多管齊下治理高?？蒲薪?jīng)費使用管理亂象

1、多管齊下治理高校科研經(jīng)費使用管理亂象關(guān)于加強高?？蒲薪?jīng)費使用監(jiān)督管理的調(diào)研報告(浙江機電職業(yè)技術(shù)學院科學研究是現(xiàn)代大學的三大職能之一,多年來,高校作為國家科學研究的重要力量,按照國家的相關(guān)政策規(guī)定實施科研項目,并不斷提高科研經(jīng)費管理水平和科研經(jīng)費使用效益,有效改善了高?？蒲谢A(chǔ)條件,高校科研水平和質(zhì)量大幅提升,產(chǎn)出了大量優(yōu)秀實用的科研成果,為國家經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支撐。但是,隨著高?？蒲薪?jīng)費來源渠道的多元化、復雜化以及受各種利益的驅(qū)使,高校中也出現(xiàn)了不少科研經(jīng)費使用、管理不當?shù)默F(xiàn)象,隨意開支、侵占科研經(jīng)費的現(xiàn)象可以說近乎普遍,甚至發(fā)生違法違紀行為。據(jù)中國科學技術(shù)協(xié)會的一項調(diào)查顯示:科研資金

2、真正用于項目本身的僅占40%左右,有大量的科研經(jīng)費流失在項目之外,擴大開支范圍、擅自調(diào)整預算、突擊購買設(shè)備、冒領(lǐng)勞務費等現(xiàn)象屢見不鮮,擅自挪用科研經(jīng)費已經(jīng)成為一種普遍的、公開的秘密,就連科技部長萬鋼都忍不住在2013年10月11日的國新辦新聞發(fā)布會上連說兩個“憤怒”,并表示“痛心”和“錯愕”!2011年我國的科研經(jīng)費投入達到8600億元,2012年我國全社會用于研究開發(fā)活動的支出達10240億元,占GDP的1.97%,估計到2015年全國科技研發(fā)投入經(jīng)費不會低于1.5萬億元,按照購買力評價總量已經(jīng)和美國相當。這就意味著每年有天文數(shù)字級的科研經(jīng)費在體外循環(huán)甚至落入個人的腰包。若真是那樣,情況著實

3、觸目驚心,如不及時制止并加以治理,我國的科研環(huán)境和氛圍將不堪設(shè)想。一、存在問題根據(jù)近年來檢察機構(gòu)偵辦的案件和有關(guān)部門披露的信息表明,高校在科研經(jīng)費使用管理方面存在著與其他科研單位類似的問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:1、隨意擴大開支范圍根據(jù)近三年國家審計機關(guān)出具的涉及“問題科研經(jīng)費”的39份審計報告不難發(fā)現(xiàn),科研經(jīng)費“擴大用途”、“擠占挪用”已成普遍現(xiàn)象。工資福利,吃飯招待,會議、考察、出國,買車、交通、零花錢,蓋房、裝修、買家具,幾乎吃喝拉撒睡都能擠占科研經(jīng)費,有的經(jīng)費開支甚至連去向都說不清,如山東省教育廳所屬13所大學今年編報的科研經(jīng)費項目支出預算9.43億元,未細化到具體項目,全部填列為其

4、他商品和服務類支出。其中用于人員開支、購置固定資產(chǎn)、改善辦公條件等與課題無關(guān)的款項支出問題相對突出,“專款專用”的規(guī)定形同虛設(shè)。2、財務管理把關(guān)不嚴有的高校對爭取來的科研課題管理不規(guī)范,資金沒有專帳核算,資金來源渠道與其它資金相混;有白條開支、大額現(xiàn)金支付的現(xiàn)象;存在無計劃列支管理費的現(xiàn)象;有用假票據(jù)報銷的現(xiàn)象;財務報銷過程中,先報銷后簽字、假冒他人簽名、代替他人簽名的現(xiàn)象不在少數(shù);利用發(fā)票沖賬的情況時有發(fā)生;相關(guān)負責人貪污、挪用情況也不鮮見;甚至有財務管理人員利用工作便利條件“順手牽羊”的事件發(fā)生。3、監(jiān)督管理嚴重失控一些高校以“聯(lián)合開發(fā)”等名義將課題經(jīng)費轉(zhuǎn)至其他單位或所屬公司,由課題組隨意

