我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的防范與化解

1、我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的防范與化解         內(nèi)容提要： 我國(guó)持續(xù)實(shí)施的積極財(cái)政政策有效地刺激了國(guó)內(nèi)需求，拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但急劇擴(kuò)大 的赤字規(guī)模和債務(wù)規(guī)模也使財(cái)政支出壓力不斷增大，財(cái)政領(lǐng)域的各種深層次的矛盾與風(fēng)險(xiǎn)日 愈凸現(xiàn)。為此，必須高度重視當(dāng)前我國(guó)面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并積極采取有效措施加以防范 和化解，以確保國(guó)家財(cái)政安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。 關(guān)鍵詞：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 直接財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 間接財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 防范 化解1998年以來(lái)，隨著財(cái)政赤字的大幅度攀升和國(guó)債規(guī)模的急劇擴(kuò)大，以及多年來(lái)積累的各種財(cái) 政潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化，我國(guó)財(cái)

2、政自身的安全受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益凸顯出來(lái)， 成為影響我國(guó)未來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策走勢(shì)的重要因素。1.對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一般認(rèn)識(shí)對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定義，目前理論界尚沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。比較一致的看法是，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指在財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中，由于財(cái)政經(jīng)濟(jì)制度缺陷和各種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性，致使 財(cái)政收支狀況惡化而引發(fā)財(cái)政損失或危機(jī)的可能性。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下顯現(xiàn)出來(lái)的政府性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，它除了具有一般風(fēng)險(xiǎn)的特征外 ，還由于其在風(fēng)險(xiǎn)體系中所處地位的特殊性和所涉及領(lǐng)域的特殊性而體現(xiàn)出與其他風(fēng)險(xiǎn)的明 顯區(qū)別，具有以下基本特征1 公共性。由于財(cái)政在整個(gè)社會(huì)制度結(jié)構(gòu)中處于邊際位置，是防范公共風(fēng)險(xiǎn)的最 后一道 防線，

3、所有那些不能隨著市場(chǎng)機(jī)制即時(shí)化解和防范的公共風(fēng)險(xiǎn)，最終必須由國(guó)家以及代表國(guó) 家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的財(cái)政來(lái)承擔(dān)，財(cái)政成為公共風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，財(cái)政總是 負(fù)責(zé)“兜底”的，即所有剩余的公共風(fēng)險(xiǎn)最終都要由國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)和解決。因此，從本質(zhì) 上講，任何一種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都是一種公共風(fēng)險(xiǎn)，都具有明顯的公共性質(zhì)。2 綜合性。財(cái)政是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合反映，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是財(cái)政部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)，也 不僅僅 是政府的風(fēng)險(xiǎn)，而是整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，是其他各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的疊加及其在財(cái)政的綜合反 映。3 傳導(dǎo)性。國(guó)家財(cái)政作為一個(gè)整體系統(tǒng)，任何一級(jí)財(cái)政產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)在上級(jí) 財(cái)政與 下級(jí)財(cái)政之間進(jìn)行傳導(dǎo)，并迅速波及到整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)，

4、從而顯現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的局面。同時(shí)， 由于財(cái)政系統(tǒng)的開(kāi)放性，使得整個(gè)社會(huì)的私人風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)在一定條件下會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng) 險(xiǎn)，當(dāng)然財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在一定條件下也會(huì)向社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)散。前者如重大自然災(zāi)害、大規(guī)模社 會(huì)失業(yè)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、社會(huì)動(dòng)蕩等都會(huì)導(dǎo)致財(cái)政減收增支；后者如財(cái)政面臨困難和危機(jī)時(shí)，往 往會(huì)通過(guò)減支增收措施來(lái)部分轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。4 危害性。風(fēng)險(xiǎn)一般都具有危害性，但財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的危害性表現(xiàn)得更明顯、更強(qiáng)烈 、更集 中和更深遠(yuǎn)。從中外歷史上看，不乏由于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)演化為財(cái)政危機(jī)而導(dǎo)致政府垮臺(tái)、朝代更 替和社會(huì)嚴(yán)重動(dòng)蕩不安的史實(shí)。在當(dāng)今社會(huì)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也仍然是世界各國(guó)最嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn) 。例如，俄羅斯如果不發(fā)生財(cái)政危機(jī)，其社

