期。除了繼續(xù)發(fā)行國庫券外，要增 加 建設債券、儲蓄債券、可轉換債券等品種，使國債品種結構進一步多樣化，以滿足不同機構 、不同收入水平和不同投資偏好的購買者的需求。同時，優(yōu)化國債期限結構，多發(fā)行一些長 期和超長期國債，適度發(fā)行短期國債，減少中期國債的發(fā)行，調(diào)整好不同國債之間的比例關 系，以避免發(fā)生支付困難，緩解償債高峰壓力。3.3.3 建立科學合理的償債機制。要借鑒國際經(jīng)驗，將國債利息支出作為財政的一項經(jīng)常 性 支出，納入國家預算，而對國債的償還則設立償債基金，按照一定比例從預算收入或發(fā)債收 入中提取，以便于形成穩(wěn)定的償債來源，避免發(fā)生債務支付

24、困難而引發(fā)金融危機。3.3.4 優(yōu)化國債使用結構，強化國債使用管理，充分發(fā)揮國債對經(jīng)濟增長的促進作用。國 債 必須全部用于經(jīng)濟建設支出，重點是投向基礎產(chǎn)業(yè)及基礎設施，以及企業(yè)技術改造、新產(chǎn)品 開發(fā)和信息技術、生物醫(yī)藥等高新技術產(chǎn)業(yè)。財政部門必須對國債資金的運用實施全程監(jiān)控 ，強化使用管理，以確保國債資金的全部到位和有效利用，提高國債使用效益。3.4 進一步加快體制創(chuàng)新的步伐，推動整體經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟效益的提高，減少風險的積 聚和集中財政風險不僅來自自身債務負擔和壓力，也可能來自經(jīng)濟生活中的其他領域，是其他領域改 革滯后和不到位引起的。因此，防范和化解政府財政風險的根本途徑就在于加快改革的步伐 ，提高整體經(jīng)濟的質量和效益，減少風險的積聚和集中。3.4.1 加快金融體制改革，有效防范不良資產(chǎn)的再發(fā)生。金融機構不良資產(chǎn)是我國財政或 有 負債的重要組成部分，大量不良資產(chǎn)的存在，既有外部環(huán)境方面的原因，也有內(nèi)部管理