5、支用,用于非正常用途;有的采取虛構(gòu)經(jīng)濟事項簽訂合法技術(shù)合同的方式轉(zhuǎn)移課題經(jīng)費,將橫向課題經(jīng)費轉(zhuǎn)至與課題負責人有關(guān)聯(lián)或自己控制的私營公司,經(jīng)費使用脫離單位財務監(jiān)督。更為奇葩的是,湖南某高校兩名教師通過偽造新聞出版總署科研立項文件,利用虛假課題合同套取學校配套資金,反映出學校職能部門監(jiān)管的嚴重缺失。4、擅自調(diào)整預算決算有些高校在申請課題時,為了爭取到更多的經(jīng)費,往往對課題研究工作中的經(jīng)費支出情況予以過高的分析和估算,盡量增加申請經(jīng)費支出類別和數(shù)額。當遇到項目立項后下?lián)芙?jīng)費少于申請經(jīng)費數(shù)額的情形時,導致實際的報銷中出現(xiàn)許多不合理的開支類別或不符合實際情況的支出,使項目預算與實際執(zhí)行差距較大。5、突擊

6、購買設(shè)備有時由于存在較多閑置資金,在項目結(jié)題時間臨近時,有的高校就突擊花錢購買設(shè)備,根本不考慮是否符合科研實際,導致利用率、共享率低下,甚至購買幾年后都未開封使用。同時還存在設(shè)備維護管理差的現(xiàn)象,很多貴重設(shè)備都是學生在管理。項目組或項目負責人侵占揮霍科研經(jīng)費的方式主要有兩種:一是發(fā)票套取。由于科研項目預算時經(jīng)費“余地”較大,涉及儀器設(shè)備都按進口的、最貴的價格申報。一旦資金撥下來,就想方設(shè)法用完,買車、買電腦、置辦辦公用品都可以,實在用不完就只能通過虛報發(fā)票來抵消了,某些高校周邊發(fā)票買賣盛行的原因就在于此,而某高校旅游規(guī)劃研究課題組以差旅費名義分37次報銷各地到佳木斯單程火車票1505張的案例也

7、不是傳說,更不是孤例。二是收受回扣。明明只需500萬的儀器設(shè)備,以800萬或者1000萬購買,多余的錢輾轉(zhuǎn)進入個人腰包;以科研需要的名義購置汽車房產(chǎn),項目結(jié)束后據(jù)為己有;項目負責人成立公司,拿科研經(jīng)費入股;以考察的名義出國或到各地旅游消費。中國社科院西部地區(qū)某研究所專家直言:“考察、學術(shù)交流是科研圈最慣用的伎倆,且專門挑沒有去過的地方考察,在國外隨便找個學會以考察名義或?qū)W術(shù)交流方式發(fā)個邀請函,太簡單不過了”。二、本校專項調(diào)研樣本分析最近,我們在學校老師中開展了一次“關(guān)于加強高校科研經(jīng)費使用監(jiān)督管理研究的問卷調(diào)查”活動,從老師對學?？蒲薪?jīng)費管理辦法的知曉度、對科研經(jīng)費報銷手續(xù)的滿意度、對科研經(jīng)費

