預(yù)算管理改革的總體思路和目標(biāo)模式

1、預(yù)算管理改革的總體思路和目標(biāo)模式    預(yù)算管理改革目標(biāo)模式?jīng)Q定著改革進程和成效，關(guān)系重大，必須認(rèn)真研究設(shè)計。在打破計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式、構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型預(yù)算管理模式時，有三種大的思路可供選擇：一是設(shè)計理想的目標(biāo)模式，實施徹底的、全面的改革；二是著重于解決現(xiàn)實問題，修修補補；三是設(shè)計過渡模式，總體謀劃，分步實施。第一個思路，脫離國情，過分超前，難以推進。第二個思路，難以構(gòu)架與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的預(yù)算模式，最終達不到解決問題的目的。第三個思路，既適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，也有可行性，應(yīng)該首選。同時，構(gòu)架與社會主義市場經(jīng)濟體制相

2、適應(yīng)的預(yù)算管理體制，還要充分考慮兩個方面的因素：一是吸收借鑒市場經(jīng)濟國家預(yù)算管理方面的成功經(jīng)驗，二是緊密結(jié)合當(dāng)前國情。考察西方市場經(jīng)濟國家預(yù)算管理，盡管各國因政治體制不一管理模式不盡相同，但在以下幾個方面基本一致。一是預(yù)算編制與執(zhí)行相分離，各負其責(zé)。二是一般都有健全的預(yù)算編制專門機構(gòu)和充實的編制人員。三是一般實行部門預(yù)算管理，財政直接對各個部門。四是預(yù)算編制期限較長，一般在一年或更長時間，有比較充裕的時間。五是預(yù)算編制非常細，都要落實到具體項目。六是核定部門預(yù)算時考慮部門組織的收入，統(tǒng)籌安排。七是安排部門預(yù)算普遍采用零基預(yù)算，不搞基數(shù)。八是預(yù)算的法制性極強，從預(yù)算編制到執(zhí)行都有嚴(yán)格的法律要求，

3、甚至本身就是一種法律。九是都有非常嚴(yán)密科學(xué)的監(jiān)督體系，確保預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。十是財政資金賬戶管理非常科學(xué)規(guī)范，一般實行“單一賬戶管理”，確保了資金安全合理使用，有效防止了違紀(jì)問題的發(fā)生。這些都應(yīng)該在設(shè)定我國預(yù)算管理改革模式時加以吸收和借鑒。就當(dāng)前我國現(xiàn)狀看，社會主義市場經(jīng)濟體制正在不斷建立和完善進程之中。政府管理經(jīng)濟的職能已經(jīng)發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，市場機制和市場手段作為資源配置的主體越來越發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，與此相適應(yīng)，財政職能也在進行調(diào)整，正在逐步退出競爭性生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域投資，增加了對政府宏觀管理、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)的投入力度，公共財政框架已經(jīng)明確確立下來。這種財政經(jīng)濟體制改革不斷推進的現(xiàn)實國情，必須體現(xiàn)在預(yù)

4、算管理當(dāng)中。按照社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求，河北省預(yù)算管理改革的指導(dǎo)思想確定為：重新界定預(yù)算管理職能，規(guī)范預(yù)算管理運作程序，強化預(yù)算監(jiān)督，真正把部門預(yù)算、零基預(yù)算、綜合財政預(yù)算、早編細編預(yù)算落到實處，建立起與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的預(yù)算管理新體系，實現(xiàn)預(yù)算管理公平、透明、健全、穩(wěn)固、規(guī)范、高效，切實增強預(yù)算宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化政府財力資源配置，提高財政資金使用效益。具體講，改革基本的著眼點在于：第一，健全和強化預(yù)算管理職能。推行部門預(yù)算，支出預(yù)算按部門編制，由財政編制到部門（一級預(yù)算會計單位），落實到項目，增強預(yù)算的真實性和準(zhǔn)確性。第二，建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的運行機制。改革預(yù)算管理運行機制

