PPP模式運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分析

1、基于案例的 PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分析一、引言 PPP ( Public - Private Partnership,公私合作 )項(xiàng)目融資方式在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來(lái)越受到青睞 ,通過(guò)民營(yíng)資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問(wèn)題 ,更可以降低成本和提高項(xiàng)目的效率。早在上世紀(jì)八十年代 ,民營(yíng)資本投資就出現(xiàn)于我國(guó)的高速公路、電廠和水廠等項(xiàng)目中 ,當(dāng)時(shí)大多采用 BOT模式 (Build - Operate - Transfer,是 PPP的一種具體操作模式 )。近年來(lái) ,隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和北京申奧成功 , PPP模式在我國(guó)眾多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和一些奧體場(chǎng)館項(xiàng)目中又得到進(jìn)一步的應(yīng)用。我國(guó)很多的 P

2、PP項(xiàng)目是成功的 ,解決了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施落后又缺乏建設(shè)資金的問(wèn)題 ,提高了效率。 2013 年 12 月 26 日財(cái)政部召開(kāi)推廣貫徹十八屆三中全會(huì)精神的一次體制機(jī)制變革，其中對(duì) PPP 模式下基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的改變，給我們帶來(lái)的巨大商機(jī)。但是也不可否認(rèn) ,由于 PPP是一種新生事物 ,我國(guó)的政府和民營(yíng)機(jī)構(gòu)普遍缺乏經(jīng)驗(yàn) , PPP在我國(guó)的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問(wèn)題 ,所以也有許多項(xiàng)目遇到了較大問(wèn)題甚至失敗。本文對(duì)這些項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析總結(jié) ,找出項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)因素 ,在今后的項(xiàng)目實(shí)踐中加以重點(diǎn)關(guān)注 ,對(duì)我們工程局今后的 PPP實(shí)踐更有指導(dǎo)價(jià)值。本文正是基于這一出發(fā)點(diǎn) ,通過(guò)對(duì)過(guò)去國(guó)

3、內(nèi)外 PPP項(xiàng)目典型案例中出現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)分析 ,找出主要風(fēng)險(xiǎn)因素 ,對(duì)其產(chǎn)生原因和內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行深入分析 ,并就風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和管理提出建議。2、 具體案例分析 （一） 國(guó)家體育場(chǎng)（鳥巢）國(guó)家體育場(chǎng)是目前我國(guó)第一個(gè)采用PPP模式的公益性項(xiàng)目，彌補(bǔ)了資金不足，又利于分散風(fēng)險(xiǎn)。但只考慮到了有利于建設(shè)速度性和對(duì)奧運(yùn)會(huì)的服務(wù)性而對(duì)賽后的運(yùn)營(yíng)未作出合理的規(guī)劃以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制，最終導(dǎo)致賽后運(yùn)營(yíng)的重大失誤，不得不說(shuō)這是鳥巢的一大憾事。1、項(xiàng)目背景1.1項(xiàng)目概況： 國(guó)家體育場(chǎng)位于奧林匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬(wàn)平方米，場(chǎng)內(nèi)觀眾坐席約為91000個(gè)，其中臨時(shí)坐席11000個(gè)，項(xiàng)目2

4、003年12月24日開(kāi)工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的國(guó)家體育場(chǎng)賽后運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作。1.2項(xiàng)目目標(biāo)： 首先在國(guó)家層面上，國(guó)家體育場(chǎng)作為標(biāo)志性的具有里程碑意義的建筑，有利于加快北京現(xiàn)代化進(jìn)程；同時(shí)本項(xiàng)目的建成有望充分的擴(kuò)大奧林匹克運(yùn)動(dòng)的積極影響，使首都北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)進(jìn)步和人民生活質(zhì)量再上新臺(tái)階。在此過(guò)程中，將培訓(xùn)和雇傭高素質(zhì)的員工，運(yùn)用先進(jìn)的管理理念和從其他國(guó)家學(xué)習(xí)到的專業(yè)技術(shù)。政府應(yīng)努力營(yíng)造公平、公開(kāi)、高效、誠(chéng)信的社會(huì)氛圍。在奧運(yùn)會(huì)的準(zhǔn)備和進(jìn)行階段，希望能夠通過(guò)現(xiàn)實(shí)而

5、有效的努力，在制度和管理方面樹立創(chuàng)新典范，從而樹立北京新風(fēng)貌，中國(guó)新形象。其次在項(xiàng)目層面上，除了滿足舉辦奧運(yùn)會(huì)的各項(xiàng)條件外，該項(xiàng)目的主要目標(biāo)就是獲取最大的利潤(rùn)。因此，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等項(xiàng)目全壽命期階段的工作都應(yīng)圍繞這個(gè)目標(biāo)而展開(kāi)。國(guó)家體育場(chǎng)應(yīng)滿足舉辦奧運(yùn)會(huì)的所有技術(shù)要求和標(biāo)準(zhǔn)，并要不斷地隨著現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展而發(fā)展，要合理安排所有賽事，為所有參賽運(yùn)動(dòng)員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。奧運(yùn)會(huì)期間，國(guó)家體育場(chǎng)可容納觀眾100000人，其中臨時(shí)座位20000個(gè)（賽后可拆除），承擔(dān)開(kāi)幕式、閉幕式、田徑比賽和足球賽決賽等主要賽事。奧運(yùn)會(huì)后，國(guó)家體育場(chǎng)可容納觀眾80000人，可承擔(dān)特殊重大比賽（如世界

6、田徑錦標(biāo)賽、世界杯足球賽等）、各類常規(guī)賽事（如亞運(yùn)會(huì)、洲際綜合性比賽、全國(guó)運(yùn)動(dòng)會(huì)等）以及非競(jìng)賽項(xiàng)目（如文藝演出、團(tuán)體活動(dòng)、商業(yè)展示會(huì)等）。 由于PPP項(xiàng)目的特殊性，項(xiàng)目公司將獨(dú)自享有項(xiàng)目的一切商業(yè)利益，但同時(shí)必須承擔(dān)項(xiàng)目的一切損失。眾所周知，PPP項(xiàng)目與其設(shè)計(jì)、融資、建造和運(yùn)營(yíng)密切相關(guān)，因此，國(guó)家體育場(chǎng)的設(shè)計(jì)建造必須恰當(dāng)考慮對(duì)后續(xù)運(yùn)營(yíng)潛在的影響。有鑒于此，在體育場(chǎng)的建設(shè)階段，項(xiàng)目公司就積極與賽后對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)可能有興趣的潛在公司進(jìn)行必要的磋商和談判。例如，據(jù)說(shuō)國(guó)家體育場(chǎng)在賽后可能會(huì)成為北京國(guó)安足球俱樂(lè)部的主場(chǎng)，如果確有其事，這將是對(duì)項(xiàng)目公司現(xiàn)金流的一個(gè)巨大保證。但實(shí)際上，許多現(xiàn)實(shí)性因素阻礙

