中國(guó)特大城市農(nóng)轉(zhuǎn)居成本測(cè)算及推進(jìn)策略_以北京為例

1、【城鄉(xiāng)開展一體化】 區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論 REGIONAL ECONOMIC REVIEW中國(guó)特大城市農(nóng)轉(zhuǎn)居本錢測(cè)算及推進(jìn)策略*以北京為例魏 后 凱陳 雪 原摘 要：隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張和郊區(qū)化的推進(jìn)，農(nóng)轉(zhuǎn)居已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)特大城市面臨的突出問(wèn)題。加快農(nóng)轉(zhuǎn)居 步伐，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是當(dāng)前特大城市探索特色新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。在我 國(guó)特大城市北京，農(nóng)民一次性整建制轉(zhuǎn)居本錢，其中集中城鎮(zhèn)化地區(qū)平均約為 50 萬(wàn)元/人，非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)平均約為 20 萬(wàn)元/人，轉(zhuǎn)居本錢已經(jīng)成為制約農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居的重要因素。這就需要探索多元化的本錢分擔(dān)機(jī)制，分時(shí)期分批次有方案地推進(jìn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居工

2、作，并從集體經(jīng)濟(jì)組織功能轉(zhuǎn)型、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制、加大土地制度 創(chuàng)新力度、完善農(nóng)轉(zhuǎn)居政策等方面提出相應(yīng)的推進(jìn)策略。關(guān)鍵詞：特大城市；農(nóng)轉(zhuǎn)居；市民化本錢中圖分類號(hào)：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：20955766202104011408 收稿日期：20210609*基金工程：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程工程?城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)估與提升路徑研究?。作者簡(jiǎn)介：魏后凱，男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市開展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)，研究員，博士生導(dǎo)師北京 100028。陳雪原，男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市開展與環(huán)境研究所博士后，北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心體制處副處長(zhǎng)北 京 100029。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)以人為核心的城 鎮(zhèn)化

3、，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵。一般地講，市 民化主要包括兩個(gè)方面，一是進(jìn)城外來(lái)農(nóng)民工的市 民化，另一是本地農(nóng)民的市民化。在北京、上海、天 津、廣州、鄭州等特大城市，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中郊區(qū) 化的快速推進(jìn)，本地農(nóng)民的市民化問(wèn)題日趨重要， 目前已經(jīng)成為制約城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升和影響社會(huì)和 諧的重要因素。本文以北京為例，在對(duì)農(nóng)民一次性 整建制改居本錢進(jìn)行測(cè)算的根底上，探討了推進(jìn)特 大城市農(nóng)民整建制改居的具體策略。一、農(nóng)轉(zhuǎn)居是特大城市面臨的突出問(wèn)題2021 年，中國(guó)城區(qū)人口包括暫住人口超過(guò)100 萬(wàn)的特大城市共有 76 個(gè)。其中，城區(qū)人口在500 萬(wàn)人以上的特大城市共有 11 個(gè)，包括上海、北 京、重慶、深圳、廣

4、州、天津、武漢、東莞、鄭州、沈陽(yáng)、南京，除東莞外，全部為直轄市、副省級(jí)市和省會(huì)城市。這些城市人口和用地規(guī)模大，外來(lái)人口多，城 鎮(zhèn)化水平較高。目前，北京、天津、上海、廣州、深 圳、東莞等地城鎮(zhèn)人口占常住人口的比重即城鎮(zhèn)化 率均超過(guò)了 80%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化緩慢推進(jìn)的后期階段。尤其是北京，在經(jīng)歷“曲折前進(jìn)的前期階段1949-1977 年 、“ 快 速 發(fā) 展 的 中 期 階 段1978-1990 年 和“ 緩 慢 發(fā) 展 的 后 期 階 段1991-2021 年后，2021 年城鎮(zhèn)化率為 86.19%，不 升反降了 個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率持續(xù)上升的趨勢(shì) 已開始打破，標(biāo)志著北京市已進(jìn)入到相對(duì)穩(wěn)定的后城鎮(zhèn)化階