5、會(huì)經(jīng)濟(jì)就不會(huì)遭受那樣嚴(yán)重的傷害；東南亞各國(guó) 如果能夠構(gòu)筑起防范和控制社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的堅(jiān)固財(cái)政防線，其金融風(fēng)險(xiǎn)就有可能會(huì)得到迅速 有效的控制，也不會(huì)爆發(fā)嚴(yán)重的金融危機(jī)。5 隱蔽性。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一樣，無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不有。但由于導(dǎo)致財(cái) 政風(fēng)險(xiǎn) 的原因很多，再加之其自身良好的傳導(dǎo)性，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素在許多情況下表現(xiàn)得并不明顯，難 以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，人們往往只能依靠理論和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行事前分析，并借以選擇有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范手段。 6 可控性。與私人和企業(yè)在各自的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)一樣，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)本 質(zhì)上也 是客觀存在，這主要源于經(jīng)濟(jì)生活中大量不確定性因素的作用。不過(guò)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)屬于可能性 范疇，這類風(fēng)險(xiǎn)不是必然要發(fā)

6、生的；相反，理論上講，只要事先采取了有效措施，風(fēng)險(xiǎn)是可 以防范或者予以規(guī)避的。但是，如果政府在財(cái)政活動(dòng)過(guò)程中表現(xiàn)出較大的隨意性且長(zhǎng)期置風(fēng) 險(xiǎn)于不顧，那么財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)真的發(fā)生，并給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)?yè)p失和災(zāi)難。2.當(dāng)前我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可劃分為兩大類：一類是直接的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，即由財(cái)政直接承擔(dān)的債務(wù)，相當(dāng)于世界銀行講的直接顯性債務(wù)，一般是通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排并經(jīng)過(guò)一定 的法定程序批準(zhǔn)的債務(wù)；另一類是間接的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，即由財(cái)政間接承擔(dān)的其他領(lǐng)域的債務(wù)， 相當(dāng)于世界銀行所講的直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)，一般是在財(cái)政預(yù)算以 外可能要由財(cái)政承擔(dān)的債務(wù)。2.1 直接財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)我國(guó)當(dāng)前直

7、接財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最直接、最具體的表現(xiàn)就是財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)以及由此引發(fā)的財(cái)政債務(wù)風(fēng) 險(xiǎn)。   2.1.1 財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的財(cái)政赤字始于改革開(kāi)放的1979年，近20多年來(lái)，除1981 和1 985年外連年赤字，而且數(shù)額逐年增大，特別是1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)更是急劇擴(kuò)張 ，跳躍攀升，由1997年的560億元，猛增至1998年的1 460億元、1999年的1 803億元 、200 0年的2 533億元、2001年的2 598億元、2002年的3 098億元、2003年和2004年的3 198 億元（預(yù)算數(shù)），20余年間增長(zhǎng)了100多倍。眾所周知，界定一國(guó)赤字規(guī)模的大小，有兩個(gè)世界

8、公認(rèn)的警戒線指標(biāo)：一是財(cái)政赤字占GDP 總額的比重為3%，二是財(cái)政赤字占當(dāng)年財(cái)政總支出的比重為15%。我國(guó)目前財(cái)政赤字占當(dāng)年 財(cái)政總支出的比重已經(jīng)超過(guò)了15%的國(guó)際警戒線，雖然我國(guó)財(cái)政赤字占 GDP的比重仍略低于 國(guó)際警戒線（按國(guó)家財(cái)政預(yù)算，我國(guó)預(yù)算赤字占GDP的比重2003年為2.9%，2004年預(yù)計(jì)下降0 .4個(gè)百分點(diǎn)，約為2.5%），但考慮到我國(guó)財(cái)政赤字的統(tǒng)計(jì)中并未包括當(dāng)年的國(guó)債利息支出， 再加上實(shí)際存在的地方財(cái)政赤字（因?yàn)楝F(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，地方政府不得列支赤字，所以 ，我國(guó)公布的財(cái)政赤字只計(jì)中央財(cái)政赤字），以及虛假財(cái)政收入和財(cái)政支出缺口等隱性赤字 ，我國(guó)的實(shí)際財(cái)政赤字負(fù)擔(dān)并不輕。財(cái)政赤字

