公共選擇理論視角下地方債務(wù)的成因分析

1、公共選擇理論視角下地方債務(wù)的成因分析           摘要：地方債務(wù)的成因問題，許多學(xué)者已從不同的角度給出了解釋，但筆者認(rèn)為這些解釋都不足以說明地方債務(wù)產(chǎn)生的真正原因。從公共選擇角度看，地方債務(wù)形成的真正原因是：中央與地方政府對財(cái)權(quán)與事權(quán)分配現(xiàn)狀的“漠視”；地方政府的預(yù)算與效用最大化追求；地方政府官員的尋租。關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；成因；公共選擇盡管我國現(xiàn)行的預(yù)算法等有關(guān)中，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上，我國各地區(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債經(jīng)營，

2、而且所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超出一般人之想象。相關(guān)的數(shù)據(jù)與結(jié)論初步表明地方債務(wù)的規(guī)模保守估計(jì)大約在60009000億之間，1截至2002年底，僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平均負(fù)債已經(jīng)超過400萬元，總額在2200億元左右。2地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為影響我國安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。關(guān)于地方債務(wù)的形成“原因”，代表性的觀點(diǎn)如魏加寧認(rèn)為主要有：（1）各級政府之間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不清，地方政府收入減少、任務(wù)加重；（2）政府職能轉(zhuǎn)變不到位，行政機(jī)構(gòu)繁雜、人浮于事；（3）地方政府行政層級過多，地改市后財(cái)源匱乏；（4）財(cái)政體制不健全，地方政府缺乏必要的正規(guī)的融資渠道，在不得已的情況下，只得通過各種非正規(guī)渠道進(jìn)行變相舉債、違

3、規(guī)融資；（5）信息披露機(jī)制不完善，缺乏地方政府的信用評估；（6）行政管理體制缺乏約束機(jī)制，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)顯示“政績”，獲取資本，不惜一切大肆融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設(shè)。3一“原因”背后的原因解釋筆者認(rèn)為，上面所列出的“原因”其實(shí)并不是地方債務(wù)產(chǎn)生的終極原因，而是某些真正原因的結(jié)果。主要理由在于，的確上述“原因”對地方債務(wù)的產(chǎn)生有著某種聯(lián)系甚至直接的聯(lián)系，但如果是要做追根溯源的探究的話，僅停留在這一層面而不去探究是什么導(dǎo)致這些“原因”的產(chǎn)生，放棄對事物發(fā)生本源的追求，對“原因”的解釋就會(huì)是乏力和不得要領(lǐng)的。而且如果遵循這些“原因”的

4、解釋去尋求解決之道的話，最終也不可能從根本上解決地方債務(wù)問題。因此，這種層面對原因的探究，只能算是原因探究過程中的一個(gè)階段，而不能說是對原因解釋的終結(jié)。按照上述所給出的“原因”，譬如中央與地方等各級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一問題，事實(shí)上就是中央與地方關(guān)系的法制化問題。具體說來，市場經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政要求，中央與地方的職責(zé)權(quán)限應(yīng)該由法律明確規(guī)定，尤其是中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分應(yīng)該具體清晰，以防止法律的任意解釋和中央、地方的相互侵權(quán)。中央政府與地方政府的結(jié)構(gòu)形式以及中央與地方職責(zé)關(guān)系模式，也都應(yīng)當(dāng)依法定程序進(jìn)行調(diào)整，以保持中央與地方關(guān)系的相對穩(wěn)定性。設(shè)立相對獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)裁決中央與地方之間的權(quán)限爭議，