7、了這一預(yù)期的落成。1.3項(xiàng)目特點(diǎn)： 一是世界同類體育場(chǎng)中規(guī)模最大、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、技術(shù)難度最高、工期和質(zhì)量要求最嚴(yán)格的體育場(chǎng)，2005年被英國(guó)建筑新聞評(píng)為"世界十大令人驚訝的建筑"之一； 二是公眾項(xiàng)目，具有公益性，預(yù)期盈利低，運(yùn)營(yíng)難度大； 三是需要整合國(guó)內(nèi)外多方資源，包括：融資、設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、保險(xiǎn)、移交等多個(gè)方面； 四是意義重大，國(guó)家體育場(chǎng)是北京市的標(biāo)志性建筑，也是北京市最大的，具有國(guó)際先進(jìn)水平的多功能體育場(chǎng)。國(guó)家體育場(chǎng)將向世人展示的是中華民族的光榮和驕傲！國(guó)家體育場(chǎng)工程不單單是我們國(guó)家的事情，而直接就是一項(xiàng)世界的工程。對(duì)于能夠承擔(dān)此項(xiàng)工程建設(shè)任務(wù)的建設(shè)

8、者來(lái)說(shuō)，是無(wú)尚的光榮，肩負(fù)的是民族的期望和歷史的重?fù)?dān)！2、項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)2.1項(xiàng)目的合同結(jié)構(gòu) 圖1：國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu) “鳥巢”項(xiàng)目的合同結(jié)構(gòu)有三個(gè)關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)，即特許權(quán)協(xié)議、國(guó)際體育場(chǎng)協(xié)議以及聯(lián)營(yíng)體協(xié)議。 2003年8月9日，北京2008年奧運(yùn)會(huì)主體育場(chǎng)國(guó)家體育場(chǎng)舉行項(xiàng)目簽約儀式。中標(biāo)人中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國(guó)有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了特許權(quán)協(xié)議、國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議和合作經(jīng)營(yíng)合同三個(gè)合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司共同組建了項(xiàng)目公司國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司，該公司也如愿注冊(cè)為中外合營(yíng)企業(yè)，以享受相關(guān)稅收優(yōu)惠。2.2項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)

9、 具體分析“鳥巢”的投資結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目總投資為313900萬(wàn)元，北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司代表政府出資58%，即投資182062萬(wàn)元，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團(tuán)聯(lián)合體42%的投資中，中信集團(tuán)所占比例為65%、北京城建集團(tuán)所占比例為30%、美國(guó)金州公司所占比例為5%。而中信集團(tuán)的投資又分為內(nèi)資部分和外資部分，其中，內(nèi)資部分占中信集團(tuán)投資比例的90%，外資部分僅占10%。 從投資方對(duì)“鳥巢”項(xiàng)目單獨(dú)投資角度來(lái)看，北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司投資金額約182062萬(wàn)元，占總投資的58%；中信集團(tuán)的投資金額約85695萬(wàn)元（內(nèi)資約為77125萬(wàn)元，外資約為8570萬(wàn)元），約占總投資的27.3%

10、；北京城建集團(tuán)的投資金額約39551萬(wàn)元，約占總投資的12.6%；美國(guó)金州公司的投資金額約6592萬(wàn)元，約占總投資的2.1%。 項(xiàng)目公司各方投入的資本金金額與比例 圖2：國(guó)家體育場(chǎng)投融資結(jié)構(gòu)示意圖2.3項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu) “鳥巢”的融資模式相對(duì)簡(jiǎn)單，分別由北京國(guó)資委和中信聯(lián)合體直接安排項(xiàng)目融資，投資者按比例出資用于項(xiàng)目的建設(shè)，項(xiàng)目投資者直接承擔(dān)對(duì)應(yīng)比例的責(zé)任與義務(wù)。資金不足部分由國(guó)資委和聯(lián)合體分別籌措，根據(jù)工程進(jìn)度分批注入。體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)后的收入所得，根據(jù)與貸款銀行之間的現(xiàn)金流量管理協(xié)議進(jìn)入貸款銀行監(jiān)控賬戶，并使用優(yōu)先順序的原則進(jìn)行分配，即先支付工程照常運(yùn)行所發(fā)生的資本開(kāi)支、管理費(fèi)用，然后按計(jì)劃償還債

11、務(wù)，盈余資金按投資比例進(jìn)行分配。2.3.1、 該融資結(jié)構(gòu)中四個(gè)重要的組成部分：. 政府的特許權(quán)協(xié)議 根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的相關(guān)文件要求，北京市政府作為國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目的真正發(fā)起者和特許權(quán)合約結(jié)束后的項(xiàng)目擁有者，為了以PPP方式實(shí)施國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目的建設(shè)，提供了許多鼓勵(lì)和激勵(lì)措施： 北京市政府為項(xiàng)目公司提供低價(jià)項(xiàng)目土地（土地一級(jí)開(kāi)發(fā)費(fèi)為每平方米1040元）。這與相鄰地段高達(dá)每平方米10000元的土地相比確實(shí)非常便宜； 北京市政府提供18.154億元的補(bǔ)貼（不要求回報(bào)）,占總投資（31.3億元）的58%; 北京市政府提供與施工場(chǎng)地相連的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路等），以及其他可以為方便體育場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的幫

12、助，如為了方便體育場(chǎng)的大型鋼結(jié)構(gòu)組件運(yùn)輸，北京市政府向項(xiàng)目公司簽發(fā)了車輛特殊通行證； 在奧運(yùn)會(huì)和測(cè)試賽期間，北京奧組委將會(huì)向項(xiàng)目公司支付體育場(chǎng)使用費(fèi)用，北京市政府也會(huì)承擔(dān)專門用于奧運(yùn)會(huì)開(kāi)閉幕式但賽后不再使用的特殊裝置的所有費(fèi)用； 在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，北京市政府承諾限制在北京市區(qū)北部新建體育場(chǎng)或擴(kuò)建已有體育場(chǎng)館，以保護(hù)國(guó)家體育場(chǎng)的市場(chǎng)。如果確需建設(shè)新的體育場(chǎng)，則北京市政府將與項(xiàng)目公司協(xié)商，并按照特許權(quán)協(xié)議對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償。. 聯(lián)營(yíng)體協(xié)議 本項(xiàng)目聯(lián)合體由中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體和北京市國(guó)有資產(chǎn)管理有限公司合資成立，注冊(cè)資本金10.43333億元。其中，由代表政府的北京市國(guó)有資產(chǎn)管理有限公司出資6.0513

13、3億元，占比58%，中信集團(tuán)牽頭的中國(guó)中信聯(lián)合體出資4.3820億元，占比48%，由中信集團(tuán)作為項(xiàng)目公司的法人代表。. 貸款協(xié)議 項(xiàng)目公司認(rèn)為對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)表達(dá)了濃厚興趣的國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行都具有很強(qiáng)的人民幣和外幣貸款能力，因此，項(xiàng)目公司很有信心能從國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行貸款獲得貸款。投標(biāo)前，項(xiàng)目公司得到了國(guó)內(nèi)三家商業(yè)銀行，即中國(guó)工商銀行、中國(guó)建設(shè)銀行和中信銀行的貸款承諾函，銀行貸款主要作為項(xiàng)目的非資本金投入。貸款主要是16年期限（包括6年寬限期）的優(yōu)先債務(wù)，年利率5.184%（按基準(zhǔn)利率下浮10%計(jì)），按季度付息。同時(shí)銀團(tuán)為項(xiàng)目公司提供了12億元的授信額度。. 兜底條款 北京市發(fā)展與改革委員會(huì)協(xié)調(diào)各部門幫助聯(lián)