9、已經(jīng)不再是國(guó)家為改變總供給與總需求的對(duì)比 狀況所主動(dòng)采取的一種政策措施，而是財(cái)政困難的事后反應(yīng)。2.1.2 財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)1994年頒布實(shí)施的中華人民共和國(guó)銀行法的規(guī)定，我國(guó)財(cái) 政 赤字不再向銀行透支而通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)解決，這樣一來(lái)，為了彌補(bǔ)我國(guó)不斷攀升的財(cái)政赤字 ，政府不得不大量發(fā)行國(guó)債，進(jìn)而導(dǎo)致政府累積未償還的債務(wù)不斷增加，其隱藏的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 也隨之加大，具體表現(xiàn)為衡量國(guó)債規(guī)模的幾個(gè)指標(biāo)均高于或接近國(guó)際警戒線。詳見(jiàn)下表所 示。資料來(lái)源：根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2001）有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得；其中國(guó)債依存度和國(guó)債償債率都是根據(jù)中央財(cái)政收支計(jì)算所得，這是因?yàn)槲覈?guó)的國(guó)債，不論是內(nèi)債還是外債，基本是由中央發(fā)

10、行的。從上述三項(xiàng)指標(biāo)情況看，我國(guó)國(guó)債規(guī)?；咎幱谪?cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重而經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力有余的狀況。如果僅從國(guó)債負(fù)擔(dān)率來(lái)看，我國(guó)國(guó)債規(guī)模不大，還有很大的發(fā)債空間 。但對(duì)比西方國(guó)家國(guó)債負(fù)擔(dān)率經(jīng)歷幾十年的積累過(guò)程，我國(guó)的國(guó)債負(fù)擔(dān)率在一個(gè)很短的時(shí)期 內(nèi)就提高到了較高的水平，這其中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。而高水平的債務(wù)依存度和國(guó)債 償債率則清楚顯示國(guó)家財(cái)政尤其是中央財(cái)政的包袱十分沉重，已基本陷入了“借新債還舊債 ”的境地。2000年我國(guó)財(cái)政取得3 311億元的債務(wù)收入（包括內(nèi)、外債），其中就有2 3 51億元用于償還當(dāng)年到期的債務(wù)本息，所占比例高達(dá)70.98%。2.2 間接財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)間接的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政間接承擔(dān)

11、的其他領(lǐng)域的債務(wù)而形成的風(fēng)險(xiǎn)，包括經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、體制風(fēng)險(xiǎn)等。這類風(fēng)險(xiǎn)比較隱蔽，事先難以預(yù)見(jiàn)和計(jì)算，常常 被人們所忽視，盡管它們?cè)谛再|(zhì)上并不是政府債務(wù)，但由于其一旦出現(xiàn)支付缺口，最后必須 由政府承擔(dān)部分償債責(zé)任，即財(cái)政“兜底”，所以構(gòu)成為隱性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，以下幾 項(xiàng)值得引起高度重視2.2.1 國(guó)有商業(yè)銀行不良信貸資產(chǎn)。我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量不高，這是國(guó)內(nèi)外人 所 共知的事實(shí)，我國(guó)也曾因此而成為國(guó)際貨幣基金組織黃牌警告的5個(gè)國(guó)家之一（日本、中國(guó) 、巴西、俄羅斯和印度尼西亞）。據(jù)宋清華教授對(duì)我國(guó)國(guó)有銀行1999年剝離之前的不良信貸 資產(chǎn)情況的估計(jì)，由于弄虛作假、貸款展期、貸新

12、還舊等因素，“不管是按4級(jí)還是按5級(jí)分 類，國(guó)有銀行在剝離之前，不良貸款比例應(yīng)在40%左右。如果按40%計(jì)，四大國(guó)有銀行1998年 的不良貸款余額應(yīng)為21 749.71億元，是1998年全國(guó)財(cái)政收入9 846億元的2.2倍”。這些不 良貸款的追償率只有25%，銀行不能用抵減銀行資本金的辦法來(lái)解決，而要依賴財(cái)政的資金 支持（當(dāng)然，也就形成為財(cái)政的或有債務(wù)）。為此，從1999年4月起，我國(guó)先后成立了信達(dá) 、東方、長(zhǎng)城、華融四大金融資產(chǎn)管理公司，并對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)進(jìn)行了劃轉(zhuǎn)，總 規(guī)模達(dá)1.4萬(wàn)億元。但可惜收效甚微，國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比例并沒(méi)有很快降低，而是 仍然保持在相當(dāng)高的水平。截止2