8、使用信息公開制度的認可度、現(xiàn)行各級科研經(jīng)費管理規(guī)定中各類費用支出比例合理性、對科研經(jīng)費“?？顚Ｓ谩眻?zhí)行情況的評價、是否存在實際經(jīng)費支出無法正常報銷和與科研工作本身無關(guān)的經(jīng)費支出現(xiàn)象、對加強科研經(jīng)費管理的建議等10個方面開展了調(diào)查。本次調(diào)查發(fā)放問卷87份,回收60份,有效60份。經(jīng)初步統(tǒng)計分析得出的調(diào)查結(jié)果表明:1、教師對學?？蒲薪?jīng)費管理辦法的知曉度較高。有75%的教師了解或基本了解學?，F(xiàn)行的科研經(jīng)費使用管理方面的制度,說明學校平時開展的有關(guān)科研經(jīng)費管理政策法規(guī)的學習活動取得了一定的成效,下一步需要對一些剛進校的新教師加強這方面的培訓。2、大多數(shù)教師對目前科研經(jīng)費報銷手續(xù)持肯定態(tài)度。有2/3的教

9、師對目前的科研經(jīng)費報銷手續(xù)表示理解和滿意,但也有老師認為存在著諸如手續(xù)繁瑣、限制太多等不盡人意的方面。毫不客氣地說,確實有少部分老師在科研經(jīng)費使用上抱著“嚴于待人、寬以律己”的矛盾心理。3、教師對科研經(jīng)費使用信息公開制度的認可度很高。有近97%的教師支持科研經(jīng)費使用信息公開,表明了此項工作在高校有極高的認可度以及對治理科研經(jīng)費使用管理亂象的渴望與期盼,相信在廣大高校教師的支持下,科研經(jīng)費使用信息公開工作一定能走得更遠,確?？蒲泄ぷ鲄f(xié)調(diào)、健康和可持續(xù)發(fā)展。4、現(xiàn)行科研經(jīng)費管理規(guī)定中勞務費支出比例欠合理。在調(diào)查現(xiàn)行各級科研經(jīng)費管理規(guī)定中各類費用支出比例合理性時,比較集中的意見認為:勞務費支出比例偏

10、低(占62%;學?；蚨壊块T管理費提取比例合適(占68%;配套資金到位及時(占82%。5、對科研經(jīng)費“專款專用”執(zhí)行情況的評價總體反映較好。對近幾年學校科研經(jīng)費“?？顚Ｓ谩眻?zhí)行情況的評價數(shù)據(jù)顯示,認為科研經(jīng)費“專款專用”執(zhí)行得好的占89%;其余教師認為執(zhí)行得不夠好,建議明確規(guī)定縱、橫向課題經(jīng)費結(jié)余的管理辦法。6、教師對當前科研經(jīng)費使用和監(jiān)督管理中存在的諸多現(xiàn)象比較關(guān)注。當前科研經(jīng)費使用和監(jiān)督管理中存在的諸多問題,不僅不利于提高科研資金的使用效益,同時不利于提高教師參與科研工作的積極性。如有71%的教師認為報銷手續(xù)繁瑣、效率低;46%的教師認為經(jīng)費管理制度僵化、缺乏靈活性導致正常支出報銷困難;2

11、4%的教師認為存在多頭管理、層層提取科研經(jīng)費的現(xiàn)象。因此,不少教師建議,一定要簡化報銷手續(xù),積極探索既能保證科研經(jīng)費按預算支出又能充分調(diào)動教師參與科研工作的積極性的好辦法、好舉措。三、原因分析對于科研經(jīng)費管理,幾乎各級政府及主管部門和所有高校都制定有嚴格的科研資金管理制度,但許多都沒有真正發(fā)揮作用,問題頻出,固然有各種主客觀的原因,如監(jiān)督管理不嚴、當事人對自己要求不嚴、出于心理不平衡、虛榮心作怪的、從眾跟風等,但歸根結(jié)底都是利益在作祟。我們認為主要包括以下幾方面:1、預算較難把控。科研項目預算不同于工程項目預算,沒有一套成熟的計算方法和規(guī)范,科研項目的不確定性、不可比性以及沒有成熟的數(shù)據(jù)藍本可

