調(diào)研報告：我國糧食生產(chǎn)直接補貼政策的現(xiàn)狀、存在問題與建議

1、調(diào)研報告：我國糧食生產(chǎn)直接補貼政策的現(xiàn)狀、存在問題與建議在糧食生產(chǎn)力進步和經(jīng)營主體變化的形勢下，糧食生產(chǎn)直接補貼政策暴露出依據(jù)不合理、對耕地保護和規(guī)模經(jīng)營導(dǎo)向不足、對種植結(jié)構(gòu)調(diào)整不夠的問題。需要修正補貼依據(jù)、調(diào)整補貼標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵保護地力，保障國家糧食安全。2004年，在糧食需求不斷增加、種植面積逐年遞減的情況下,我國開始推行糧食生產(chǎn)直接補貼政策，以期在生產(chǎn)環(huán)節(jié)直接刺激農(nóng)民種糧積極性、保障國家糧食安全。政策的實施取得了一些糧食增產(chǎn)的效果，但同制定初衷相比，收效甚微。這筆財政資金基本上成了有承包權(quán)農(nóng)戶的一般性補助。我們有必要從根本上研究糧食生產(chǎn)直接補貼政策有關(guān)規(guī)定的合理性和實施辦法的可行性，從而有針

2、對性地提出改革建議。一、我國糧食生產(chǎn)直接補貼政策的現(xiàn)狀糧食生產(chǎn)直接補貼政策是指國家為保障糧食安全，直接對糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行的補貼。還有一層含義，就是把國家補貼資金直接發(fā)到種糧農(nóng)民手里。2004年，糧食生產(chǎn)直接補貼政策在全國范圍內(nèi)實施。2016年5月，種糧農(nóng)民直接補貼與農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)資綜合補貼直接補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼(“三項補貼”),之后改稱耕地地力保護補貼。政策目標(biāo)增加了鼓勵地力保護和適度規(guī)模經(jīng)營,加上2016年實施的玉米生產(chǎn)者補貼，以及2017年實施的大豆生產(chǎn)者補貼政策，形成了我國當(dāng)前的糧食生產(chǎn)直接補貼的政策體系。糧食直補政策實施以來，補貼力度平穩(wěn)加大。補貼政策的實施方法主要由200

3、4年中央一號文件關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見和2005年財政部等關(guān)于進一步完善對種糧農(nóng)民直接補貼政策的意見規(guī)定，主要包括：(1)補貼依據(jù)原則上是糧食實際種植面積，省級政府可結(jié)合實際情況選擇切實可行的補貼方式。(2)省級政府補貼當(dāng)?shù)刂饕Z食品種，補貼標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定。(3)兌付方式為“一卡通”或“一折通”,盡可能在播種后3個月內(nèi)全部兌現(xiàn)。國家對補貼原則、兌付方式與時間、補貼資金的撥付與監(jiān)管進行了統(tǒng)一規(guī)定，而補貼的品種、標(biāo)準(zhǔn)與方式允許地方根據(jù)實際情況自行確定。作為我國的糧食主產(chǎn)區(qū)，內(nèi)蒙古貫徹中央精神、制定實施方案，做法和其他主產(chǎn)區(qū)一致。其糧食生產(chǎn)直補的實施情況也大體上是全國的一個縮

4、影。由于“三農(nóng)”問題的普遍性和全國統(tǒng)一的糧食生產(chǎn)直補政策，我們可以以內(nèi)蒙古作為全國的佐證對糧食生產(chǎn)直補政策的改革與調(diào)整進行研究。本文使用的內(nèi)蒙古的數(shù)據(jù)、資料主要來源于作者的實地調(diào)研1。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著生產(chǎn)力的進步與經(jīng)營主體的變化，目前推行的糧食生產(chǎn)直接補貼政策暴露出了諸多現(xiàn)實問題，急需進一步改革完善。二、糧食生產(chǎn)直接補貼政策存在的問題(一)補貼依據(jù)不合理。對于糧食生產(chǎn)直接補貼政策補貼依據(jù)不合理的問題，我們可以從政策制定與政策實施兩個角度加以分析。從政策制定的角度，國家規(guī)定原則上按種糧農(nóng)戶的實際種植面積補貼。實際情況是，我國近年來的耕地總面積基本穩(wěn)定，農(nóng)戶想要擴大種植面積只能通過承包耕地、種植結(jié)構(gòu)