13、001年9月底，我國(guó)四大國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行本外幣貸款為6.8 萬(wàn)億元，不良貸款為1.8萬(wàn)億元，占全部貸款的26.62%（公認(rèn)的安全上限為15%），其中，實(shí) 際已形成的損失約占全部貸款的7%左右。更為嚴(yán)重的是，由于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行的經(jīng) 營(yíng)機(jī)制仍沒(méi)有根本性的改變，據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，近幾年我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)還 在以每年2%的高速遞增。要是按此速度繼續(xù)發(fā)展下去，財(cái)政恐怕也將無(wú)法承擔(dān)。2.2.2 社會(huì)保障資金債務(wù)。隨著我國(guó)社會(huì)保障制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向逐步積累模式，就產(chǎn) 生 了對(duì)國(guó)有企業(yè)原有職工的償債問(wèn)題，繼而形成為社會(huì)保障資金債務(wù)。據(jù)國(guó)家體改部門(mén)與國(guó)外 保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行的一項(xiàng)課題研究推測(cè)，

14、近年我國(guó)的養(yǎng)老金隱性債務(wù)累積規(guī)模即便按相關(guān)因 素的中值為計(jì)算依據(jù)，也將高達(dá)3.7萬(wàn)億元。另外，近年來(lái)，因體制改革而導(dǎo)致的失業(yè)明顯 增加，如果按每年人均3 600元，城鎮(zhèn)失業(yè)人口4 559萬(wàn)（按官方數(shù)字，我國(guó)人口總數(shù)為12.6 583億，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?6.06%，目前社會(huì)較為認(rèn)同的失業(yè)率為10%左右），那么一年所 需的救濟(jì)金約為1 461億元，而2001年我國(guó)實(shí)際籌集的社會(huì)保險(xiǎn)金不足187億元，還不到所需 費(fèi)用的13%。而這還僅僅只是對(duì)城鎮(zhèn)職工的欠賬，并沒(méi)有算上我國(guó)農(nóng)村巨大的隱性失業(yè)人口 所需的巨額保障資金。2.2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。近年來(lái)，由于各種原因，財(cái)政負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷增多，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚

15、至 已 由“吃飯財(cái)政”向“討飯財(cái)政”轉(zhuǎn)變。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的多少，至今并沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)數(shù)，但從一 項(xiàng)摸底調(diào)查中可以管中窺豹。1999年經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求各省、自 治區(qū)、直轄市人民政府在年內(nèi)對(duì)1998年底以前鄉(xiāng)村兩級(jí)自身的各種債務(wù)、債權(quán)和擔(dān)保形成的 各種債務(wù)進(jìn)行一次徹底清查。雖然調(diào)查數(shù)據(jù)最終沒(méi)有公布，但據(jù)農(nóng)業(yè)部離休司司長(zhǎng)郭書(shū)田推 算，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬(wàn)個(gè)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬(wàn)元，計(jì)2 200億元左右。村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織 的債務(wù)大致與鄉(xiāng)政府的債務(wù)旗鼓相當(dāng)，二項(xiàng)合計(jì)大約是4 0005 000億元。這只是1999年的 數(shù)據(jù)，目前的數(shù)字估計(jì)還要大。   

16、0;     上述各種債務(wù)，雖說(shuō)從形式上并不直接體現(xiàn)為國(guó)家的直接債務(wù)負(fù)擔(dān)，但因?yàn)閲?guó)家是公共風(fēng)險(xiǎn) 的最終承擔(dān)者，為保社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府不能不管，因此這些債務(wù)最終也會(huì)體現(xiàn)為國(guó) 家債務(wù)，由國(guó)家財(cái)政“兜底”。上述數(shù)額加上“準(zhǔn)國(guó)債”（由政府非財(cái)政部門(mén)發(fā)行的債券， 包括政策性銀行發(fā)行的金融債券和政府經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)以企業(yè)名義發(fā)行的債券），僅粗略估計(jì) 就多達(dá)67萬(wàn)億元，再加上中央財(cái)政的債務(wù)余額，整個(gè)國(guó)家財(cái)政的債務(wù)余額將高達(dá)8萬(wàn)億元 左右。以2000年GDP總額89 533億元計(jì)，總體債務(wù)負(fù)擔(dān)率已達(dá)80%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)際公認(rèn) 的警戒線。3.當(dāng)前我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范與