12、參照,給編制準確預算帶來較大困難。2、法制觀念淡薄。一些高校的領(lǐng)導和課題負責人對財經(jīng)法律法規(guī)知識學習較少,觀念淡薄,在管理和使用課題經(jīng)費方面隨心所欲,容易滋生這樣那樣的腐敗現(xiàn)象和違規(guī)違紀行為。3、監(jiān)管體系欠缺。我國現(xiàn)行的科研經(jīng)費監(jiān)管體系不健全,加之執(zhí)行不到位,對課題經(jīng)費的管理和使用規(guī)范作用不強。由于受時間、人力、物力、財力等各種因素的限制,并非是每發(fā)生一筆經(jīng)濟業(yè)務都能夠?qū)ζ溥M行“跟蹤問效”。4、責任意識不強。高校各級領(lǐng)導尤其是法人對學校資金的監(jiān)管責任認識不足,對課題經(jīng)費管理工作重視不夠,風險意識差,片面認為實行課題組長負責制就是課題組長全面責任,包括經(jīng)費開支在內(nèi)的一切事務都由課題組長說了算,只

13、要按期完成項目任務并通過驗收一切萬事大吉,而忽略了學校對課題執(zhí)行的日常監(jiān)督管理職責。四、對策研討造成科研經(jīng)費使用管理不規(guī)范的因素是多方面的,解決對策自然也要多管齊下,但應看到體制機制是源頭。因此,只有科研經(jīng)費財權(quán)和審批權(quán)分離,掌握財權(quán)的部門退出項目審批,并建立科研投入基金制度和公正、公平、公開的專家評審制度,這些亂象自然就會消退和消亡。應該說,政府主管部門對此項工作一直非常重視,繼教育部、財政部關(guān)于進一步加強高?？蒲薪?jīng)費管理的若干意見(教財200511號之后,最近幾年又多次發(fā)文強調(diào),如教育部關(guān)于進一步貫徹執(zhí)行國家科研經(jīng)費管理政策加強高校科研經(jīng)費管理的通知(教財201112號、關(guān)于進一步規(guī)范高校

14、科研行為的意見(教監(jiān)20126號和浙江省教育廳、省財政廳的浙江省高等學校科研項目經(jīng)費管理暫行辦法(浙教高科20091號、省教育廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部關(guān)于進一步貫徹執(zhí)行國家科研經(jīng)費管理政策加強高校科研經(jīng)費管理的通知(浙教高科201216號等。但由于缺少行之有效的措施和強有力的執(zhí)行,加上某些文化的根深蒂固,最終沒能形成預期的效果,發(fā)展到法不責眾、非高壓治理不可的地步。為更好地貫徹執(zhí)行國家科研經(jīng)費管理政策,進一步加強和規(guī)范管理,提高資金使用效益,確?？蒲泄ぷ鲄f(xié)調(diào)、健康、可持續(xù)發(fā)展,2011年9月14日,財政部、科技部發(fā)出關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知(財教【2011】434

15、號。該通知的核心內(nèi)容是:強化預算編制、嚴格評估評審、結(jié)余資金上交;對非涉密課題預算進行公示,探索課題績效的公示制度。在此背景下,浙江省監(jiān)察廳、浙江省科學技術(shù)廳、浙江省教育廳、浙江省財政廳于2012年11月20日聯(lián)合印發(fā)了浙江省科研經(jīng)費使用信息公開辦法(浙監(jiān)2012 32號,為保障科研經(jīng)費規(guī)范使用開出了“陽光藥方”。隨后,省教育廳于2012年12月31日下發(fā)關(guān)于貫徹執(zhí)行<浙江省科研經(jīng)費使用信息公開辦法>的通知(浙教電傳20131號,要求各高校在其門戶網(wǎng)站設(shè)置統(tǒng)一的“高校科研經(jīng)費使用信息公開”圖標,在2013年1月底前對2012年新立項的項目和2012年以前立項但未結(jié)題的項目實行首次集