5、，調(diào)整財政內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，預(yù)算編制、執(zhí)行適當(dāng)分離，強化財政監(jiān)督職能，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行各個環(huán)節(jié)全部納入法制化監(jiān)督管理。第三，努力推進理財科學(xué)化、民主化。積極研究運用科學(xué)先進的預(yù)算編制方法，提高預(yù)算的精度和準(zhǔn)度；充分考慮和吸收社會有關(guān)方面意見，逐步向社會公開預(yù)算，增強預(yù)算的透明度；加強財政資金和賬戶管理，確保預(yù)算安全穩(wěn)健運行。第四，加強預(yù)算管理的法制建設(shè)，進一步硬化預(yù)算約束。依法制定并不斷完善預(yù)算管理制度和辦法，預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)管理做到有法可依；修訂和調(diào)整與預(yù)算管理有關(guān)的政策條文，努力創(chuàng)造良好的預(yù)算管理法律和政策環(huán)境；嚴(yán)格規(guī)范財政資金使用申請、分配、下達、追加的業(yè)務(wù)辦理程序，實現(xiàn)依法管理，規(guī)范運

6、作。按照這一指導(dǎo)思想構(gòu)建的新的預(yù)算管理模式框架，主要在預(yù)算管理運行機制、組織形式、編制方法、監(jiān)督體系等幾個方面進行了較大的改革：（一）建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機制運行模式是預(yù)算管理改革的基礎(chǔ)性框架內(nèi)容。建立新的預(yù)算管理運行機制，從根本上講，就是要改革傳統(tǒng)預(yù)算管理編制、執(zhí)行職責(zé)界定不清，部門交叉扯皮的做法，將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)在工作中清楚劃分，相互分離。三個環(huán)節(jié)一脈相承但又彼此間相對獨立運作。與此相適應(yīng)，財政內(nèi)部原來行使預(yù)算管理職能的機構(gòu)要進行重新調(diào)整，劃分為編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個大的部類，各負其責(zé)，不再直接介入其他環(huán)節(jié)的管理。預(yù)算編制機構(gòu)全權(quán)負責(zé)預(yù)算編制工作，統(tǒng)一掌握

7、預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)，審核、編制、確定財政和部門預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)專職負責(zé)預(yù)算的執(zhí)行，統(tǒng)一管理財政預(yù)算內(nèi)外資金賬戶，辦理資金撥付，管理部門預(yù)算資金使用，編制財政預(yù)算內(nèi)外總決算；監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程的監(jiān)督管理，確保預(yù)算管理納入法制、規(guī)范的軌道。（二）實行部門預(yù)算管理部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家財政預(yù)算管理的基本組織形式，河北省預(yù)算管理改革也采用了這一組織形式。預(yù)算管理的出發(fā)點和著力點轉(zhuǎn)移到部門，以部門為依托，圍繞加強部門預(yù)算管理，形成一個更為開放和宏觀的預(yù)算管理系統(tǒng)。一是將部門作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元，取消財政與部門的中間環(huán)節(jié)，財政預(yù)算從部門編起，從基層單位編起。二是財政預(yù)算落實到每一個

8、具體部門，預(yù)算管理以部門為依托。改變財政資金按性質(zhì)歸口管理的做法，財政將各類不同性質(zhì)的財政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。三是嚴(yán)格“部門”本身資質(zhì)，只將那些與財政直接發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系的一級預(yù)算會計單位作為預(yù)算部門。此次改革，省直共確定了112個預(yù)算“部門”。因此，部門預(yù)算是一個綜合預(yù)算，既包括行政單位預(yù)算，又包括其下屬的事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般預(yù)算收支計劃，又包括政府基金預(yù)算收支計劃；既包括正常經(jīng)費預(yù)算，又包括專項支出預(yù)算；既包括財政預(yù)算內(nèi)撥款收支計劃，又包括財政預(yù)算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。    預(yù)算管理改革目標(biāo)模式?jīng)Q定著改革進程和成