17、化解上述分析清楚表明，我國(guó)目前已經(jīng)存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且比較嚴(yán)重。如果不及時(shí)予以高度關(guān)注 ，并采取有效措施進(jìn)行防范和化解，不僅會(huì)引起財(cái)政本身的危機(jī)，而且還會(huì)引發(fā)社會(huì)與經(jīng)濟(jì) 的動(dòng)蕩。3.1 提高我國(guó)財(cái)政收入的“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)財(cái)政抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力從根源上講，我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)源于財(cái)政困難，而財(cái)政困難的原因在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革深化中分 配比重過(guò)分向個(gè)人和企業(yè)傾斜所致，這在一定程度上是市場(chǎng)化進(jìn)程的必然要求，即要釋放社 會(huì)需求，調(diào)動(dòng)微觀主體參與改革的積極性和主動(dòng)性，就必須將改革收益的分配向微觀主體傾 斜；同時(shí)，市場(chǎng)化進(jìn)程也是體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程，因此在新體制的構(gòu)建過(guò)程中，由于制度和結(jié)構(gòu) 方面的漏洞，使某些人或集團(tuán)有機(jī)可乘

18、，比如我國(guó)目前個(gè)人所得稅征收工作在計(jì)量應(yīng)稅收入 方面的困難，就在一定程度上使稅基流失，造成國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，國(guó)家財(cái)政收入占GD P的比重持續(xù)下降，到目前僅僅占到GDP的10%15%之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均32%和發(fā)展 中國(guó)家平均19%的水平，嚴(yán)重影響到國(guó)家財(cái)政的客觀調(diào)控能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。為了增加財(cái) 政收入，提高兩個(gè)比重，我們建議3.1.1 積極推進(jìn)稅費(fèi)改革，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外及體制外資金的管理，提高財(cái)政集中度。長(zhǎng)期以 來(lái) ，由于對(duì)預(yù)算外資金管理的粗放，我國(guó)以費(fèi)擠稅、以費(fèi)代稅以及亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派和 亂罰款的現(xiàn)象非常普遍，這既加重了企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，又嚴(yán)重侵蝕了稅基，影響了國(guó)家預(yù) 算收入。

19、因此，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范政府收入行為，全面推進(jìn)稅費(fèi)改革，盡快將預(yù)算外收入統(tǒng) 一納入預(yù)算內(nèi)管理，充分發(fā)揮預(yù)算內(nèi)外綜合財(cái)力的調(diào)控作用。3.1.2 進(jìn)一步改革和完善稅制。要改革出口退稅制度，逐步實(shí)行增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型 轉(zhuǎn) 變，盡快統(tǒng)一企業(yè)所得稅，完善消費(fèi)稅，改革個(gè)人所得稅，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和WTO的客 觀要求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，穩(wěn)定財(cái)政收入。3.1.3 加強(qiáng)稅收征管，堵塞稅收漏洞，確保財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。重點(diǎn)是“堅(jiān)持依法征稅， 依 率計(jì)征”的原則，絕不允許任何地區(qū)、任何部門(mén)開(kāi)減免稅的口子，集中打擊偷稅、漏稅、騙 稅等違法亂紀(jì)行為，認(rèn)真清理退稅、欠稅，以切實(shí)保證把該收的稅都收上來(lái)，盡量減少稅收 流失。

20、3.2 合理界定政府職能，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益財(cái)政收支是財(cái)政資金運(yùn)行的兩方面，財(cái)政收入是資金來(lái)源，財(cái)政支出是資金的運(yùn)用，兩者相 輔相成，密不可分。3.2.1 合理界定政府職能，切實(shí)解決財(cái)政支出中的“越位”和“缺位”問(wèn)題。按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 的 要求，政府的基本職能應(yīng)該是為了滿足社會(huì)的公共需要而生產(chǎn)和提供純公共商品及純公共勞 務(wù)，并參與生產(chǎn)和提供準(zhǔn)公共商品和準(zhǔn)公共勞務(wù)。為此，國(guó)家財(cái)政應(yīng)當(dāng)本著有所為、有所不 為的原則精神，盡快退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的資金提供者行列，對(duì)某些明顯具有競(jìng)爭(zhēng)性和私人性的 事業(yè)部門(mén)也應(yīng)逐步減弱資金保障力度，集中財(cái)力重點(diǎn)滿足社會(huì)公共需要，以切實(shí)改變財(cái)政支 出“越位”、