5、段，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量成為首要任務(wù)。這也 說(shuō)明，北京市城鎮(zhèn)化率已經(jīng)逐步接近飽和度或天花 板，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)趨于根本穩(wěn)定。但是，在這些特大城市，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的任務(wù)遠(yuǎn) 還沒(méi)有完成。從本質(zhì)上講，城鎮(zhèn)化就是變農(nóng)民為市 民即市民化的過(guò)程。目前，在這些特大城市統(tǒng)計(jì)的 城鎮(zhèn)常住人口中，包含有大量的外來(lái)農(nóng)民工和本地 農(nóng)民。由于根底設(shè)施和公共效勞完善，就業(yè)崗位和中國(guó)特大城市農(nóng)轉(zhuǎn)居本錢測(cè)算及推進(jìn)策略以北京為例開展時(shí)機(jī)較多，工資收入水平較高，特大城市通常 是外出農(nóng)民工的主要集聚地。受戶籍制度和城鄉(xiāng) 分割的二元體制的限制，目前這些外來(lái)農(nóng)民工的市 民化程度還較低，其子女上學(xué)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi) 生、保障性住房等方面還難以享受城鎮(zhèn)

6、居民同等待 遇。據(jù)測(cè)算，全國(guó)外出農(nóng)民工的市民化程度平均只 有 40%左右魏后凱、蘇紅鍵，2021。除此以外，這些特大城市城鎮(zhèn)常住人口中還包含大量的本地農(nóng)民。按照現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)口徑，設(shè)區(qū)的市如果市轄區(qū)人 口密度在 1500 人/平方公里及以上，城鎮(zhèn)人口是按 市轄區(qū)總?cè)丝趤?lái)計(jì)算的。2021 年，北京市城鎮(zhèn)總?cè)?口中農(nóng)業(yè)戶口人口所占比重高達(dá) 31.4% ，天 津?yàn)?38.3%，上海為 33.6%。因此，對(duì)這些特大城市而言， 不僅需要市民化的外來(lái)農(nóng)民工數(shù)量龐大，而且本地 農(nóng)民的市民化任務(wù)繁重。特別是，隨著城市規(guī)模的快速擴(kuò)張，特大城市 的郊區(qū)化進(jìn)程明顯加快。譬如，伴隨著郊區(qū)化的推 進(jìn)，目前北京四環(huán)到六環(huán)的城

7、鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和新城 地區(qū)已經(jīng)成為北京中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和功能的首要承 接地。近年來(lái)，新城范圍涉及的 400 個(gè)村莊中已搬遷安置約 200 個(gè)，占 50%；搬遷安置人口約 13 萬(wàn)人，占 40%；撤除宅基地及村鎮(zhèn)企業(yè)面積約 24 平方公 里，占 33%。重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施已經(jīng)過(guò)半，四環(huán) 與六環(huán)之間已實(shí)施 56 平方公里產(chǎn)業(yè)用地，占區(qū)域規(guī) 劃產(chǎn)業(yè)用地面積的 61%。小城鎮(zhèn)建設(shè)快速推進(jìn)， 2003-2021 年其城鎮(zhèn)建設(shè)用地從 120 平方公里增長(zhǎng) 至 204 平方公里，增長(zhǎng)率約為 40%。目前，該地帶已 經(jīng)形成 7 個(gè)新城及 2 個(gè)地區(qū)海淀山后、豐臺(tái)河西，20 余個(gè)小城鎮(zhèn)，30 個(gè)功能區(qū)，涉及 1000

8、 多個(gè)行政村，構(gòu)成了立體的城鄉(xiāng)人口聚集空間體系，一方面 承接了中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)、功能和人口向郊區(qū)的擴(kuò)散， 另一方面有效緩解、截留和吸收了城市邊緣地帶大 量居住人口和就業(yè)向中心城區(qū)的集聚。在這種新形勢(shì)下，加快農(nóng)民轉(zhuǎn)居民即農(nóng)轉(zhuǎn)居步 伐，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，著力解決傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)開展方式 下農(nóng)民未能有效分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果的問(wèn)題， 從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，成為當(dāng)前特大城 市探索特色新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。為適應(yīng)新形 勢(shì)的需要，近年來(lái)一些特大城市已經(jīng)進(jìn)行了大量的 農(nóng)轉(zhuǎn)居實(shí)踐與探索。各地政府往往采取一種折中 的方式，如上海實(shí)行了界于農(nóng)民保障與城鎮(zhèn)保障中 間水平的鎮(zhèn)保，北京采取了按比例轉(zhuǎn)居的方式。自2004 年公