9、效，關(guān)系重大，必須認(rèn)真研究設(shè)計。在打破計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式、構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型預(yù)算管理模式時，有三種大的思路可供選擇：一是設(shè)計理想的目標(biāo)模式，實施徹底的、全面的改革；二是著重于解決現(xiàn)實問題，修修補補；三是設(shè)計過渡模式，總體謀劃，分步實施。第一個思路，脫離國情，過分超前，難以推進。第二個思路，難以構(gòu)架與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的預(yù)算模式，最終達不到解決問題的目的。第三個思路，既適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，也有可行性，應(yīng)該首選。    同時，構(gòu)架與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的預(yù)算管理體制，還要充分考慮兩個方面的因素：一是吸收借鑒市場經(jīng)濟國

10、家預(yù)算管理方面的成功經(jīng)驗，二是緊密結(jié)合當(dāng)前國情?？疾煳鞣绞袌鼋?jīng)濟國家預(yù)算管理，盡管各國因政治體制不一管理模式不盡相同，但在以下幾個方面基本一致。一是預(yù)算編制與執(zhí)行相分離，各負其責(zé)。二是一般都有健全的預(yù)算編制專門機構(gòu)和充實的編制人員。三是一般實行部門預(yù)算管理，財政直接對各個部門。四是預(yù)算編制期限較長，一般在一年或更長時間，有比較充裕的時間。五是預(yù)算編制非常細，都要落實到具體項目。六是核定部門預(yù)算時考慮部門組織的收入，統(tǒng)籌安排。七是安排部門預(yù)算普遍采用零基預(yù)算，不搞基數(shù)。八是預(yù)算的法制性極強，從預(yù)算編制到執(zhí)行都有嚴(yán)格的法律要求，甚至本身就是一種法律。九是都有非常嚴(yán)密科學(xué)的監(jiān)督體系，確保預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行

11、。十是財政資金賬戶管理非?？茖W(xué)規(guī)范，一般實行“單一賬戶管理”，確保了資金安全合理使用，有效防止了違紀(jì)問題的發(fā)生。這些都應(yīng)該在設(shè)定我國預(yù)算管理改革模式時加以吸收和借鑒。就當(dāng)前我國現(xiàn)狀看，社會主義市場經(jīng)濟體制正在不斷建立和完善進程之中。政府管理經(jīng)濟的職能已經(jīng)發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，市場機制和市場手段作為資源配置的主體越來越發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，與此相適應(yīng)，財政職能也在進行調(diào)整，正在逐步退出競爭性生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域投資，增加了對政府宏觀管理、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)的投入力度，公共財政框架已經(jīng)明確確立下來。這種財政經(jīng)濟體制改革不斷推進的現(xiàn)實國情，必須體現(xiàn)在預(yù)算管理當(dāng)中。按照社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求，河北省預(yù)算管理改革的指導(dǎo)

12、思想確定為：重新界定預(yù)算管理職能，規(guī)范預(yù)算管理運作程序，強化預(yù)算監(jiān)督，真正把部門預(yù)算、零基預(yù)算、綜合財政預(yù)算、早編細編預(yù)算落到實處，建立起與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的預(yù)算管理新體系，實現(xiàn)預(yù)算管理公平、透明、健全、穩(wěn)固、規(guī)范、高效，切實增強預(yù)算宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化政府財力資源配置，提高財政資金使用效益。具體講，改革基本的著眼點在于：第一，健全和強化預(yù)算管理職能。推行部門預(yù)算，支出預(yù)算按部門編制，由財政編制到部門（一級預(yù)算會計單位），落實到項目，增強預(yù)算的真實性和準(zhǔn)確性。第二，建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的運行機制。改革預(yù)算管理運行機制，調(diào)整財政內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，預(yù)算編制、執(zhí)行適當(dāng)分離，強化財政監(jiān)督職能，預(yù)算