21、“缺位”和“不到位”的狀況，實(shí)現(xiàn)真正的到位。3.2.2 加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金使用效益。一要繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，大力精 減 財(cái)政供養(yǎng)人口，有效遏制和削減行政經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)張，逐步改變“吃飯型”財(cái)政的不利局面。二 要進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在繼續(xù)加大中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，加強(qiáng)省 級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)基層財(cái)政實(shí)力，緩解基層財(cái)政困難，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào) 發(fā)展。三要繼續(xù)深化“收支兩條線”管理和部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)等支出管理 制度方面的改革，大力推進(jìn)財(cái)政資金使用績(jī)效評(píng)估工作，建立科學(xué)有效的評(píng)價(jià)體系和機(jī)制， 努力提高財(cái)政資金使用效益。3.3 適度控制赤字，加強(qiáng)國(guó)債

22、管理，提高國(guó)債投資效益?zhèn)鶆?wù)膨脹是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)，國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最主要、最直接的表現(xiàn)，因此，適度控制赤字規(guī)模，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)債管理，提高國(guó)債投資效益，是積極防范和化 解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效選擇。3.3.1 合理界定財(cái)政赤字的適度區(qū)間，嚴(yán)格控制國(guó)債的發(fā)行規(guī)模。赤字財(cái)政作為一項(xiàng)反經(jīng) 濟(jì) 周期政策，已經(jīng)得到了世界各國(guó)的普遍認(rèn)同和廣泛應(yīng)用，但財(cái)政赤字規(guī)模不能無(wú)限擴(kuò)大，而 應(yīng)有一個(gè)合理的“度”。目前應(yīng)積極探索我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期財(cái)政赤字的適度區(qū)間，并 努力將赤字控制在這一區(qū)間內(nèi)，避免將短期刺激政策長(zhǎng)期化，減少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的赤字依賴，赤 字和發(fā)債手段的運(yùn)用不能僅僅重視當(dāng)前的增長(zhǎng)效應(yīng)，更要保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。3

23、.3.2 調(diào)整國(guó)債的運(yùn)行方式，增加國(guó)債品種，錯(cuò)開(kāi)償還期。除了繼續(xù)發(fā)行國(guó)庫(kù)券外，要增 加 建設(shè)債券、儲(chǔ)蓄債券、可轉(zhuǎn)換債券等品種，使國(guó)債品種結(jié)構(gòu)進(jìn)一步多樣化，以滿足不同機(jī)構(gòu) 、不同收入水平和不同投資偏好的購(gòu)買者的需求。同時(shí)，優(yōu)化國(guó)債期限結(jié)構(gòu)，多發(fā)行一些長(zhǎng) 期和超長(zhǎng)期國(guó)債，適度發(fā)行短期國(guó)債，減少中期國(guó)債的發(fā)行，調(diào)整好不同國(guó)債之間的比例關(guān) 系，以避免發(fā)生支付困難，緩解償債高峰壓力。3.3.3 建立科學(xué)合理的償債機(jī)制。要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將國(guó)債利息支出作為財(cái)政的一項(xiàng)經(jīng)常 性 支出，納入國(guó)家預(yù)算，而對(duì)國(guó)債的償還則設(shè)立償債基金，按照一定比例從預(yù)算收入或發(fā)債收 入中提取，以便于形成穩(wěn)定的償債來(lái)源，避免發(fā)生債務(wù)支付

24、困難而引發(fā)金融危機(jī)。3.3.4 優(yōu)化國(guó)債使用結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化國(guó)債使用管理，充分發(fā)揮國(guó)債對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。國(guó) 債 必須全部用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，重點(diǎn)是投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施，以及企業(yè)技術(shù)改造、新產(chǎn)品 開(kāi)發(fā)和信息技術(shù)、生物醫(yī)藥等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。財(cái)政部門(mén)必須對(duì)國(guó)債資金的運(yùn)用實(shí)施全程監(jiān)控 ，強(qiáng)化使用管理，以確保國(guó)債資金的全部到位和有效利用，提高國(guó)債使用效益。3.4 進(jìn)一步加快體制創(chuàng)新的步伐，推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益的提高，減少風(fēng)險(xiǎn)的積 聚和集中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅來(lái)自自身債務(wù)負(fù)擔(dān)和壓力，也可能來(lái)自經(jīng)濟(jì)生活中的其他領(lǐng)域，是其他領(lǐng)域改 革滯后和不到位引起的。因此，防范和化解政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑就在于加快改革的步伐 ，提高整體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和效益，減少風(fēng)險(xiǎn)的積聚和集中。3.4.1 加快金融體制改革，有效防范不良資產(chǎn)的再發(fā)生。金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)是我國(guó)財(cái)政或 有 負(fù)債的重要組成部分，大量不良資產(chǎn)的存在，既有外部環(huán)境方面的原因，也有內(nèi)部管理