9、布 148 號(hào)令以來(lái)，北京市采取按征地比例 方式推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)居，造成農(nóng)民只能局部轉(zhuǎn)居，制約了轉(zhuǎn)居速度，并帶來(lái)了一系列社會(huì)問(wèn)題。如局部農(nóng)民 留在村里安置將增加集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)；局部農(nóng)民 轉(zhuǎn)居，誰(shuí)去誰(shuí)留難以確定，因扯皮僵持而無(wú)法實(shí)施； 特別是只有局部農(nóng)民轉(zhuǎn)居，同村居民身份、待遇不 同，可能會(huì)長(zhǎng)期存在種種矛盾，影響穩(wěn)定。為此，近 年來(lái)北京市政府出臺(tái)了一系列關(guān)于整建制轉(zhuǎn)居的 政策，如 2004 年在通州區(qū)永順鎮(zhèn)試行的?北京市整 建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會(huì)保險(xiǎn)試行方法?、?關(guān)于城 鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū) 50 個(gè)重點(diǎn)村整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居有關(guān)工作 的意見?京政發(fā)202155 號(hào)等，在石景山區(qū)、通州 梨園鎮(zhèn)、50 個(gè)重點(diǎn)村、大興區(qū)

10、嬴海鎮(zhèn)等地，加快了農(nóng) 民整建制轉(zhuǎn)居步伐。在推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)居的過(guò)程中，轉(zhuǎn)居本錢已經(jīng)成為制 約農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居的重要因素。城鄉(xiāng)二元戶籍制 度背后是城鎮(zhèn)戶籍所包含的各類福利因素，這些構(gòu) 成了農(nóng)民市民化的本錢，因此，戶籍管理體制改革 是制度問(wèn)題，更是本錢問(wèn)題。把郊區(qū)農(nóng)民進(jìn)行一次 性整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居，資金平衡是一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn) 題，既包括農(nóng)民上樓、根底設(shè)施建設(shè)等工程的資金 平衡問(wèn)題，也包括農(nóng)民與市民的社保并軌、根本公 共效勞均等化等工程的資金平衡問(wèn)題。上海與北 京的農(nóng)轉(zhuǎn)居實(shí)踐說(shuō)明，市民化本錢變動(dòng)對(duì)轉(zhuǎn)居速度 有著重要的影響。從 1990 年到 2021 年，上海市農(nóng)業(yè)戶籍人口從 萬(wàn)人下降到 萬(wàn)人，其占總戶籍人口的比重

11、年均下降 5 個(gè)百分點(diǎn)；同期，北京市農(nóng)業(yè)戶籍人口從 萬(wàn)人下降到 萬(wàn)人，所占比重年均下降 1.9 個(gè)百分點(diǎn)。上海市農(nóng)轉(zhuǎn)居平均速度是北京市的 倍。在 2003 年之前，北京與上海農(nóng)業(yè)戶籍人口比重下降的趨勢(shì)比擬接近，幾乎成一 平行線，但是到了 2003 年之后，上海市農(nóng)業(yè)戶籍人口比重陡然下降，農(nóng)轉(zhuǎn)居進(jìn)程明顯快于北京。從圖1 中可以看出，到 2003 年之后，上海農(nóng)業(yè)戶籍人口 減少的環(huán)比速度快速提升。2003 年，上海農(nóng)業(yè)戶籍 人口減少環(huán)比速度是北京的 6 倍。其原因主要是該 年配合“三集中政策，上海市出臺(tái)了本錢界于城保 和農(nóng)保之間的鎮(zhèn)保政策，使農(nóng)轉(zhuǎn)居社保本錢下降了 50% ，大 幅降低了市民化本錢。

12、 以閔行區(qū)為例，2021 年農(nóng)保、鎮(zhèn)保與城保月領(lǐng)取養(yǎng)老金數(shù)量分別為420 元、779 元征地人員鎮(zhèn)保為 1130 元、1535 元， 大致呈現(xiàn) 124 的比例關(guān)系。這也從實(shí)證角度說(shuō)明115區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論 2021 年第 4 期 市民化本錢是影響農(nóng)轉(zhuǎn)居速度的重要因 素。因此，對(duì)北京等特大城市而言，改變 根據(jù)征地量確定農(nóng)轉(zhuǎn)居比例的傳統(tǒng)方式， 推進(jìn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居，以便讓農(nóng)民享受市民 待遇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，完成農(nóng)村社會(huì)結(jié) 構(gòu)轉(zhuǎn)型，這是全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快 社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要途徑。從北京的經(jīng) 驗(yàn)看，在滿足本錢約束條件下，采取分批 次方式加快推進(jìn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居步伐，將 是推進(jìn)本地農(nóng)民市民化的突破口。二、對(duì)