14、合體取得利潤(rùn)。2.3.2、該融資結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)： 有限責(zé)任。應(yīng)用項(xiàng)目融資，投資者目的之一是將債務(wù)責(zé)任最大限度地限制在項(xiàng)目之內(nèi)，而公司合資結(jié)構(gòu)變滿足了這點(diǎn)，投資者的責(zé)任是有限的。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，將投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與投資者隔離開(kāi)來(lái)，各個(gè)投資者只需承擔(dān)自己出資比例的那部分風(fēng)險(xiǎn)，這樣一來(lái)即使項(xiàng)目失敗，投資者受到的損失也是有限的。 融資安排比較容易和靈活。采用公司型合資結(jié)構(gòu)便于安排融資有兩個(gè)有利的方面：一是便于貸款銀行對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流量的控制，銀行可以通過(guò)公司比較容易行使自己的權(quán)利；二是公司型合資結(jié)構(gòu)易于被資本市場(chǎng)接受。若條件許可，可以直接金融資本市場(chǎng)通過(guò)股票上市、發(fā)行債券等方式籌集資金，這將為國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)

15、任公司今后的進(jìn)一步發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。 引入外國(guó)資本。引入來(lái)自美國(guó)金州控股（占“聯(lián)合體”5%股份）和國(guó)安岳強(qiáng)（占“聯(lián)合體”10%股份）的資本，而這兩家企業(yè)都屬于外資企業(yè),引入外資可以使將來(lái)的項(xiàng)目公司享受稅收優(yōu)惠。2.3.3、該項(xiàng)目的信用保證結(jié)構(gòu)： 政府的出資與擔(dān)保，為項(xiàng)目建設(shè)提供了良好的投資環(huán)境，提高了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度和可融資性。首先，在該項(xiàng)目中，政府單方面投入了項(xiàng)目58%的資金，并且是無(wú)償注資，減少了企業(yè)投資者的融資金額，為企業(yè)投資者緩解了大部分的資金壓力；其次，在該項(xiàng)目建成的后三十年內(nèi)，由企業(yè)獲得國(guó)家體育場(chǎng)的管理經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且享受經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，政府不參與分紅；最后，作為進(jìn)一步的保障，中信集團(tuán)還與北

16、京市政府簽署了一個(gè)兜底條款：北京市發(fā)改委協(xié)調(diào)各部門幫助中信集團(tuán)聯(lián)合體取得利潤(rùn)。 中國(guó)人保和天安保險(xiǎn)公司承擔(dān)了該項(xiàng)目的“一攬子”保險(xiǎn)，包括：建筑工程一切險(xiǎn)、安裝工程一切險(xiǎn)、雇主責(zé)任險(xiǎn)以及貨物運(yùn)輸險(xiǎn)，保單總額達(dá)到23億人民幣。 中信集團(tuán)是一家大規(guī)模的國(guó)際化跨國(guó)大型企業(yè)，業(yè)務(wù)集中在金融、實(shí)業(yè)和其他服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，目前在世界上擁有44家子公司，此前中信也參與了澳大利亞波特蘭鋁廠的項(xiàng)目融資方案并成為了一個(gè)經(jīng)典的成功案例。中信在國(guó)際上的知名度是大多數(shù)銀行所認(rèn)可的，為項(xiàng)目提供了一種默示擔(dān)保。 北京城建集團(tuán)作為國(guó)家體育館建設(shè)項(xiàng)目的承包商，是北京建筑領(lǐng)域的龍頭企業(yè)，具有房屋建筑工程總承包特級(jí)資質(zhì)，也是國(guó)際225家大

17、承包商之一，為項(xiàng)目的完工提供了強(qiáng)有力的保證。3、項(xiàng)目中的爭(zhēng)議 項(xiàng)目公司股東之間的爭(zhēng)議 項(xiàng)目公司內(nèi)部各方存在一些爭(zhēng)議。首先，所有各方都想從建設(shè)承包合同中獲利，所以項(xiàng)目的整個(gè)建設(shè)工程按照中信集團(tuán)、北京城建和美國(guó)金州在項(xiàng)目公司中的股份比例分給各方，導(dǎo)致項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目建設(shè)失去良好控制。其次，由于項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的特殊性和詳細(xì)設(shè)計(jì)的不及時(shí)，承包商只能和項(xiàng)目公司簽訂固定單價(jià)合同，北京城建作為總承包商，被其他股東抱怨過(guò)于考慮自己的利潤(rùn)、進(jìn)度和安全而不是整個(gè)項(xiàng)目公司的利益，導(dǎo)致建設(shè)費(fèi)用超支和項(xiàng)目建設(shè)中的最大爭(zhēng)議北京城建要求技術(shù)措施費(fèi)以部分補(bǔ)償因設(shè)計(jì)變更（取消可閉合頂蓋）導(dǎo)致的工期延誤。 項(xiàng)目公司和北京市政府之間的爭(zhēng)議

18、 首先，國(guó)家體育場(chǎng)原始設(shè)計(jì)中的停車位是2000個(gè)，但北京市政府后來(lái)打算為整個(gè)奧運(yùn)會(huì)公園建設(shè)一個(gè)大停車場(chǎng)，故要求項(xiàng)目公司減少1000個(gè)車位。這就導(dǎo)致了停車位不足，許多人不得不把車停到北京市政府的停車場(chǎng)再步行至體育場(chǎng)，部分影響了體育場(chǎng)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)。第二，北京市政府同時(shí)要求減少體育場(chǎng)中的商業(yè)設(shè)施，影響了項(xiàng)目的租金收入。第三，北京市政府后來(lái)決定取消可閉合頂蓋，影響了體育場(chǎng)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)，減少了項(xiàng)目收益。第四、北京市政府在修改設(shè)計(jì)的同時(shí)要求體育場(chǎng)必須在2006年12月31日前完工，如此緊張的進(jìn)度要求影響了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性建設(shè)；而且，考慮到工期的緊迫性，融資完成的時(shí)間定為2003年12月15日（但實(shí)際上延誤了兩個(gè)月

19、），北京城建在特許權(quán)協(xié)議簽訂后不得不立即進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)始施工，沒(méi)有足夠時(shí)間做合理經(jīng)濟(jì)的施工組織計(jì)劃。 項(xiàng)目公司和設(shè)計(jì)聯(lián)合體之間的爭(zhēng)議 在設(shè)計(jì)上，項(xiàng)目公司遇到一個(gè)很大的問(wèn)題，北京市政府沒(méi)有獲得國(guó)家體育場(chǎng)設(shè)計(jì)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，但要求項(xiàng)目公司必須使用該設(shè)計(jì)。這導(dǎo)致項(xiàng)目公司在與設(shè)計(jì)聯(lián)合體談判時(shí)的弱勢(shì)地位，同時(shí)也導(dǎo)致了設(shè)計(jì)上對(duì)體育場(chǎng)賽后商業(yè)運(yùn)營(yíng)考慮的不足。通常情況下，項(xiàng)目公司是設(shè)施的業(yè)主，設(shè)計(jì)方應(yīng)當(dāng)滿足項(xiàng)目公司的要求。但由于國(guó)家體育場(chǎng)是用于2008年奧運(yùn)會(huì)的，北京市政府在確定設(shè)計(jì)藍(lán)圖時(shí)處于主導(dǎo)地位，限制了項(xiàng)目公司對(duì)體育場(chǎng)商業(yè)化和高效率使用的最大化。4、項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)與招投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段產(chǎn)生的問(wèn)題4.1招投標(biāo)階