16、中公開,并于4月份開展了一次有關(guān)高校科研經(jīng)費使用信息公開情況的專項檢查,今后“還要努力公開小賬,尤其是要努力把勞務費、接待費、交通費公布清楚”,在高校中產(chǎn)生極大震動和反響,成效已經(jīng)顯現(xiàn)。(一政府層面的要求其實,對于高校科研經(jīng)費的管理要求和辦法在以上文件中都已經(jīng)非常全面和明確了,綜合起來主要概括以下三方面:1、嚴格執(zhí)行國家科研經(jīng)費管理政策,規(guī)范科研經(jīng)費使用嚴格執(zhí)行科研經(jīng)費使用的相關(guān)規(guī)定;加強科研經(jīng)費轉(zhuǎn)撥管理;加強橫向科研項目經(jīng)費管理;加強科研經(jīng)費大額支出管理;加強項目勞務費管理;加強科研活動支出管理;加強資產(chǎn)管理;加強項目間接費用和結(jié)存結(jié)余經(jīng)費管理。2、進一步加強高校科研經(jīng)費管理,完善科研經(jīng)費管

17、理制度明確高?！耙话咽帧必熑沃?建立落實各職能部門協(xié)同管理監(jiān)督機制;強化項目負責人責任制;建立和完善科研預算審核和科研經(jīng)費會計核算制度;完善科研項目評價考核制度;建立科研項目信息公開和科研經(jīng)費內(nèi)部檢查制度;建立科研經(jīng)費管理隊伍和使用人員的培訓制度;建立高?？蒲薪?jīng)費管理獎懲機制。3、推進誠信數(shù)據(jù)庫建立,實行“陽光監(jiān)管”公開透明是實行科研經(jīng)費“陽光監(jiān)管”的基礎(chǔ)工作,政府立項部門要在科技政務信息公開全覆蓋、完善科技項目立項“三審一決策”(即專家評審、業(yè)務處室集中初審、處室聯(lián)審、廳務會議決策制度的基礎(chǔ)上,建立誠信數(shù)據(jù)庫,加大對項目執(zhí)行者、評價者和管理者的信用管理力度。實行“黑名單”制度,對信用不良科技

18、人員進行公布、通報、責令限期改正、終止項目追繳撥付經(jīng)費、兩年內(nèi)取消其項目申報資格并記錄科研不良信用等處罰,營造“不能為”、“不敢為”的學術(shù)氛圍,防范和克服科研領(lǐng)域出現(xiàn)弄虛作假等不端行為。(二高校層面的規(guī)定在國家和行政主管部門相關(guān)政策文件指導下,各高校應根據(jù)自身實際健全科研經(jīng)費使用管理規(guī)章制度,重建高?？蒲泄ぷ鲬械牧己梅諊?嚴防違規(guī)違紀問題的發(fā)生,提高資金使用效益和科研產(chǎn)出質(zhì)量。我們認為至少從以下方面從嚴管理:1、加強科研經(jīng)費項目預算管理在編制項目預算時,應細化經(jīng)費預算內(nèi)容,科研和財務部門協(xié)助項目負責人共同編制預算,使預算既適應研究工作的需要,又符合財務的各項規(guī)章制度,保證預算的嚴肅性,增加可

19、操作性;在項目申請階段,合理制定支出預算,細化預算編制,做到預算不合理、不科學的項目,一律不予立項;項目立項后,項目負責人要與科研部門簽定協(xié)議書,嚴格按預算支出經(jīng)費,從源頭和過程兩個方面嚴格把關(guān),確保有限的經(jīng)費發(fā)揮最優(yōu)的經(jīng)濟效益。2、建立切實可行的資金“跟蹤問效制”對任何科研經(jīng)費支出,學校應組織專門力量進行事前、事中、事后的監(jiān)控,盡可能地對每一筆科研經(jīng)費從審批、撥付到使用各環(huán)節(jié)上都開展“跟蹤問效”,及時杜絕資金浪費和開支不實等現(xiàn)象的發(fā)生。3、規(guī)范報帳流程、加強財務監(jiān)管對項目實施階段的經(jīng)費管理,應按照會計法規(guī)和項目合同對經(jīng)費使用的具體規(guī)定,各項支出應當符合項目合同的約定及有關(guān)科研政策規(guī)定,有關(guān)票