13、北京市農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居的本錢測(cè)算從推進(jìn)方式看，農(nóng)轉(zhuǎn)居分為一次性整 建制和分批次方式。加快農(nóng)民轉(zhuǎn)居，首先 應(yīng)該考慮能否一次性實(shí)現(xiàn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn) 居。否那么，只能采取分批次方式推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn) 居進(jìn)程。這樣就需要弄清楚制約和影響 農(nóng)轉(zhuǎn)居尤其是一次性整建制轉(zhuǎn)居的主要 因素。區(qū)位差異是影響農(nóng)轉(zhuǎn)居本錢的重 要因素。根據(jù)這種差異，大體可以分兩類 代表性地區(qū)分別測(cè)算整建制轉(zhuǎn)居人均成 本，然后按照不同地區(qū)人口比重進(jìn)行加 權(quán)，得出全市農(nóng)民一次性整建制轉(zhuǎn)居的總 本錢。一集中城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)居本錢測(cè)算 集中城鎮(zhèn)化地區(qū)一般指城市周邊進(jìn) 入規(guī)劃建成區(qū)范圍內(nèi)或城鎮(zhèn)邊緣組團(tuán)的地區(qū)。以 2021 年北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部 50 個(gè) 重點(diǎn)村改造建

14、設(shè)為例測(cè)算人均本錢。這局部地區(qū)不僅要解決人的轉(zhuǎn)居問(wèn)題，還要 完成村莊的改造，由此構(gòu)成了該地區(qū)農(nóng)民 市民化的兩個(gè)主要本錢。目前，50 個(gè)重點(diǎn) 村已經(jīng)根本完成拆遷，同步啟動(dòng)了回遷安 置、轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)居、綠化建設(shè)、社會(huì)管理對(duì)接等 各項(xiàng)工作。從重點(diǎn)村建設(shè)的本錢費(fèi)用角 度 分 析 ，50 個(gè) 重 點(diǎn) 村 建 設(shè) 共 需 資 金 約 2021 億元見圖 2。圖1 19912021年北京市與上海市農(nóng)業(yè)戶籍人口環(huán)比下降速度比擬數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)?北京市統(tǒng)計(jì)年鑒?2021和?上海市統(tǒng)計(jì)年鑒?2021中有關(guān)數(shù)據(jù)整理。圖2 北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部50個(gè)重點(diǎn)村建設(shè)本錢費(fèi)用情況資料來(lái)源：北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室總結(jié)材料202

15、1 年。單位：億元圖3 北京城鄉(xiāng)結(jié)合部重點(diǎn)村拆遷人均安置面積及費(fèi)用統(tǒng)計(jì)資料來(lái)源：北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室總結(jié)材料2021 年。這些費(fèi)用總體上包括兩大局部 ：一 是“ 拆 + “建的費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重點(diǎn)村住宅拆遷人均安置住 房面積與本村原來(lái)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)保持一致，總體平均116人均面積在 50 平方米左右，如圖 3 所示，不含人均50 平米回遷房?jī)r(jià)款，人均拆遷建設(shè)費(fèi)用實(shí)際為 萬(wàn)元。中國(guó)特大城市農(nóng)轉(zhuǎn)居本錢測(cè)算及推進(jìn)策略以北京為例二是人員安置的費(fèi)用。50 個(gè)重點(diǎn)村建設(shè)范圍 涉及農(nóng)業(yè)人口 100313 人，根據(jù)北京市 148 號(hào)令按照 征地面積占村域總面積比重計(jì)算轉(zhuǎn)居人數(shù)，應(yīng)轉(zhuǎn)居31999 人，轉(zhuǎn)

16、居費(fèi)用約 96 億元。50 個(gè)重點(diǎn)村實(shí)行整建制轉(zhuǎn)居，轉(zhuǎn)居費(fèi)用增加到約 262 億元，增加費(fèi)用166 億元。由于此前歷史遺留已經(jīng)轉(zhuǎn)居但未參加城保 28313 人，此次一并解決參加城保，需要費(fèi)用 億元。因此，此次重點(diǎn)村建設(shè)納入城保人數(shù)共計(jì)128626 人，總費(fèi)用 億元，共增加本錢 億 元人均 萬(wàn)，如圖 4 所示。圖 4 結(jié)合部 50 個(gè)重點(diǎn)村農(nóng)轉(zhuǎn)居社保費(fèi)用情況資料來(lái)源：北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室總 結(jié)材料2021 年。建設(shè)費(fèi)用與社保費(fèi)用兩項(xiàng)人均費(fèi)用支出合并 為 萬(wàn)元27.1+23.9=51。即為實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)村地區(qū)農(nóng)業(yè)戶籍人口融入城市，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障、住房和社會(huì)管理上享受市民待遇，人均需支出約 5