20、段： 奧運(yùn)場(chǎng)館法人招標(biāo)是北京市利用社會(huì)資金參與社會(huì)公益設(shè)施目前為止唯一的成功嘗試。中標(biāo)中采用的集中國(guó)際通用的招標(biāo)模式，為北京市乃至中國(guó)今后BOT、PPP等模式的運(yùn)用提供了鮮活的案例。 沒(méi)能引入國(guó)際大牌投資商的入資 這次招標(biāo)在引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)、管理和以市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行投融資嘗試上是成功的，達(dá)到了招標(biāo)的目的。但由于體育場(chǎng)館的特殊性，沒(méi)能引入國(guó)際大牌投資商參與投資，其原因主要有：國(guó)際金融形勢(shì)的影響；體育場(chǎng)館具有很強(qiáng)的公益色彩，客觀上公益經(jīng)濟(jì)性較差，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家也很難使這樣的資產(chǎn)自身運(yùn)作成為一個(gè)盈利的項(xiàng)目。 建筑設(shè)計(jì)方案和項(xiàng)目法人招標(biāo)存在矛盾 奧運(yùn)項(xiàng)目法人招標(biāo)在理論上應(yīng)該是帶設(shè)計(jì)的，因?yàn)樵O(shè)計(jì)直接關(guān)系到未

21、來(lái)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。面對(duì)一個(gè)設(shè)計(jì)不合理的場(chǎng)館，再好的運(yùn)營(yíng)也回天無(wú)術(shù)。另外，將設(shè)計(jì)的責(zé)任交給投標(biāo)人是利用BOT模式轉(zhuǎn)嫁項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要特點(diǎn)。中標(biāo)人確定后，其設(shè)計(jì)方案即變?yōu)榻窈蟮膶?shí)施方案。但由于投標(biāo)人在投標(biāo)文件中只能提交一個(gè)設(shè)計(jì)方案參加評(píng)審，從數(shù)量上看，很難評(píng)選出一個(gè)世界一流的設(shè)計(jì)方案。 同時(shí)，本次招標(biāo)存在另外一種情況，這就是設(shè)計(jì)方案與法人招標(biāo)分離，沒(méi)能形成BOT完整的操作過(guò)程，在一定程度上挫傷了國(guó)外投標(biāo)人的積極性。例如，國(guó)際體育場(chǎng)項(xiàng)目先行招標(biāo)選定概念設(shè)計(jì)方案，最終提供給投標(biāo)人的只有一個(gè)方案，即“鳥巢”方案，由于“鳥巢”方案估算造價(jià)大大高于資格預(yù)審和意向征集文件原30億的投資估算，且施工技術(shù)難度大，將來(lái)維

22、護(hù)成本高，造成最終只有3個(gè)聯(lián)合體正式遞交了投標(biāo)文件參加評(píng)審，并且，聯(lián)合體代表均變更為國(guó)內(nèi)企業(yè)。 項(xiàng)目法人招標(biāo)遺留問(wèn)題未解決 為吸引社會(huì)資金參與奧運(yùn)項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)解決賽后場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，北京市政府對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)等奧運(yùn)場(chǎng)館采取項(xiàng)目法人招標(biāo)方式，由中標(biāo)人組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和賽后經(jīng)營(yíng)。其中一些項(xiàng)目投資方存在資金不到位、中途退出、將主體結(jié)構(gòu)工程分解后各自組織施工等問(wèn)題，政府在項(xiàng)目法人招標(biāo)時(shí)承諾的土地和稅費(fèi)優(yōu)惠政策在實(shí)際執(zhí)行中也比較困難。如國(guó)家體育場(chǎng)股東之一的金州控股集團(tuán)有限公司自項(xiàng)目開(kāi)工投資就不到位，至今仍拖欠4700萬(wàn)元。 4.2建設(shè)階段： 非理性的建設(shè)工期 2003年8月9日簽訂特許權(quán)協(xié)議

23、時(shí)，北京市政府要求項(xiàng)目必須在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。盡管如此，由于國(guó)家體育館的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求很高、功能很復(fù)雜，承包商需要花費(fèi)更多的時(shí)間進(jìn)行項(xiàng)目計(jì)劃，再加上取消可閉合頂蓋要修改設(shè)計(jì)，圖紙不能及時(shí)提供導(dǎo)致的半年工期延誤，剩下的工期就更加緊迫。 取消可閉合頂蓋造成的影響 出于經(jīng)濟(jì)性與安全性方面的考慮， 2004年7月30日鳥巢全面停工，鳥巢進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。此后，鳥巢可閉合頂蓋方案取消，但圖紙未能及時(shí)提供導(dǎo)致接近半年的工期延誤，同時(shí)各投資方也因?yàn)轶w育場(chǎng)設(shè)計(jì)方案的更改而損失了相當(dāng)?shù)睦?，各方進(jìn)行利益的角逐與訴求，各方對(duì)此爭(zhēng)議不斷。 成本超支 國(guó)家體育館的三維鋼桁架系統(tǒng)非常復(fù)雜，中國(guó)沒(méi)有

24、類似項(xiàng)目的施工經(jīng)驗(yàn)，最難的是許多構(gòu)件要切割和焊接兩次或三次。另外，由于缺乏充氣ETFE膜結(jié)構(gòu)的施工經(jīng)驗(yàn)，大尺寸膜結(jié)構(gòu)的安裝也有很強(qiáng)的挑戰(zhàn)性。再加上類似于“鳥巢”的鋼結(jié)構(gòu)特殊性，其制作、安裝和維護(hù)都存在很多潛在問(wèn)題。雖然后來(lái)取消了可閉合頂蓋的建設(shè)，但依然導(dǎo)致了成本的的較大超支，惡化了項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債表。據(jù)國(guó)家審計(jì)署的的審計(jì)所得，國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)因結(jié)構(gòu)復(fù)雜、技術(shù)難度大、工藝要求高、功能和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整以及主要建材漲價(jià)等原因投資超概算約4.56億元。 4.3運(yùn)營(yíng)階段： 市場(chǎng)需求有限 國(guó)家體育場(chǎng)設(shè)計(jì)、建造的理念和主題將使之成為中國(guó)最優(yōu)秀的大型體育和演出設(shè)施，它集成了世界上最先進(jìn)的技術(shù)，運(yùn)營(yíng)非常環(huán)保。盡管如此

25、，國(guó)家體育場(chǎng)的最大競(jìng)爭(zhēng)者，即工人體育場(chǎng)的投資已經(jīng)收回，將一直具有低運(yùn)營(yíng)成本和低收費(fèi)優(yōu)勢(shì)。因此，國(guó)家體育場(chǎng)必須創(chuàng)出自己的形象和品牌以吸引未來(lái)客戶的興趣并建立其忠誠(chéng)度，為了這個(gè)目的，國(guó)家體育場(chǎng)必須創(chuàng)建獨(dú)有的文化和人文氛圍以吸引國(guó)內(nèi)和國(guó)際最好的體育賽事、表演藝術(shù)機(jī)構(gòu)，卓越的服務(wù)和先進(jìn)的管理技術(shù)將是吸引這些機(jī)構(gòu)和公眾的最終利器。盡管如此，國(guó)家體育場(chǎng)的市場(chǎng)還是很小。只有政府和私營(yíng)企業(yè)的非營(yíng)利性大型活動(dòng)才更有可能在國(guó)家體育場(chǎng)舉辦。而且，由于可閉合頂蓋設(shè)計(jì)的取消，國(guó)家體育場(chǎng)的品牌度和獨(dú)一性大為降低，之前預(yù)計(jì)的全天候商演無(wú)法實(shí)現(xiàn)。根據(jù)預(yù)測(cè)，每年可能只有16個(gè)大型活動(dòng)。為了在國(guó)內(nèi)和世界上建立國(guó)家體育場(chǎng)的品牌，必