5、而不是簡單地由中央說了算等。這些，明白人都清楚的道理，為什么實(shí)踐中中央與地方并不選擇進(jìn)行財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分與法律規(guī)范，這才是問題的根源。另外政府職能轉(zhuǎn)變不到位，層級過多，機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政金融體制不健全，信息披露機(jī)制不完善，行政管理體制缺乏約束機(jī)制，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化等，簡單一點(diǎn)看，這些都是政府的職能與體制設(shè)置不符合公共財(cái)政的要求等方面問題外在形式的顯現(xiàn)，或者只能說是地方債務(wù)產(chǎn)生的客觀原因，但是這些畢竟都是人為選擇的結(jié)果，那么人們?yōu)槭裁匆x擇這種結(jié)果，這才是地方債務(wù)產(chǎn)生的真正原因所在。1         

6、;   二中央與地方政府對財(cái)權(quán)與事權(quán)分配問題的“漠視”公共選擇理論認(rèn)為市場下私人選擇活動(dòng)中適用的理性原則，也適用領(lǐng)域的公共選擇活動(dòng)。也就是說，政府和政府官員在社會(huì)活動(dòng)和市場交易過程中同樣也扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身也是一個(gè)復(fù)雜的目標(biāo)函數(shù)，不但包括公共利益，也包括政府內(nèi)部工作人員的個(gè)人利益、地方利益和部門利益為代表的小集團(tuán)利益等等?？梢娬⒉灰欢ㄖ淮砉怖?，從另一個(gè)角度來說，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不同的層次之分。因此，中央政府與地方政府作為利益主體，除了有自身利益外，在公共利益方面也有著不同的價(jià)值取向。由于

7、我國政治生活中的干部任用與任期制度，中央政府對地方政府官員的任免有著決定性的作用，中央政府對地方政府官員的考核主要通過單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來評價(jià)。這種行政上的集權(quán)與經(jīng)濟(jì)上分權(quán)的現(xiàn)實(shí)使我國各級政府在實(shí)際的價(jià)值判斷時(shí)又表現(xiàn)出不同的側(cè)重點(diǎn)：（1）中央政府主要側(cè)重于權(quán)力最大化，這主要是由于政治上的集權(quán)使中央政府有兩方面的考慮，一方面集權(quán)的慣性使得中央政府覺得政治和政權(quán)的穩(wěn)定是第一位的，另一方面政治上的集權(quán)使中央政府認(rèn)為只要能從行政上控制地方政府官員，其他的目標(biāo)也應(yīng)該可以藉此而得以實(shí)現(xiàn)。（2）地方政府的行政長官與各部門一把手主要側(cè)重于預(yù)算最大化，這也符合其理性的安排，預(yù)算最大化首先是滿足其制造政績的物質(zhì)保證與

8、基礎(chǔ)，進(jìn)而可以藉此得以提升，實(shí)現(xiàn)政治利益的最大化。同時(shí)也可以通過預(yù)算最大化來擴(kuò)大自己的隊(duì)伍并一定程度滿足下屬效用最大化的需求，獲得下屬和社會(huì)的認(rèn)同與贊譽(yù)而帶來的成就感。因此經(jīng)濟(jì)因素極大地影響著政府的行為，我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，雖然財(cái)政上的分權(quán)是長期存在的，但我國的財(cái)政分權(quán)改革的原動(dòng)力與一般意義上分權(quán)理論中分析的并不一樣，后者認(rèn)為分權(quán)的動(dòng)力在于提高地方公共物品的供給效率，使地方公共物品在最優(yōu)規(guī)模上以最低成本提供，而我國在很大程度上是出于緩解財(cái)政收支缺口壓力，硬化國有的預(yù)算，改革國有企業(yè)管理方式和提高地方積極性方面的考慮來設(shè)計(jì)改革方案的。在這樣的制度安排下，無論是出于自身政治與經(jīng)濟(jì)利益考慮