17、0 萬(wàn)元的市 民化本錢。二非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)居本錢測(cè)算非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)主要是在城市遠(yuǎn)郊的平原或山區(qū)地區(qū)，屬于城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)外范圍。這類地 區(qū)的整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居大多依靠工程開發(fā)帶動(dòng)小城鎮(zhèn) 建設(shè)或新農(nóng)村社區(qū)改造而就地實(shí)現(xiàn)市民化，住房可 以依靠宅基地產(chǎn)權(quán)置換，僅需支付建安本錢，社會(huì) 保障城鄉(xiāng)接軌往往成為農(nóng)民市民化的主要障礙。 平谷區(qū)馬坊鎮(zhèn)沒(méi)有按照 148 號(hào)令“征多少地轉(zhuǎn)多少人的方式，而是采用整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居的方式加快了農(nóng)民市民化進(jìn)程。 平谷區(qū)馬坊鎮(zhèn)屬于平原地區(qū)的小城鎮(zhèn)，是北京市 42 個(gè)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，也是國(guó)家級(jí)小城鎮(zhèn)。為加快城 鎮(zhèn)化進(jìn)程，探索新型小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路，盡快盤活多年來(lái)由于局部轉(zhuǎn)居方式人員難以確定

18、導(dǎo)致的沉 淀的安置補(bǔ)助費(fèi)，減少社會(huì)矛盾，區(qū)人力社保局與 馬坊鎮(zhèn)政府在對(duì)蔣里莊等 7 個(gè)村屢次調(diào)研的根底 上，確定對(duì)蔣里莊、塔寺、打鐵莊、小屯、梨羊、二條 街、西大街 7 個(gè)村實(shí)施整建制轉(zhuǎn)居，目前 7 個(gè)村整建制轉(zhuǎn)居工作已經(jīng)全部完成。馬坊鎮(zhèn)蔣里莊等 7 個(gè)村共有安置補(bǔ)助費(fèi) 29571 萬(wàn)元，占地轉(zhuǎn)非指標(biāo) 1729個(gè)，而安置補(bǔ)助費(fèi)覆蓋集體經(jīng)濟(jì)組織成員達(dá) 4600 余人。為打破占地轉(zhuǎn)非指標(biāo)限制，依托“低標(biāo)準(zhǔn)均等 化普惠制原那么，利用安置補(bǔ)助費(fèi)為村民繳納社保， 實(shí)施整建制轉(zhuǎn)居工作。這與上海市實(shí)施鎮(zhèn)保制度 推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)居工作具有異曲同工之處。轉(zhuǎn)居村補(bǔ)繳社保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一按 2021 年 12 月份的繳費(fèi)基數(shù) 22

19、36 元進(jìn)行補(bǔ)繳、躉繳，即躉繳 15 年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)需 萬(wàn)元，而按 2021 轉(zhuǎn)居時(shí)標(biāo)準(zhǔn)躉繳 15年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)需 萬(wàn)元，每人可節(jié)省 14400 元的社保費(fèi)用。共解凍安置補(bǔ)助資金 29571 萬(wàn)元，4600 余人通過(guò)轉(zhuǎn)居后享受城鎮(zhèn)社保待遇見表 1。目表 1 北京馬坊鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)居情況匯總單位：萬(wàn)元，人序號(hào)1村名2安置補(bǔ)助費(fèi)金額3享受人數(shù)4正常繳費(fèi)人數(shù)5躉繳人數(shù)6補(bǔ)繳人數(shù)7領(lǐng) 500 人數(shù)8死亡數(shù)9退休人數(shù)101蔣里莊7102821439615238482塔寺34675441169417193西大街9204094814824471194二條街7882942926010339215小屯88641316311