26、須廣泛宣傳這些活動(dòng)?？傊?，如果市場(chǎng)比預(yù)測(cè)的小，項(xiàng)目公司將遭遇嚴(yán)重的財(cái)政赤字。 運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)缺乏 國(guó)家體育場(chǎng)里的各種表演活動(dòng)將使之成為世界了解中國(guó)的一個(gè)新窗口，這些表演活動(dòng)包括展示中國(guó)文化的大型演出、國(guó)內(nèi)外個(gè)人和團(tuán)體音樂(lè)或演唱會(huì)。為了吸引將來(lái)的客戶，項(xiàng)目公司將與國(guó)內(nèi)、區(qū)域和國(guó)際的體育協(xié)會(huì)建立良好關(guān)系，特別要與國(guó)家體育總局、文化部等政府部門、廣電總局下的各新聞機(jī)構(gòu)和外國(guó)新聞機(jī)構(gòu)保持良好關(guān)系。大型體育場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)可行性很大程度上依靠的是公司客戶的贊助，因此，項(xiàng)目公司還必須與國(guó)內(nèi)外大型企業(yè)建立良好關(guān)系，以保證國(guó)家體育場(chǎng)的服務(wù)和產(chǎn)品滿足這些機(jī)構(gòu)的需求。但是，項(xiàng)目公司從未運(yùn)營(yíng)過(guò)體育場(chǎng)，缺乏運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。他們和法國(guó)St

27、ade de France公司簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，以尋求高效運(yùn)營(yíng)國(guó)家體育場(chǎng)的咨詢建議并學(xué)習(xí)其知識(shí)。但該協(xié)議可能會(huì)因高額的咨詢費(fèi)而終止。項(xiàng)目公司可能會(huì)將其分包給一家廣告公司，而廣告公司可以通過(guò)在某些適當(dāng)位置做廣告以獲得收益。 硬件條件的重大變化給長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不利影響 國(guó)家體育館項(xiàng)目招標(biāo)條件和合作前提發(fā)生重大變更后，給長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)工作帶來(lái)不利影響，按照原投標(biāo)測(cè)算，設(shè)計(jì)的運(yùn)營(yíng)面積達(dá)12萬(wàn)，而并非目前的6.6萬(wàn)；獨(dú)特的可開(kāi)啟屋蓋可以滿足使用功能的需求，同時(shí)帶來(lái)的無(wú)形資產(chǎn)價(jià)值可保證冠名權(quán)，包廂出租和旅游預(yù)期收入，中信聯(lián)合體可通過(guò)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收回投資并盈利，由于建設(shè)設(shè)計(jì)發(fā)生了重大變化，一方面延長(zhǎng)了工期；另一方面更

28、增加了成本投入，無(wú)形之中增加了國(guó)家體育場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)成本，減少了運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)。 無(wú)形資產(chǎn)開(kāi)發(fā)滯后嚴(yán)重影響了賽后運(yùn)營(yíng)效益 從國(guó)家體育館賽后運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)狀況不難看出，理應(yīng)為體育場(chǎng)(館)帶來(lái)巨大收益的無(wú)形資產(chǎn)開(kāi)發(fā)工作目前幾乎停滯不前。誠(chéng)然，企業(yè)冠名權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)與國(guó)家體育場(chǎng)的場(chǎng)（館）性質(zhì)有關(guān)，但豪華包廂也是一塊不小的收入，但至今也進(jìn)展緩慢，究其原因，主要是缺乏活動(dòng)鏈。簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是國(guó)內(nèi)的聯(lián)賽少，同時(shí)，國(guó)家體育館舉辦體育比賽的運(yùn)營(yíng)成本較大，無(wú)法吸引一些常規(guī)賽事在此舉辦，調(diào)查得知，作為無(wú)形資產(chǎn)開(kāi)發(fā)重要形式之一的廣告開(kāi)發(fā)目前也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。 總之，無(wú)形資產(chǎn)開(kāi)發(fā)工作的滯后直接而且在很大程度上影響了國(guó)家體育場(chǎng)的賽后運(yùn)營(yíng)效

29、益。 投資模式引起的利益沖突影響了賽后運(yùn)營(yíng)效益 PPP模式實(shí)施中引發(fā)的商業(yè)與公眾利益的沖突問(wèn)題，也影響了國(guó)家體育場(chǎng)的賽后運(yùn)營(yíng)效益。在場(chǎng)（館）建設(shè)投融資方面，由于國(guó)家體育場(chǎng)采用的PPP模式在我國(guó)體育場(chǎng)（館）建設(shè)尚屬首例，因此，在執(zhí)行過(guò)程中遇到了與我國(guó)財(cái)務(wù)，法律制度的沖突，而且很難協(xié)調(diào)，例如折舊，按照現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度計(jì)提折舊，在30年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，體育場(chǎng)項(xiàng)目的賬目總是虧的，股東無(wú)法分紅。同時(shí)，按照公司清算辦法，公司必須按照股權(quán)來(lái)清算，本來(lái)政府承諾了30年內(nèi)不拿錢，但是這樣做是違反清算法的，而且對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)，誰(shuí)也無(wú)權(quán)放棄，為此，在投資協(xié)議中有一個(gè)兜底條款：北京市發(fā)改委會(huì)協(xié)調(diào)各部門幫助聯(lián)合體取得利益。但如何

30、協(xié)調(diào)，至今仍是一個(gè)令律師無(wú)法調(diào)解的問(wèn)題。同時(shí)，在諸如企業(yè)冠名，觀眾座位椅冠名等商業(yè)運(yùn)作方面，甚至是國(guó)家體育場(chǎng)參觀門票價(jià)格制度方面都出現(xiàn)過(guò)商業(yè)與公眾利益沖突的問(wèn)題，勿庸置疑，上述問(wèn)題都直接或間接地影響了國(guó)家體育場(chǎng)的賽后運(yùn)營(yíng)效益。 5、國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移 在國(guó)家體育場(chǎng)正式引入賽后運(yùn)營(yíng)的一年后至2009年8月29日，北京市人民政府與中信聯(lián)合體在北京飯店簽署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議。 根據(jù)協(xié)議，國(guó)家體育場(chǎng)“鳥巢”將進(jìn)行股份制改造：北京市政府持有的58%股份將改為股權(quán)，主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)館，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，原中信聯(lián)合體成員持有42% 股權(quán)。同時(shí)，成立國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)協(xié)調(diào)小組，形成在北京市委