13、編制、審批、執(zhí)行各個環(huán)節(jié)全部納入法制化監(jiān)督管理。第三，努力推進理財科學(xué)化、民主化。積極研究運用科學(xué)先進的預(yù)算編制方法，提高預(yù)算的精度和準(zhǔn)度；充分考慮和吸收社會有關(guān)方面意見，逐步向社會公開預(yù)算，增強預(yù)算的透明度；加強財政資金和賬戶管理，確保預(yù)算安全穩(wěn)健運行。第四，加強預(yù)算管理的法制建設(shè)，進一步硬化預(yù)算約束。依法制定并不斷完善預(yù)算管理制度和辦法，預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)管理做到有法可依；修訂和調(diào)整與預(yù)算管理有關(guān)的政策條文，努力創(chuàng)造良好的預(yù)算管理法律和政策環(huán)境；嚴(yán)格規(guī)范財政資金使用申請、分配、下達、追加的業(yè)務(wù)辦理程序，實現(xiàn)依法管理，規(guī)范運作。按照這一指導(dǎo)思想構(gòu)建的新的預(yù)算管理模式框架，主要在預(yù)算管理運行機制

14、、組織形式、編制方法、監(jiān)督體系等幾個方面進行了較大的改革：（一）建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機制運行模式是預(yù)算管理改革的基礎(chǔ)性框架內(nèi)容。建立新的預(yù)算管理運行機制，從根本上講，就是要改革傳統(tǒng)預(yù)算管理編制、執(zhí)行職責(zé)界定不清，部門交叉扯皮的做法，將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)在工作中清楚劃分，相互分離。三個環(huán)節(jié)一脈相承但又彼此間相對獨立運作。與此相適應(yīng)，財政內(nèi)部原來行使預(yù)算管理職能的機構(gòu)要進行重新調(diào)整，劃分為編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個大的部類，各負其責(zé)，不再直接介入其他環(huán)節(jié)的管理。預(yù)算編制機構(gòu)全權(quán)負責(zé)預(yù)算編制工作，統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)，審核、編制、確定財政和部門預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)專職負

15、責(zé)預(yù)算的執(zhí)行，統(tǒng)一管理財政預(yù)算內(nèi)外資金賬戶，辦理資金撥付，管理部門預(yù)算資金使用，編制財政預(yù)算內(nèi)外總決算；監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程的監(jiān)督管理，確保預(yù)算管理納入法制、規(guī)范的軌道。（二）實行部門預(yù)算管理部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家財政預(yù)算管理的基本組織形式，河北省預(yù)算管理改革也采用了這一組織形式。預(yù)算管理的出發(fā)點和著力點轉(zhuǎn)移到部門，以部門為依托，圍繞加強部門預(yù)算管理，形成一個更為開放和宏觀的預(yù)算管理系統(tǒng)。一是將部門作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元，取消財政與部門的中間環(huán)節(jié)，財政預(yù)算從部門編起，從基層單位編起。二是財政預(yù)算落實到每一個具體部門，預(yù)算管理以部門為依托。改變財政資金按性質(zhì)歸口管理的做法，財政

16、將各類不同性質(zhì)的財政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。三是嚴(yán)格“部門”本身資質(zhì)，只將那些與財政直接發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系的一級預(yù)算會計單位作為預(yù)算部門。此次改革，省直共確定了112個預(yù)算“部門”。因此，部門預(yù)算是一個綜合預(yù)算，既包括行政單位預(yù)算，又包括其下屬的事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般預(yù)算收支計劃，又包括政府基金預(yù)算收支計劃；既包括正常經(jīng)費預(yù)算，又包括專項支出預(yù)算；既包括財政預(yù)算內(nèi)撥款收支計劃，又包括財政預(yù)算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。（三）推行科學(xué)的預(yù)算編制方法1、收入預(yù)算采用“標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”。一定量的稅基或GDP能夠提供一定量的財政收入，彼此間有一個相對固定的比例，這個比例作為測算收