20、0189116梨羊3821361321108557打鐵莊569209206313912合計(jì)4601181810285341040193112注：4=5+6+7+8+9。該表主要涉及農(nóng)民市民化過(guò)程中的社會(huì)保障局部，其他支出未在該表中列出。需要結(jié) 合其他數(shù)據(jù)進(jìn)行加總計(jì)算。工程8主要是超齡轉(zhuǎn)居人員。資料來(lái)源：北京市平谷區(qū)馬坊鎮(zhèn)社?？?。117區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論 2021 年第 4 期 前，3380 人通過(guò)補(bǔ)繳、躉繳等途徑已納入城鎮(zhèn)社會(huì) 保險(xiǎn)體系，其中，112 人正在按月享受退休金待遇。 同時(shí)，積極推進(jìn)靈活就業(yè)申辦補(bǔ)貼工作和公益性就業(yè)組織托底安置方法。為解決馬坊鎮(zhèn)失地農(nóng)民的 就業(yè)問(wèn)題，馬坊鎮(zhèn)依托公益性就業(yè)組織

21、，把打鐵莊、 梨羊、小屯三個(gè)拆遷村就業(yè)困難人員陸續(xù)安置到回 遷樓的社區(qū)公共設(shè)施崗位。通過(guò)上面分析大概是人均社保支出 萬(wàn) 元。另在住房建設(shè)方面，按人均 50 平米上樓，建筑本錢 2000 元/平米，拆遷本錢 500 元/平米，共計(jì) 萬(wàn)元。合計(jì)非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)市民化本錢為 6.27+12.5=18.77 萬(wàn)元。考慮到公共效勞支出等未計(jì)入項(xiàng)，平均本錢大約在 20 萬(wàn)元/人。 這與處于全國(guó)中等開展水平的山東省萊蕪市市委研究室計(jì)算的農(nóng)民市民化本錢口徑比擬接近，根本 反映了遠(yuǎn)郊地區(qū)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居要發(fā)生的實(shí)際成 本。但與萊蕪無(wú)地農(nóng)民建成區(qū)內(nèi)的 17 萬(wàn)元/人與有地農(nóng)民建成區(qū)外6 萬(wàn)元/人的計(jì)算結(jié)果相比仍高

22、出較大幅度。主要原因：一是選擇地區(qū)的差異，北京即使在遠(yuǎn)郊地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍明顯快于山東 萊蕪地區(qū)，造成地價(jià)差異較大，土地拆遷建設(shè)費(fèi)用 要更高；二是萊蕪計(jì)算工程中未包含一次性補(bǔ)繳養(yǎng) 老金支出，而只是按年度計(jì)算。如果按北京平谷區(qū) 的社保繳納水平，山東萊蕪市的農(nóng)民市民化本錢大 致在 12 萬(wàn)22 萬(wàn)元6+6 萬(wàn)元16+6 萬(wàn)元的區(qū) 間。山東萊蕪市城鎮(zhèn)化水平在全國(guó)處于平均水平， 其市民化本錢具有一定的全國(guó)代表性。而過(guò)去多 數(shù)對(duì)于農(nóng)民市民化本錢的測(cè)算存在明顯低估的問(wèn) 題見表 2。如國(guó)務(wù)院開展研究中心課題組2021 測(cè)算農(nóng)民工市民化成為為 8 萬(wàn)元/人，比萊蕪市低4 萬(wàn)14 萬(wàn)元，比北京市 20 萬(wàn)50

23、萬(wàn)元的測(cè)算標(biāo) 準(zhǔn)，低 12 萬(wàn)42 萬(wàn)元。考慮到北京與山東萊蕪測(cè) 算方法中，均未把農(nóng)民工隨遷子女教育本錢、城市 管理費(fèi)用納入進(jìn)來(lái)，如把這些費(fèi)用納入，相關(guān)研究表 2 國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)民市民化的本錢測(cè)算研究工程人均本錢全國(guó)總本錢中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)開展戰(zhàn)略研究組2005 萬(wàn)元 萬(wàn)億元武漢大學(xué)戰(zhàn)略管理研究院20065 萬(wàn)元，其中，小城鎮(zhèn) 2 萬(wàn)元；中等城市 3 萬(wàn)元；大城市 6 萬(wàn)元；特大城市 10 萬(wàn)元15 萬(wàn)億元建設(shè)部調(diào)研組20065 萬(wàn)元小城市 2 萬(wàn)元；中等城市 3 萬(wàn)元；大城市 6 萬(wàn)元；特大城市 10 萬(wàn)元；15 萬(wàn)億元張國(guó)勝2021東部沿海第一代農(nóng)民工：10 萬(wàn)元 東部沿海第二代農(nóng)民工：9 萬(wàn)元