5、調(diào)整或者少量的開荒實現(xiàn),改變種糧面積的空間非常有限。而且，種糧面積也不是決定糧食產(chǎn)量的唯一因素。顯然，通過補貼影響糧食種植面積來間接影響產(chǎn)量，效果很有限。在政策實施中，大量農(nóng)戶的糧食實際種植面積、產(chǎn)量和交售量等核算起來比較復(fù)雜。為了操作方便，各地到最后基本上都簡化為依據(jù)農(nóng)戶承包面積來補貼。農(nóng)戶只要有承包地，種不種糧、種多種少都會拿到數(shù)額一樣的補貼。因此，補貼儼然成為了一種收入型激勵手段,跟種糧的收成完全脫離關(guān)系，已經(jīng)失去了鼓勵種糧、增大糧食產(chǎn)量的本來意義。2016年，內(nèi)蒙古自治區(qū)將三項補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼一起發(fā)放，但發(fā)放的依據(jù)沒有變更。這種做法仍然未能避免上述糧食補貼的不公正問題。同時，

6、農(nóng)戶實際種糧面積也沒有得到每年的重新核定，致使農(nóng)戶普遍誤以為補貼與耕地相關(guān)，是因為有地才能領(lǐng)到補貼，認為國家補貼的依據(jù)就是有地的補，是一種“普惠”、“福利”性質(zhì)的補貼。發(fā)生耕地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶會自然而然地認為：流轉(zhuǎn)出去的耕地的補貼仍歸承包方合情合理。(二)補貼政策對耕地地力與規(guī)模經(jīng)營的導(dǎo)向性發(fā)揮不足。2016年，國家調(diào)整糧食生產(chǎn)直補政策目標(biāo)，強調(diào)保護耕地地力和支持適度規(guī)模經(jīng)營。由于實施中的上述問題，政策的傾向作用并沒有真正發(fā)揮出來。以內(nèi)蒙古為例，“三項補貼”合并后的實施方案提出了鼓勵各盟市制定以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的激勵性補貼政策，但仍缺乏強制性的、針對實效的與地力水平掛鉤的制度。事實上，糧食生產(chǎn)直補沒有

7、嚴(yán)格地與農(nóng)戶采取的耕地地力保護措施或效果相對應(yīng)。而且，耕地地力也沒有具體評價標(biāo)準(zhǔn)，難于操作。因此，保護地力的本意很難實現(xiàn)。糧食生產(chǎn)實踐中，經(jīng)營者并不對所經(jīng)營的耕地地力負責(zé)，也都可以足額拿到補貼。近年來，以種糧大戶與合作社為代表的新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體迅速發(fā)展，逐步成為糧食生產(chǎn)的主要力量，其糧食生產(chǎn)行為對國家的糧食安全起著至關(guān)重要的作用。但是，由于上述依據(jù)承包面積補貼的問題，新型糧食生產(chǎn)者得不到應(yīng)有的國家補貼。在內(nèi)蒙古的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，種糧大戶與合作社流轉(zhuǎn)來的耕地上的糧食生產(chǎn)直補，仍由原承包農(nóng)戶領(lǐng)取的現(xiàn)象比比皆是。這不僅影響了補貼的激勵效果，還會使新型經(jīng)營主體由于拿不到流入耕地的補貼而產(chǎn)生損失、感到吃

8、虧。其中，一些租種耕地規(guī)模較大的新型經(jīng)營主體不但享受不到補貼，還要支付高額的租金、承擔(dān)著糧食生產(chǎn)面臨的風(fēng)險。因此，他們的種糧積極性受到打擊。最后，因為有耕地承包權(quán)便能領(lǐng)到補貼，很多長期進城務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民工也都不愿意放棄耕地承包權(quán)，更加劇了耕地的細碎化和撂荒現(xiàn)象，不僅不利于進一步發(fā)展成適度規(guī)模的糧食生產(chǎn)，而且不可避免地加大了有承包權(quán)與無承包權(quán)農(nóng)民之間的矛盾。(三)補貼對糧食種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度不夠。針對糧食市場供需不匹配、糧食質(zhì)量水平下降的現(xiàn)象，糧食生產(chǎn)直補政策也應(yīng)該能夠從宏觀角度進行引導(dǎo)，有針對性地調(diào)整糧食的種類與質(zhì)量。但是，當(dāng)前的這種補貼對種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用并沒有充分發(fā)揮出來。以內(nèi)蒙古為例，

