高速公路的PPP模式簡介和案例

1、PPP模式簡介和案例PPP模式定義PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營的特點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府

2、的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。分類廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，其中：外包類PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對較小。特許經(jīng)營類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項(xiàng)目能否成

3、功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。私有化類PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。主要優(yōu)點(diǎn)在于將市場機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是可以商業(yè)化的

4、，應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為，通過市場機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項(xiàng)目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。（1）消除費(fèi)用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過程,保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期,使項(xiàng)目費(fèi)用降低。PPP模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價(jià),能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和

5、資金風(fēng)險(xiǎn)。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能按時(shí)完成。（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。（3）促進(jìn)了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能,促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí),私營部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。（4）政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方身上的不

6、足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。（5）使項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。（6）風(fēng)險(xiǎn)分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配,同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn),使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理,減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn),從而降低了融資難度,提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。（7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場、醫(yī)院、學(xué)校等。意義編輯管理學(xué)家PeterF.Drucker曾經(jīng)指出：“政府必須

7、面對一個(gè)事實(shí)：政府的確不能做、也不擅長社會(huì)或社區(qū)工作?！边M(jìn)入知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，資源的汲取與分配應(yīng)該以高效率的方式進(jìn)行。政府負(fù)責(zé)政策制定與規(guī)劃，而將政策執(zhí)行落實(shí)于民間社區(qū)或私營部門，這樣不僅可以減輕政府長久以來的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可將社區(qū)及民眾力量引入公共服務(wù)的進(jìn)程當(dāng)中，以強(qiáng)化公民意識與社會(huì)認(rèn)同感，同時(shí)提高了資源使用效能和建設(shè)、運(yùn)營效率。因此，在現(xiàn)代化社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中，PPP的研究具有現(xiàn)實(shí)積極的意義。必要條件編輯政府支持政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任-為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)-卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或

8、服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。健全法律健全的法律法規(guī)制度。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補(bǔ)不足的有力保證。2015年6月1日，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法正式施行。該辦法明確了在能源、交通、

9、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營，境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法確立了社會(huì)資本可參與特許經(jīng)營權(quán)的制度性創(chuàng)新，業(yè)界均默認(rèn)其為“PPP基本法”。專業(yè)人才專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。與BOT模式（建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓）相比較目前,在

10、吸引民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施及城市公用事業(yè)等方面, 除PPP模式外, BOT模式是比較成熟和應(yīng)用最廣的項(xiàng)目融資模式。BOT是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中的一種特殊投資方式,是以政府特許權(quán)換取非公共機(jī)構(gòu)融資建設(shè)經(jīng)營公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種投資方式。具體地說,由政府向民營企業(yè)頒布特許,允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。在中國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,BOT模式曾經(jīng)在一些項(xiàng)目實(shí)施中獲得成功,但隨著基礎(chǔ)設(shè)施融資規(guī)模和項(xiàng)目復(fù)雜性日益增長,這種模式存在著出資人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過大、項(xiàng)目融資前期工作周期過長及投資各方利益沖突大等缺點(diǎn)。 PPP模式與BOT模式的共同點(diǎn)&#

11、160;(1)這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人。融資人是指為開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營某工程項(xiàng)目而專門成立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,如項(xiàng)目公司。出資人是指為該項(xiàng)目提供直接或間接投資的政府、企業(yè)、個(gè)人或金融組織等。擔(dān)保人是指為項(xiàng)目融資人提供融資擔(dān)保的組織或個(gè)人,也可以是政府。 (2)兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與民營企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系。一般情況下,當(dāng)?shù)卣ㄟ^簽訂特許權(quán)協(xié)議,由民營企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和管理,并由民營企業(yè)負(fù)責(zé)成立的項(xiàng)目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和償還義務(wù)。 (3)兩種模式都以項(xiàng)目運(yùn)營的盈利償還債務(wù)和獲取投資回報(bào),一般以項(xiàng)目本身資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。

12、60;PPP模式與BOT模式的不同點(diǎn) (1)組織形式不同。以BOT模式參與項(xiàng)目的政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)之間是以等級式關(guān)系發(fā)生相互作用的, 其組織形式如圖 。    在BOT 融資模式下,參與項(xiàng)目融資的公共機(jī)構(gòu)和民營企業(yè)之間采用的幾乎是一種等級結(jié)構(gòu),缺乏有效相互協(xié)調(diào)機(jī)制,各參與方都有自己的利益目標(biāo),而且過分著重短期利益,相互之間以犧牲其他參與方的利益來獲取自身的單方利益最優(yōu),從而不利于社會(huì)總收益最大化。  PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念,但并不是對項(xiàng)目融資的徹底更改,而是對整個(gè)項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一

13、個(gè)新的模型。PPP 模式中的參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果,雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng),即社會(huì)效益最大化,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。  從以上比較可以看出, PPP模式是建立在公共部門和民營企業(yè)之間合作和交流基礎(chǔ)上的“共贏”,避免了BOT 模式缺乏互相溝通協(xié)調(diào)造成的項(xiàng)目前期工作周期過長,也解決了項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)由民營企業(yè)承擔(dān)而造成融資困難問題。公共部門、民營企業(yè)合作各方可以形成互利的長期目標(biāo),能創(chuàng)造更多的社會(huì)效益,更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。 (2)兩種模式運(yùn)行程序不同。如圖2、圖3所示,BOT運(yùn)行程序包括:確立項(xiàng)目、招投標(biāo)、成立項(xiàng)目公司、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營管理、項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)。PPP模式運(yùn)行程序包括:選擇項(xiàng)目合作民營機(jī)構(gòu)、確立項(xiàng)目、成立項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)行管理、項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)。 兩種模式的不同主要在項(xiàng)目前期。P