24、 內(nèi)陸地區(qū)第一代農(nóng)民工：5.7 萬(wàn)元 內(nèi)陸地區(qū)第二代農(nóng)民工：4.9 萬(wàn)元 萬(wàn)億元萊蕪市政研室2021有地農(nóng)戶 17 萬(wàn)元/戶， 萬(wàn)/人 無(wú)地農(nóng)戶 48 萬(wàn)/戶， 萬(wàn)/人 萬(wàn)億元中國(guó)開展研究基金會(huì)202110 萬(wàn)元30 萬(wàn)億元國(guó)務(wù)院開展研究中心課題組20218 萬(wàn)元24 萬(wàn)億元周曉津202165 萬(wàn)元195 萬(wàn)億元申兵2021 萬(wàn) 萬(wàn)元 萬(wàn) 萬(wàn)億元注：總本錢=人均本錢×2 億農(nóng)民工帶眷系數(shù)。武漢大學(xué)的人均本錢估計(jì)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的外出就業(yè)去向進(jìn)行 加權(quán)獲得，人均本錢的估算結(jié)果為 5 萬(wàn)元，轉(zhuǎn)引自張國(guó)勝2021。建設(shè)部調(diào)研組所列本錢是市政公用設(shè)施配套費(fèi)不含運(yùn)行和管理本錢。張國(guó)勝2021

25、未計(jì)算總本錢，筆者通過(guò)人均本錢的簡(jiǎn)單平均得出人均市民化本錢為 7.4 萬(wàn)元，然后按 2 億農(nóng)民工數(shù)量及 1.5 帶眷系數(shù)計(jì)算得出社會(huì)總本錢。萊蕪總本錢計(jì)算方法同上，其中以人均承包地 0.3 畝作為區(qū)分有地農(nóng)民與無(wú)地農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)，小于這一標(biāo)準(zhǔn)的為無(wú)地農(nóng)民，主要是城中村農(nóng)民，大于這一標(biāo)準(zhǔn)的為有地農(nóng)民。戶均本錢按 2.88 人/戶標(biāo)準(zhǔn)換算 為人均市民化本錢。申兵2021計(jì)算本錢主要是從公共效勞均等化角度推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政府支出。周曉津2021以廣 州為例，以當(dāng)?shù)厥忻裣M(fèi)水平進(jìn)行計(jì)算。資料來(lái)源：根據(jù)有關(guān)資料整理。118中國(guó)特大城市農(nóng)轉(zhuǎn)居本錢測(cè)算及推進(jìn)策略以北京為例對(duì)市民化本錢的低估程度會(huì)更加嚴(yán)重。三北

26、京市農(nóng)民一次性整建制轉(zhuǎn)居本錢根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局 2021 年數(shù)據(jù)，在城市功能拓展區(qū)的農(nóng)業(yè)戶籍人口為 萬(wàn)人，這局部地區(qū)屬于集中城鎮(zhèn)化地區(qū)，按 50 萬(wàn)元/人標(biāo)準(zhǔn)(不含農(nóng)民回遷房?jī)r(jià)款)計(jì)算，共計(jì)需要 1745 億元；在城市開展新區(qū)和生態(tài)修養(yǎng)開展區(qū)的農(nóng)業(yè)戶籍人口分別為 萬(wàn)人和 萬(wàn)人，共計(jì) 萬(wàn)人，這局部地區(qū)屬于非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)，按 20 萬(wàn)元/人口徑計(jì)算，共計(jì)需要4586 億元。即全市轉(zhuǎn)居 萬(wàn)農(nóng)業(yè)戶籍人員，合計(jì)共需支付市民化本錢 6331 億元?？紤]到在農(nóng)民 整建制轉(zhuǎn)居過(guò)程中，還需要公共效勞設(shè)施投入、部分農(nóng)民的補(bǔ)償回遷房?jī)r(jià)款、轉(zhuǎn)型時(shí)機(jī)本錢拆遷造 成的收入來(lái)源暫時(shí)終止等各類額外支出及各類不 確定性支出，假