9、，還是迫于壓力與地區(qū)間競爭，地方政府都不得不將經(jīng)濟(jì)放到至高無上的地位，地方政府的投資沖動(dòng)成為一種“體制沖動(dòng)”。在這種背景下，我們再來看看中央政府和地方政府在對待規(guī)范兩者之間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的態(tài)度。中央政府由于認(rèn)為一旦將中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系法制化，盡管暫時(shí)不會(huì)影響其對地方行政控制力，但經(jīng)濟(jì)方面的控制權(quán)將會(huì)受到很大的制約，使其政治權(quán)威大打折扣，長遠(yuǎn)來說也會(huì)影響其對地方的行政控制力。權(quán)力最大化的追求使得中央政府不愿將對地方經(jīng)濟(jì)方面的控制權(quán)輕易交出，以避免諸侯經(jīng)濟(jì)甚至諸侯政治的強(qiáng)大，最終形成對中央的權(quán)力挑戰(zhàn)與威脅。這就決定了中央政府在對待規(guī)范中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的態(tài)度是不太積極甚至是消極的。地方政

10、府在對待規(guī)范中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的態(tài)度又會(huì)怎么樣呢？由于中央對地方行政長官任免的絕對控制權(quán)，“上有所好，下必甚焉”，地方行政長官迎合中央政府意向的重要性對于其個(gè)人前途來說才是最關(guān)鍵的。而且官員的任期制，使地方行政長官只要還有其他的手段能為自己進(jìn)行財(cái)政支出擴(kuò)張和制造政績，他們是不會(huì)關(guān)心與中央進(jìn)行公平合理的財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配的，也不會(huì)在乎當(dāng)?shù)匕傩找院笤鯓釉u價(jià)他們。事實(shí)上在財(cái)政幻覺的支配下，地方官員的擴(kuò)張行為獲得支持率往往還很高。因此，地方政府在對待規(guī)范中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的態(tài)度上不太關(guān)心，甚至往往表面還會(huì)贊成。2       &#

11、160;    三委托代理視角下地方政府的行為與地方債務(wù)按照我國當(dāng)前的干部任用制度，上級政府對地方政府行政長官的任免是具有決定性作用的，上級政府與官員就成了地方政府各級官員的委托人。理論上，地方政府官員又是轄區(qū)內(nèi)人民的代表，接受人民委托執(zhí)行公共事物的管理權(quán)，事實(shí)上，地方政府官員為了自己的前途，也不得不一定程度上要考慮轄區(qū)內(nèi)居民和特別是的意愿。4因此，事實(shí)上地方政府就成了上級政府和轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民的代理人，形成了上級政府地方政府官員轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民雙向委托代理關(guān)系，使地方政府官員具有了“雙重代理人”的身份。這種安排一開始便使代理人的權(quán)利與義務(wù)的路徑模糊

12、，不便于界定代理者的責(zé)任。這樣，地方政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”身份，使他們在政治活動(dòng)中效用最大化傾向在所難免。在地方政府與上級政府的博弈中，雖然上級政府擁有所賦予的監(jiān)督等職權(quán)，但對預(yù)算支出狀況、公共物品的的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)及各種公共服務(wù)的需求趨勢等方面，地方政府方面都有著更多的知識，與上級政府之間存在著信息不對稱，因此，對于地方政府提出的預(yù)算請求，上級政府往往沒有充分的信息來判別其真?zhèn)魏吞岢霎愖h。在現(xiàn)實(shí)的政治體制下，決定了地方政府為了政治利益的需要，會(huì)有強(qiáng)烈的顯示政績的欲望。由于官員的效用是預(yù)算規(guī)模的增函數(shù)，自然官員就有擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模的內(nèi)在激勵(lì)。實(shí)踐中他們就會(huì)極力擴(kuò)大支出，甚至不惜舉債，加上現(xiàn)行的預(yù)