17、入的參照“標(biāo)準(zhǔn)”?！皹?biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”即以這些“標(biāo)準(zhǔn)”做參照來測算收入，制定收入預(yù)算。收入測定從上年8月開始，根據(jù)前8個月的經(jīng)濟運行情況和財政收入情況，分析預(yù)測全年收入，初步測算每一項收入與其經(jīng)濟變量之間的比例。到12月，根據(jù)收入變化情況和對下年經(jīng)濟運行的預(yù)測，確定收入標(biāo)準(zhǔn)，制定收入預(yù)算。收入預(yù)算要按收入種類逐項核定，對部門組織的行政性收費和其他預(yù)算外收入，以及部門其他收入要核定到部門、到項目。同時還要綜合考慮經(jīng)濟因素、政策因素和管理因素影響，科學(xué)合理地確定收入預(yù)算。2、支出預(yù)算實行徹底的零基預(yù)算。各類支出取消基數(shù)加增長的編制方法，按照預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的

18、支出需求。對個人工資性支出，按照標(biāo)準(zhǔn)逐人核定；對公用經(jīng)費，分類分檔按定額和項目編制預(yù)算；對預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項費用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出等建設(shè)性?？詈徒逃?、科學(xué)、衛(wèi)生、文體廣播及其他部門的事業(yè)性專項支出，分類排隊，將預(yù)算編制到具體項目。    3、在財力分配上推行綜合財政預(yù)算。在西方市場經(jīng)濟國家，預(yù)算的完整性是政府理財?shù)囊粭l重要準(zhǔn)則。財政部門作為政府理財機構(gòu)，對一切以政府為主體的資金收支活動，均應(yīng)視作財政活動而予以全面反映和管理，不允許在國家預(yù)算規(guī)定的范圍之外還存在任何以政府為主體的資金收支活動。部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，就是要統(tǒng)籌考

19、慮部門和單位的各項資金，徹底解決我國目前預(yù)算內(nèi)外資金管理“兩張皮”的問題。財政預(yù)算內(nèi)撥款、財政專戶核撥資金和其他收入統(tǒng)一作為部門（單位）預(yù)算收入；財政部門核定的部門（單位）支出需求，先由財政專戶核撥資金和單位其他收入安排，不足部分再考慮財政預(yù)算內(nèi)撥款。財政在對部門預(yù)算實行綜合管理的基礎(chǔ)上，將財政預(yù)算內(nèi)外資金納入政府綜合財政預(yù)算管理，編制綜合財政預(yù)算。綜合財政預(yù)算收入包括財政預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財政專戶管理的預(yù)算外資金收入和其他收入；綜合財政預(yù)算支出由財政部門按部門資金需求及本級財力情況，依照個人部分、公用部分和事業(yè)發(fā)展的順序核定。（四）采用先進的資金管理方法按照改革模式要求，突出加強了對財政資金的管理，增強預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)度資金的能力。一是嚴(yán)格資金賬戶和部門財務(wù)管理。實行部門銀行賬戶審批、登記、建檔制度，統(tǒng)一部門財務(wù)管理，部門各項資金和財務(wù)要實行統(tǒng)一歸口管理。二是財政部門內(nèi)部實行財政性資金統(tǒng)一賬戶管理?？傤A(yù)算執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)一管理國庫賬戶、預(yù)算外專戶和各類專項資金（基金）賬戶，分戶核算，切實增強財政資金統(tǒng)籌調(diào)度能力。三是實行人員工資委托銀行代發(fā)。開發(fā)工資發(fā)放管理系統(tǒng)，實現(xiàn)財政、編辦、人事、國庫、部門、銀行的微機聯(lián)網(wǎng)，財政在委托辦理銀行建立個人工資賬戶，按月將每人應(yīng)發(fā)工