31、、市政府主導(dǎo)下，由國(guó)家體育場(chǎng)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，北京市各相關(guān)部門、屬地政府全力配合的新體制。在政府接手運(yùn)營(yíng)權(quán)后，負(fù)責(zé)鳥巢投融資和建設(shè)工作的國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司將做出一些調(diào)整，董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等公司高層由政府人員出任。這也意味著，由中信集團(tuán)、北京城建和美國(guó)金州控股共同組成的中信聯(lián)合體放棄了自己30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份（原中信聯(lián)合體成員共持有42%的股權(quán)）。從一定程度上說(shuō)，30年經(jīng)營(yíng)權(quán)的終結(jié)，也意味著融資模式在我國(guó)大型體育場(chǎng)（館）建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的首次應(yīng)用夭折。那么，究竟原因何在？用美國(guó)奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)論壇執(zhí)行主席黃為的話來(lái)說(shuō)，國(guó)家體育場(chǎng)的定位就決定它一定得歸政府管。交給國(guó)家之后，統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)的效果會(huì)更

32、好。而這也是悉尼經(jīng)驗(yàn)所驗(yàn)證過(guò)的。 首先，在國(guó)家體育場(chǎng)的工程建設(shè)中，有大量來(lái)自政府、國(guó)企的問(wèn)接投資，同時(shí)，政府也給予了很多政策優(yōu)惠，因此，國(guó)家體育場(chǎng)應(yīng)該向公益性回歸，而減弱營(yíng)利性。 其次，純商業(yè)運(yùn)作模式與國(guó)家體育場(chǎng)政治意義和國(guó)家形象的沖突，加快了國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移。在賽后運(yùn)營(yíng)中，由于產(chǎn)權(quán)持有方和原運(yùn)營(yíng)方理解上的差異，使得國(guó)家體育場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)在過(guò)去一年中波折不斷。即便是國(guó)家體育場(chǎng)門票的定價(jià)，背后也充分了爭(zhēng)議。同時(shí)，諸如國(guó)家體育場(chǎng)圓夢(mèng)卡項(xiàng)目的破產(chǎn)和意大利超級(jí)杯賽前夕國(guó)家體育場(chǎng)冠名權(quán)風(fēng)波等也都緣于純商業(yè)運(yùn)作模式與國(guó)家體育埸政治意義和國(guó)家形象的沖突。 再者，投融資模式雖然在國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)期發(fā)揮了巨

33、大的優(yōu)勢(shì)，但由其所決定的賽后運(yùn)營(yíng)模式在實(shí)踐中卻面臨很多實(shí)際問(wèn)題。例如，由于只有對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，中信聯(lián)合體無(wú)法得到銀行的貸款支持，這直接影響了其賽后運(yùn)營(yíng)效果。同時(shí)，老百姓對(duì)于國(guó)家體育場(chǎng)的參觀費(fèi)用及進(jìn)入國(guó)家體育場(chǎng)后餐飲出奇昂貴的不滿，使得由這一投融資模式所決定的賽后運(yùn)營(yíng)模式的弊端越發(fā)地體現(xiàn)出來(lái)。而由此引起的經(jīng)營(yíng)不善也是政府收回運(yùn)營(yíng)權(quán)的一個(gè)主要原因?？梢哉f(shuō)，國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步說(shuō)明了我國(guó)大型體育場(chǎng)（館）對(duì)于投融資模式的選擇主要考慮的是建設(shè)過(guò)程中的資金、效率問(wèn)題，而忽視了對(duì)場(chǎng)（館）賽后運(yùn)營(yíng)的關(guān)注。 概括地說(shuō)，政府之所以收回運(yùn)營(yíng)權(quán)，是國(guó)家體育場(chǎng)的公共資源性質(zhì)使然，即國(guó)家體育場(chǎng)在定位上已經(jīng)

34、不是一個(gè)純商業(yè)性質(zhì)的體育場(chǎng)。因此，其運(yùn)營(yíng)模式也不應(yīng)過(guò)于商業(yè)化，而應(yīng)向公益性回歸。 可以說(shuō)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移對(duì)于國(guó)家體育場(chǎng)來(lái)說(shuō)如同一枚硬幣的兩面。一面是，它可以解決國(guó)家體育場(chǎng)的資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題，接捧的北京市政府同時(shí)擁有國(guó)家體育場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)，銀行即可提供資金支持，這將更有利于大型活動(dòng)的操作；另一面則在于，貸款帶來(lái)的將是更加巨大的投入成本。如果貸款，利率成本加到商品上，最終還是老百姓埋單。 6、綜述國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目 大型體育場(chǎng)（館）具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，合作融資有利于提高項(xiàng)目的總規(guī)模，降低成本。鳥巢的建設(shè)采取PPP融資模式的原因之一，就是政府部門意識(shí)到PPP模式對(duì)于降低整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，減輕財(cái)政壓力和提

35、高賽后運(yùn)營(yíng)效率等方面的優(yōu)勢(shì)，而中信方面也可以借助政府的優(yōu)惠政策而具有調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)。成功的PPP合作將大大減少社會(huì)總成本，可謂合則兩立，分則兩敗。 在鳥巢的PPP原合作方案中，中信不具有對(duì)鳥巢的最終擁有權(quán)，其收益全部依靠30年的特許經(jīng)營(yíng)。相比于北京市政府，漫長(zhǎng)的期限使其收益不確定性進(jìn)一步加大，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更高。中信投資巨大并接受30年回報(bào)期，從理論上說(shuō)明，原先中信認(rèn)為這種投資可能產(chǎn)生高收益。但鳥巢的巨大運(yùn)營(yíng)成本使中信的收益目標(biāo)無(wú)法輕易完成，這可能導(dǎo)致中信有過(guò)度商業(yè)化開(kāi)發(fā)的行為，影響了鳥巢的公益服務(wù)功能，媒體報(bào)道，這是北京市政府收回運(yùn)營(yíng)權(quán)的一大原因。因此，最終鳥巢PPP模式的股份制變化也是各方

36、理性選擇的結(jié)果。但政府重新主導(dǎo)鳥巢經(jīng)營(yíng)必然凸顯鳥巢的公益性而弱化其投資回收和市場(chǎng)行為，其經(jīng)營(yíng)效率會(huì)大打折扣，這已在很大程度上違背了PPP模式的初衷，對(duì)我國(guó)以后大型場(chǎng)（館）PPP模式的推廣將產(chǎn)生不利影響 最后，國(guó)家體育場(chǎng)是目前我國(guó)第一個(gè)采用PPP模式的公益性項(xiàng)目，既彌補(bǔ)了資金不足，又利于分散風(fēng)險(xiǎn)，為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域探索了一條新路，開(kāi)拓了廣闊的投融資空間。但同時(shí)，國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目的投融資只考慮到了有利于建設(shè)速度性和對(duì)奧運(yùn)會(huì)的服務(wù)性而對(duì)賽后的運(yùn)營(yíng)未作出合理的規(guī)劃以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制，最終導(dǎo)致賽后運(yùn)營(yíng)的重大失誤，不得不說(shuō)這是鳥巢的一大憾事。（2） 倫敦地鐵運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目 1.項(xiàng)目背景與概況 圖3：倫敦