13、算體制的不完善，更給了他們擴(kuò)張支出的機(jī)會(huì)，這樣，在地方政府的主導(dǎo)下，地方債務(wù)的擴(kuò)大也便有了內(nèi)在的邏輯性。更令人擔(dān)心的是在我國實(shí)踐中的這種上級政府地方政府下屬官員的委托代理鏈條中，對預(yù)算支出規(guī)模的擴(kuò)大還有著一種內(nèi)生的放大機(jī)制。下面我們再分析一下這種放大機(jī)制的產(chǎn)生機(jī)理。如前面所述，官員有擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模的內(nèi)在激勵(lì)，當(dāng)然各級官員均不例外。因此，地方政府的擴(kuò)大支出行為，客觀上也能為其上級的政績“增光添彩”，只要其預(yù)算規(guī)模不足以大到引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的極限，上級政府或官員是不會(huì)采取嚴(yán)厲的控制措施的，反過來往往還會(huì)采取默許的鼓勵(lì)，下屬自然對上級的這種態(tài)度會(huì)心領(lǐng)神會(huì)，于是再進(jìn)一步加大支出和舉債規(guī)模。這樣，在

14、理性的驅(qū)使下各級政府與官員都會(huì)產(chǎn)生大量的投機(jī)與短視的支出擴(kuò)張行為，預(yù)算支出規(guī)模的擴(kuò)大通過一級又一級的下傳，便產(chǎn)生一種強(qiáng)烈的放大作用，甚至?xí)a(chǎn)生各級政府官員原來預(yù)想不到的后果，現(xiàn)實(shí)中地方債務(wù)問題的嚴(yán)重性已經(jīng)給出了很好的證明。我們再來看看轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民地方政府的委托代理關(guān)系，在這一層次的委托代理關(guān)系中，同樣由于官員預(yù)算最大化激勵(lì)與信息不對稱的原因，地方納稅人和公共產(chǎn)品受益人，這兩者理論上是最有資格和能力對地方政府行為進(jìn)行評價(jià)和監(jiān)督的主體也無法對地方政府和官員進(jìn)行有效的監(jiān)督。造成這種結(jié)果除了前面所說的信息不對稱原因外，另外至少還有兩方面重要的原因。首先由于前面所提到的現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中能影響地方政府

15、效用的關(guān)鍵因素是來自上級的評價(jià)，而不是轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民，盡管區(qū)內(nèi)的企業(yè)能給地方政府帶來稅收和就業(yè)機(jī)會(huì)，為地方政府創(chuàng)造政績起了一定的作用，同時(shí)由于地區(qū)間的競爭，地方政府也面臨著企業(yè)特別是民營企業(yè)這些生力軍選擇“用腳投票”的壓力，但這些因素對地方官員的效用的影響畢竟還不是決定性的。官員的任期制度，也在一定程度上弱化了來自這些納稅人和公共產(chǎn)品受益人的影響，作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方官員自然不會(huì)太重視這些來自下邊的聲音。這樣，作為委托人的納稅人對地方官員的監(jiān)督便顯得非常乏力甚至是缺位的。同時(shí)財(cái)政幻覺效應(yīng)使當(dāng)?shù)鼐用駥賳T在追求預(yù)算最大化過程中的支出擴(kuò)張與債務(wù)增長的抵觸情緒大大降低，也使納稅人對地方政府的監(jiān)督

16、更缺乏動(dòng)力，這更助長了地方行政長官擴(kuò)大支出與舉債的行為。    3            四尋租與地方債務(wù)最后，由于上述原因使來自上級政府與地方納稅人兩方的委托人對代理人地方官員的監(jiān)督一方面缺乏積極性，另一方面客觀存在的困難而使監(jiān)督變得幾乎是獨(dú)具形式。這樣，使得官員的行為不僅符合尼斯卡蘭模型（一）：官員預(yù)算最大化，而且更多符合尼斯卡蘭模型（二）：官員效用最大化。即官員不但追求預(yù)算最大化，也不會(huì)把預(yù)算全部用于公共物品的供給，而且還會(huì)把預(yù)算