20、據(jù)及清單應當符合財務管理規(guī)定。批準使用的項目經(jīng)費,須由該項目負責人和另一主要參加人員簽字證明。財務部門除了做好經(jīng)費決算工作和盈余經(jīng)費的合理分配和合理使用外,更要加強財務監(jiān)督,確保貨幣資金和財產(chǎn)物資的安全。4、發(fā)揮內(nèi)部審計作用實踐證明,審計監(jiān)督是最容易發(fā)現(xiàn)并糾正經(jīng)濟上的違規(guī)現(xiàn)象,應發(fā)揮好內(nèi)部審計在加強科研經(jīng)費基礎(chǔ)管理、建立各類風險預警系統(tǒng)中的積極作用。通過審計,發(fā)現(xiàn)學校的風險或漏洞,改進管理,增加效益。5、規(guī)范科研經(jīng)費日常開支核算科研經(jīng)費核算是科研經(jīng)費管理的重要內(nèi)容,也是對科研進度進行財務監(jiān)控的重要手段。一方面要嚴格控制科研項目經(jīng)費的開支范圍和標準,沒有納入科研項目預算、與項目無關(guān)的內(nèi)容以及國家

21、和學校明確禁止的消費項目,不得在科研經(jīng)費中列支;另一方面,推進科研課題的成本核算,完整、真實、全面地反映科研課題的成本,特別是對開展科研活動占用學校資源發(fā)生的水電費、實驗耗材、實驗設(shè)備折舊及占用費、科研人員經(jīng)費等間接費用,按科學合理的比例予以分攤,改變以往不分科研課題性質(zhì)、內(nèi)容和方向簡單按一定比例計提管理費的方式。6、建立獎懲制度學?？梢詫幦〉街卮笥绊懙目蒲许椖咳藛T、對用項目資金為學?；?qū)嶒炇屹徺I較大設(shè)備的項目給予獎勵;對濫用、轉(zhuǎn)移、截留、挪用學?？蒲匈Y金的人員應采取必要的行政和經(jīng)濟制裁措施。(三我們的一點建議:擴大“勞務費”支付范圍并適當提高比例每當遇到棘手問題時,國人已習慣尋求國際上的幫

22、助,于是有人提出“科研經(jīng)費防蛀不妨學學國外”,認為有必要借鑒英國嚴苛的財務規(guī)則和主動接受媒體監(jiān)督的機制,學習美國對個人收入水平進行總量控制。受此啟發(fā),我們想對現(xiàn)行政策大膽提出一條不成熟的建設(shè)性意見,它代表著一部分高校教師的心聲?，F(xiàn)在的科研經(jīng)費可以用于購買科研設(shè)備、做事情,但是不能給人,這個問題有待進一步科學論證合理改變?，F(xiàn)行相關(guān)政策和管理制度對“人員勞務費”的定義:均指在項目研究開發(fā)過程中支付給項目組成員中沒有工資性收入的相關(guān)人員(如在校研究生和項目組臨時聘用人員等的勞務性費用。 也就是說正式編制的企事業(yè)科研工作者不能再從 中提取任何勞務性質(zhì)的費用， 如人員工資、 獎金、 津補貼和福利支出。 但實際上，除專業(yè)研究機構(gòu)（如中科院）或單位專設(shè)科研崗的科 研人員外，其他企業(yè)、事業(yè)單位（含高校、醫(yī)院）的科研項目的承擔 人員，都是在完成日常本職工作的前提下開展科研活動的，需要占用 大量業(yè)余和