37、地鐵運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目商業(yè)模式 倫敦市中心大部分線路是在20世紀(jì)初完成的，最初的設(shè)施由于設(shè)計(jì)者的遠(yuǎn)見(jiàn)直到今天都很少有改變。然而近幾年，倫敦地鐵線路的老化和服務(wù)水平的惡化越來(lái)越多地被人們關(guān)注。倫敦地鐵由國(guó)營(yíng)的倫敦地鐵公司（簡(jiǎn)稱LUL）擁有并運(yùn)行，由于長(zhǎng)期的投資不足導(dǎo)致地鐵系統(tǒng)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素。在1998年的政府檢測(cè)中發(fā)現(xiàn)地鐵的可靠性指標(biāo)為94%，這意味著每發(fā)出16列車，因?yàn)榘踩珕?wèn)題就要取消一列，更新改造成為倫敦地鐵最大的挑戰(zhàn)，其中絕大部分資金投入依賴于中央政府的投資及補(bǔ)貼。自1994年以來(lái)，英國(guó)政府用于交通資金的預(yù)算逐年下降，而地鐵損耗日益嚴(yán)峻，資金需求逐步擴(kuò)大，完全靠政府補(bǔ)貼已經(jīng)無(wú)法持續(xù)。 為了解

38、決巨大的資金缺口，1997年大選后英國(guó)政府開(kāi)始考慮新的資金籌措方式，考慮到完全私有化不符合地鐵準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特殊屬性，政府傾向使用PPP模式對(duì)整個(gè)地鐵進(jìn)行升級(jí)改造。經(jīng)過(guò)4年多的論證和試行，分別于2002年12月和2003年4月簽署了3份PPP合同，將30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給SSL， BCV和JNP3家公司。使用設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)的DBFO模式，3家公司分別負(fù)責(zé)不同類別的地鐵的維護(hù)和修復(fù)，而運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司負(fù)責(zé)?；A(chǔ)設(shè)施公司的回報(bào)由固定資產(chǎn)和業(yè)績(jī)決定。 經(jīng)過(guò)論證，倫敦地鐵實(shí)施PPP模式主要基于以下考慮：由私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供更加確切和有保障的長(zhǎng)期投資；刺激私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供更有效和積極的長(zhǎng)期

39、（30年）管理模式；同時(shí)政府部門保留對(duì)地鐵的維護(hù)控制權(quán)；促使倫敦地鐵系統(tǒng)更加高效。 3家公司其實(shí)分別由兩大聯(lián)合體控制。名為Metronet的聯(lián)合體控制了SSL和BCV兩家公司。其主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國(guó)大型咨詢公司阿特金斯、 EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國(guó)最大的建筑公司保富比迪。另外名為Tube Line的聯(lián)合體控制了JNP控制的3條線路。該聯(lián)合體包括美國(guó)柏克德（BECHTEL）工程公司和英國(guó)最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。 政府希望私營(yíng)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期為倫敦地鐵帶來(lái)大約70億英鎊的直接投入。而做為回報(bào)，政府每年向PPP聯(lián)合體支付11億英鎊的服務(wù)費(fèi)。費(fèi)用由英國(guó)交通部直

40、接劃撥給倫敦交通局，然后再下?lián)芙o倫敦地鐵公司。 PPP合同允許聯(lián)合體提出3.6 億英鎊的上限來(lái)彌補(bǔ)一些無(wú)法預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，但是聯(lián)合體要自行承擔(dān)每年大約5000萬(wàn)英鎊的費(fèi)用直到7.5年之后才可以結(jié)算。 倫敦地鐵PPP模式可能是世界上最復(fù)雜的結(jié)構(gòu)之一，為了確保該結(jié)構(gòu)有效運(yùn)營(yíng)及PPP合作有效執(zhí)行，英國(guó)政府設(shè)立了一種獨(dú)特的仲裁審核機(jī)制，政府每7年半就對(duì)PPP聯(lián)合體進(jìn)行一次效果評(píng)估。然而2008年Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)，該 PPP項(xiàng)目的失敗直接導(dǎo)致英國(guó)政府損失超過(guò)41億英鎊；2010年另一個(gè)PPP 聯(lián)合體Tube Line 也宣布破產(chǎn)。Tube Line 最初希望政府為其更新的Piccadil

41、ly和北方線支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費(fèi)用，因此該公司只好破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會(huì)支付了大約3.1億英鎊回購(gòu)了他們的股票。 2.倫敦地鐵PPP模式之失 倫敦地鐵PPP模式失敗有多方面的原因。在項(xiàng)目失敗后，英國(guó)議會(huì)以及英國(guó)審計(jì)署都對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了檢討和深度分析，并對(duì)項(xiàng)目的失敗進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)，其中主要有三方面的問(wèn)題。 第一，政府監(jiān)管不力。由于倫敦地鐵項(xiàng)目巨大，能夠參加競(jìng)標(biāo)的聯(lián)合體極為有限，因此政府和聯(lián)合體直接的談判相對(duì)復(fù)雜和不透明。另外由于該項(xiàng)目對(duì)保證倫敦城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性政治意義重大，政府采取了債務(wù)擔(dān)保的方式確保項(xiàng)目的持續(xù)性，政府部門（交通部）無(wú)法控制項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)，他們不是項(xiàng)目的

42、直接參與方，卻給項(xiàng)目擔(dān)保，只能使得政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)控表現(xiàn)得無(wú)力。交通部希望私營(yíng)機(jī)構(gòu)自行發(fā)現(xiàn)實(shí)際操作中的問(wèn)題并解決，但是卻沒(méi)有什么效果。另外，雖然政府設(shè)立了審核仲裁人，卻無(wú)法從聯(lián)合體那里獲得必需的信息和成本數(shù)據(jù)，因此無(wú)法監(jiān)控成本的變化，也無(wú)法獲知聯(lián)合體的實(shí)際操作情況。 第二，私營(yíng)企業(yè)管理混亂，缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。地鐵項(xiàng)目本身的非商業(yè)性約束了企業(yè)的熱情。由于項(xiàng)目的主要目的是對(duì)地鐵基礎(chǔ)設(shè)施和車站進(jìn)行修復(fù)和維護(hù)，與地鐵實(shí)際收益（車票收費(fèi)）相剝離，因此很難激起參與方面的創(chuàng)新能力。最大的問(wèn)題是聯(lián)合體的企業(yè)治理和領(lǐng)導(dǎo)力。聯(lián)合體參與企業(yè)過(guò)多，比如組建成 metronet聯(lián)合體的5家企業(yè)不但沒(méi)有形成合力，反而因?yàn)槔娉?/p>

43、發(fā)點(diǎn)各異，意見(jiàn)經(jīng)常向左，加之頻頻更換管理者，缺乏很好的管理機(jī)制，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行有效管理。另外該項(xiàng)目使用的內(nèi)部供應(yīng)鏈（Tied Supply Chain)模式，也使得整個(gè)聯(lián)合體公司無(wú)法管控采購(gòu)，更無(wú)法通過(guò)激勵(lì)的方式促使供應(yīng)商提供最佳的產(chǎn)品和服務(wù)，這也是導(dǎo)致Metronet失敗的一個(gè)主要原因。倫敦地鐵的基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)于陳舊，在合同簽署前許多實(shí)際的操作困難無(wú)法獲知，有極大的不確定性和難以施工性；在實(shí)際操作中，許多地方條件非常差，很難保證其質(zhì)量。 第三，公私部門矛盾嚴(yán)重。地鐵類公共項(xiàng)目有很強(qiáng)的獨(dú)特性，私營(yíng)機(jī)構(gòu)以利潤(rùn)最大化為目的，而公共部門以成本最低為目標(biāo)，因此在費(fèi)用結(jié)算方面很難達(dá)成一致，機(jī)構(gòu)內(nèi)的矛盾就