17、結(jié)余作為“自由支配的預(yù)算”納入自己的效用函數(shù)。5這樣，地方官員便有直接干預(yù)公共事物甚至其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的積極性，尋租活動(dòng)便不可避免地泛濫。正如Robert D.Tollison和Roger D.Congleton認(rèn)為的那樣：“尋租活動(dòng)是與政府在經(jīng)濟(jì)中的活動(dòng)范圍大小直接聯(lián)系在一起的，是與供給部門的相對規(guī)模直接相關(guān)的?！?現(xiàn)在我們來看看尋租與地方債務(wù)之間的聯(lián)系，由于官員的效用最大化追求，使官員極力擴(kuò)大公共支出以創(chuàng)造設(shè)租與尋租的機(jī)會(huì)，是導(dǎo)致預(yù)算支出特別是公共支出增加的最直接原因，當(dāng)然也是地方債務(wù)產(chǎn)生重要原因。地方政府官員在擴(kuò)大預(yù)算支出規(guī)模，甚至不惜加大舉債力度興辦各種工程，當(dāng)然大多數(shù)工程還是有真實(shí)的公共

18、需求，但同時(shí)肯定也有地方官員為顯示政績和尋求更多租金的因素在推動(dòng)。因此，從這種意義上說，地方債務(wù)的增加和公共工程的興辦都是官員獲取租金和經(jīng)濟(jì)租金的一種手段，而不是出于滿足公共需要的目的。由于這種激勵(lì)適用所有官員，使得現(xiàn)實(shí)中每屆地方官員的上臺便有強(qiáng)烈的支出擴(kuò)張需求，地方債務(wù)規(guī)模也隨之?dāng)U張，兩者的擴(kuò)張呈現(xiàn)出明顯的相關(guān)性與剛性特征，隨之伴生的腐敗也愈演愈烈。因此，在債務(wù)放大的效應(yīng)作用下，官員的上臺支出的擴(kuò)張債務(wù)的增長腐敗的蔓延便呈現(xiàn)出明顯的周期性和剛性增長的特征。筆者在調(diào)查中了解的實(shí)際情況，也基本上能印證這種。由于尋租的需要，使政府的公共支出出現(xiàn)主動(dòng)“缺位”和“越位”機(jī)會(huì)增加，造成真實(shí)的公共需求得不

19、到滿足。由于尋租給社會(huì)帶來的福利凈損失，又使得政府公共支出的效率低下。這樣，客觀存在的公共需求便無法得到滿足或難以得到有效滿足，又為下一任政府官員的預(yù)算支出擴(kuò)張與債務(wù)增長制造了當(dāng)然的機(jī)會(huì)和理由。五結(jié)語綜上所述可知，地方債務(wù)產(chǎn)生與擴(kuò)大的原因主要在于中央政府與地方政府對改變雙方間財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配現(xiàn)狀缺乏積極性；地方政府作為經(jīng)濟(jì)人對預(yù)算與效用最大化的追求；地方政府在效用最大化追求過程中的設(shè)租與尋租。因此，透過地方債務(wù)形成“原因”的表象所探尋到的地方債務(wù)產(chǎn)生的真正原因，這一過程本身有助于加深對地方債務(wù)本質(zhì)的認(rèn)識，對幫助解決地方債務(wù)問題無疑也有著相當(dāng)強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)意義。具體說來，在大的層面上，需要解決以下幾方面問題。首先，要實(shí)施公共財(cái)政，必須實(shí)行憲政，才能規(guī)范和明晰中央與地方政府各自的財(cái)權(quán)與事權(quán)。在中央政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)可以根據(jù)中央的需要基本不受約束（財(cái)政本身約束除外）進(jìn)行變更，中央政府完全掌控著地方行政權(quán)力的情況下，就會(huì)產(chǎn)生跟布坎南所說的情況，由于壟斷了強(qiáng)制力，政府本質(zhì)上是不受限制的。因此，對財(cái)權(quán)事權(quán)分配權(quán)力規(guī)范，按布坎南的說法，就不是“規(guī)則下的選擇”而應(yīng)該是“規(guī)則間的選擇”，只有制訂出能限制中央政府濫用權(quán)力的“元規(guī)則”，從憲政角度來限制和規(guī)范中央政府的權(quán)力，才有