9、2016年推出的弱化玉米生產(chǎn)者補貼措施，目的是緩解玉米市場的生產(chǎn)過剩。可是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古大多數(shù)地區(qū)的玉米生產(chǎn)者補貼均在每畝兩百元以上且逐年遞增。同時，由于玉米的抗災(zāi)能力強、機械化程度高等特點，農(nóng)戶的種植積極性很高，調(diào)整補貼不到位，沒有實現(xiàn)縮減玉米生產(chǎn)的作用。與之相比，大豆生產(chǎn)者補貼是在國內(nèi)大豆產(chǎn)量下滑嚴(yán)重、進口量逐年上漲的情況下，國家為穩(wěn)定推進國內(nèi)大豆生產(chǎn)而實施的。內(nèi)蒙古呼倫貝爾市莫力達瓦旗被稱為“大豆之鄉(xiāng)”,是世界三大黑土區(qū)之一，非常適宜大豆生長。莫力達瓦大豆高油、高蛋白質(zhì)、籽粒圓潤整齊，2010年被農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)為農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志保護登記，是高質(zhì)量的綠色糧食產(chǎn)品。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于大豆畝產(chǎn)低、

10、大豆生產(chǎn)者補貼不足以彌補生產(chǎn)風(fēng)險，調(diào)整補貼力度不夠，莫力達瓦近幾年的大豆種植面積大幅縮小、農(nóng)戶種植積極性嚴(yán)重下降。三、改革糧食生產(chǎn)補貼政策是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求(一)依據(jù)產(chǎn)量補貼、持續(xù)推動糧食生產(chǎn)力進步。我國實施糧食生產(chǎn)直接補貼的目的是增加糧食產(chǎn)量和優(yōu)化糧食質(zhì)量，保障國家糧食安全。當(dāng)前，依據(jù)糧食種植面積、甚至耕地承包面積進行補貼的方式不科學(xué)、不合理，不能實現(xiàn)補貼的初衷。將補貼與糧食實際產(chǎn)量和質(zhì)量掛鉤，效果肯定更好。政府應(yīng)當(dāng)下決心取消按播種面積特別是按承包面積進行糧食生產(chǎn)直接補貼的做法。應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持有條件、有積極性的地方試驗探索與糧食產(chǎn)量掛鉤的補貼辦法。(二)糧食生產(chǎn)補貼重點應(yīng)向新型糧食生產(chǎn)經(jīng)

11、營主體和地力保護傾斜。新型經(jīng)營主體日益成為糧食生產(chǎn)的主力軍。糧食生產(chǎn)直接補貼政策應(yīng)采取相應(yīng)的傾斜措施充分調(diào)動其種糧積極性。所以，短期內(nèi)應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)戶通過耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同、協(xié)議等方式確認糧食生產(chǎn)直補金由實際種糧者領(lǐng)取。長期看，還應(yīng)提高對適度規(guī)模經(jīng)營的補貼力度。為發(fā)揮糧食生產(chǎn)補貼保護耕地地力的效果，各地應(yīng)根據(jù)自身特點細化設(shè)計耕地地力保護措施，將鼓勵與引導(dǎo)等非強制性措施轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩缘?、針對實效的掛鉤制度，盡快建立地力生態(tài)考核指標(biāo)體系。(三)靈活調(diào)整補貼標(biāo)準(zhǔn)、分類指導(dǎo)糧食生產(chǎn)。糧食生產(chǎn)直接補貼政策，一方面，要做到按照市場需求來調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的作用；另一方面，國家需要將補貼杠桿靈活運用。把“看不見的手”與“看得見的手”結(jié)合起來。在市場變化的情況下，哪些糧食種類應(yīng)該多補貼，哪些應(yīng)該少補貼或不補貼，均應(yīng)明確并適度。應(yīng)當(dāng)按實際供需情況調(diào)整本地區(qū)的補貼標(biāo)準(zhǔn)、補貼依據(jù)和補貼范圍，根據(jù)市場需求向供不應(yīng)求的糧食種類傾斜，供過于求的種類可以減少補貼額度或不享受補貼，充分發(fā)揮出糧食補貼政策對種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化的導(dǎo)向作用。(四)使用先進技術(shù)手段、真正補貼糧食生產(chǎn)。目前，由于采集數(shù)以億計的生產(chǎn)者種植糧食的品種、面積、產(chǎn)量、品質(zhì)等數(shù)據(jù)不方便，各地往往圖省事，直接把承包面積作為補貼依據(jù)，國家也沒有相應(yīng)地提出和使用相關(guān)宏觀數(shù)