44、會(huì)日益凸顯，導(dǎo)致項(xiàng)目效果不理想，長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系也會(huì)破裂。該項(xiàng)目的負(fù)債率相對(duì)較高，其銀行貸款和聯(lián)合體股份的比例為 88.3比11.7，聯(lián)合體企業(yè)的自身風(fēng)險(xiǎn)比較低，對(duì)他們的束縛也更小。一旦發(fā)生聯(lián)合體破產(chǎn)的情況，政府為95%的債務(wù)擔(dān)保。5家企業(yè)為他們的股份3.5億英鎊買單，這些錢對(duì)于國(guó)際大型機(jī)構(gòu)而言并不是大的問(wèn)題，不會(huì)影響到企業(yè)的業(yè)績(jī)，同時(shí)這些企業(yè)本身就是該項(xiàng)目的供應(yīng)商，在2003到2007年間已經(jīng)獲得了30億英鎊的服務(wù)費(fèi)收入，比較它們的股份比例，他們是穩(wěn)賺不賠的。因此私營(yíng)部門也就不會(huì)特別在意如何與公共部門保持長(zhǎng)期良好關(guān)系，甚至最后聯(lián)合體倒閉也不會(huì)對(duì)企業(yè)本體造成多大的財(cái)政壓力。 地鐵項(xiàng)目由于其社

45、會(huì)服務(wù)功能的重要性和重大性，使其無(wú)法完全脫離政府的管轄和補(bǔ)助，地鐵項(xiàng)目PPP模式的投融資運(yùn)營(yíng)相對(duì)其他項(xiàng)目而言，難度較大，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)很高。倫敦地鐵PPP運(yùn)營(yíng)公司最終不堪連續(xù)虧本的負(fù)重只能破產(chǎn)了事，剩下的爛攤子丟回給政府，讓其自行負(fù)責(zé)。3. 倫敦地鐵PPP項(xiàng)目對(duì)我國(guó)軌道交通建設(shè)的啟示 目前，我國(guó)軌道交通建設(shè)進(jìn)入了高速發(fā)展階段，2050年城市軌道交通總長(zhǎng)度將達(dá)2000公里，承擔(dān)城市50%-80%的交通客流量。將PPP模式引入軌道交通領(lǐng)域，實(shí)行投資多元化，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)似乎可以有效解決資金不足的問(wèn)題。然而PPP不是萬(wàn)能的，開(kāi)發(fā)時(shí)要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光，需要對(duì)運(yùn)營(yíng)期做好準(zhǔn)備。從倫敦地鐵的失敗案例來(lái)看，運(yùn)營(yíng)階段的地鐵項(xiàng)

46、目使用模式并不一定能解決其實(shí)際的問(wèn)題，甚至造成很多麻煩，PPP不等于私有化，市場(chǎng)化也不意味著政府撒手不管，如果處理不好，會(huì)給政府帶來(lái)更多的問(wèn)題；從另一方面看，中國(guó)許多城市快速建地鐵，后期將有非常大的運(yùn)營(yíng)維護(hù)隱患，項(xiàng)目損耗極大，而且管理和運(yùn)營(yíng)也非常困難和復(fù)雜，所需要的資金投入量也極大，這些都將成為未來(lái)的后城鎮(zhèn)化時(shí)代的隱患，需要在現(xiàn)在大修地鐵的時(shí)代就進(jìn)行深刻的思考和探討。3、 PPP項(xiàng)目的主要運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn) 針對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)表 1所示 9個(gè)案例失敗原因的匯總分析 ,本文認(rèn)為 PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的失敗主要是由以下風(fēng)險(xiǎn)造成的 : 表1：案例情況案例編號(hào)項(xiàng)目名稱運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)的問(wèn)題1天

47、津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義2福建泉州刺桐大橋出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)困難3杭州灣跨海大橋出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目4北京京通公路運(yùn)營(yíng)初期收益不足5鑫遠(yuǎn)閩江四橋2004年走上仲裁6湯遜湖污水處理廠2004年整體移交7山東中華發(fā)電項(xiàng)目 2002年開(kāi)始收費(fèi)降低 ,收益減少8長(zhǎng)春匯津污水處理2005年政府回購(gòu)9廉江中法供水廠1999年開(kāi)始閑置至今 ,談判無(wú)果 （一）市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)收益不足是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中 ,天津市政府提供了許多激勵(lì)措施 ,如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马?xiàng)目收益不足 ,天津市政府承諾提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾補(bǔ)貼

48、數(shù)量沒(méi)有明確定義,項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。另外京通高速公路建成之初,由于相鄰的輔路不收費(fèi) ,致使較長(zhǎng)一段時(shí)間京通高速車流量不足 ,也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項(xiàng)目中也有類似問(wèn)題。 （二）項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn) 項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)是指政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目 ,導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn) ,對(duì)項(xiàng)目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開(kāi)工未滿兩年 ,在相隔僅 50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中 ,其中一個(gè)原因可能是因?yàn)?/p>

49、當(dāng)?shù)卣畬?duì)橋的高資金回報(bào)率不滿,致使項(xiàng)目面臨唯一性風(fēng)險(xiǎn)和收益不足風(fēng)險(xiǎn)。鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇 ,福州市政府曾承諾 ,保證在 9年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車輛全部通過(guò)收費(fèi)站 ,如果因特殊情況不能保證收費(fèi) ,政府出資償還外商的投資 ,同時(shí)保證每年 18%的補(bǔ)償。但是 2004年 5月 16日 ,福州市二環(huán)路三期正式通車 ,大批車輛繞過(guò)閩江四橋收費(fèi)站 ,公司收入急劇下降 ,投資收回?zé)o望 ,而政府又不予兌現(xiàn)回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)的承諾 ,只得走上仲裁庭。該項(xiàng)目中 ,投資者遭遇了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)及其后續(xù)的市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)。福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目和京通高速公路的情況也與此類似 ,都出現(xiàn)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn) ,

50、并導(dǎo)致了市場(chǎng)收益不足。 （三）配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn) 配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在這方面 ,湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目是一個(gè)典型案例。2001年凱迪公司以 BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目 ,建設(shè)期兩年 ,經(jīng)營(yíng)期 20年 ,經(jīng)營(yíng)期滿后無(wú)償移交給武漢高科 (代表市國(guó)資委持有國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán) )。但一期工程建成后 ,配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費(fèi)收取等問(wèn)題遲遲未能解決 ,導(dǎo)致工廠一直閑置 ,最終該廠整體移交武漢市水務(wù)集團(tuán)。 （四）市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn) 市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)是指排除唯一性風(fēng)險(xiǎn)以外 ,由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場(chǎng)需求變化 ,導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如山東中華發(fā)電項(xiàng)目 ,項(xiàng)目公司于 1997年成立 ,計(jì)劃于 2004年最終建成。建成后運(yùn)營(yíng)較為成功 ,然而山東電力市場(chǎng)的變化 ,國(guó)內(nèi)電力體制改革對(duì)運(yùn)營(yíng)購(gòu)電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響