27、設(shè)需另外支出 15 萬(wàn)元/人，還需要支出市民化本錢 264.2×15=3963 億元。兩項(xiàng)合計(jì)，全市農(nóng)民整建制一次性轉(zhuǎn)居總本錢為 6331 + 3963=10294 億元。如果只計(jì)算社會(huì)保障局部本錢，即按照集中城鎮(zhèn)化地區(qū) 萬(wàn)元/人和非集中城市地區(qū)6.27 萬(wàn)元/人標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，兩類地區(qū)本錢總共為 億元。四農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居需要采取分批次方式2021 年北京地方公共財(cái)政預(yù)算收入 億 元。如果政府財(cái)政只負(fù)擔(dān)社會(huì)保障局部，這意味著 各級(jí)財(cái)政至少需要籌措 億元資金，才能啟動(dòng) 全市農(nóng)民的一次性整建制轉(zhuǎn)居。這些社保本錢占 了 2021 年財(cái)政預(yù)算收入的 68.5%，現(xiàn)有財(cái)力無(wú)法直 接支撐當(dāng)前農(nóng)民的一次性

28、整建制轉(zhuǎn)居。而要支付 10294 億元的農(nóng)業(yè)戶籍人口的市民化總本錢那么更加 杯水車薪。因此，需要探索多元化的本錢分擔(dān)機(jī) 制，分批次推進(jìn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居工作。即推進(jìn)整建 制農(nóng)轉(zhuǎn)居工作要根據(jù)具體的現(xiàn)實(shí)條件，確定整建制 轉(zhuǎn)居的區(qū)域范圍，可以考慮發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌職能，分 時(shí)期分批次有方案地推進(jìn)以一個(gè)村到多個(gè)村再到 一個(gè)鎮(zhèn)為單位的整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。三、推進(jìn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居的主要策略農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及內(nèi)容繁 雜，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題交織，土地制度、資產(chǎn)制 度、戶籍制度相互制約，相互影響。如何處理不好， 很容易激發(fā)社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，設(shè)計(jì)合理的推進(jìn)策略，就顯得尤為重要。從北京的實(shí)踐 看，重點(diǎn)應(yīng)集

29、中在集體經(jīng)濟(jì)組織功能轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)二 元結(jié)構(gòu)體制破解、土地制度創(chuàng)新和農(nóng)轉(zhuǎn)居政策完善 等 4 個(gè)方面。一集體經(jīng)濟(jì)組織功能轉(zhuǎn)型在傳統(tǒng)的農(nóng)村集體所有制下，進(jìn)城農(nóng)民與村集 體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系無(wú)法理清，無(wú)法有效處置在農(nóng)村的集 體資產(chǎn)，形成了農(nóng)民與集體，在村農(nóng)民與不在村農(nóng) 民之間的矛盾。這樣就需要探索集體經(jīng)濟(jì)新的有 效實(shí)現(xiàn)形式，按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，深化產(chǎn)權(quán)制 度改革，實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分開，把集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)成為 健全的市場(chǎng)主體。但是，改革開放以來(lái)，在“政經(jīng)不 分問(wèn)題上一直未能有效破題，大多數(shù)地區(qū)以村務(wù) 決策程序替代集體經(jīng)濟(jì)組織決策程序，集體經(jīng)濟(jì)組 織不能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行有效的經(jīng)營(yíng)管理。 同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織政經(jīng)不分的體

30、制也造成了集體 資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益低、集體經(jīng)濟(jì)管理本錢高、集體經(jīng)濟(jì) 凝聚力弱等問(wèn)題，從根本上制約了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的 開展和壯大。只有剝離社會(huì)性負(fù)擔(dān)，集體經(jīng)濟(jì)組織 才可能由一個(gè)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)功能混合的組織轉(zhuǎn)變?yōu)?一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)組織，成為一個(gè)具有完整市場(chǎng)主體 地位的社會(huì)性企業(yè)。推進(jìn)整建制轉(zhuǎn)居，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基 本公共效勞均等化，剝離了社會(huì)性負(fù)擔(dān)，從而取消 了政經(jīng)不分的存在依據(jù)，為集體經(jīng)濟(jì)組織重新進(jìn)行 自身功能定位，向健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)型提供了 重要契機(jī)。為此，推進(jìn)整建制轉(zhuǎn)居要充分考慮集體 經(jīng)濟(jì)組織下一步開展方向，解決好未來(lái)集體經(jīng)濟(jì)組 織的功能定位轉(zhuǎn)換問(wèn)題。落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)功能定位的轉(zhuǎn)型，需要加快集 體經(jīng)濟(jì)組織法制化進(jìn)

31、程，剝離集體經(jīng)濟(jì)組織社會(huì) 性負(fù)擔(dān) ，更 好地發(fā)揮農(nóng)民市民化組織載體作用， 推進(jìn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。對(duì)于那些具有地方立法權(quán)的 特大城市，應(yīng)制定實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān) 法律，明確集體經(jīng)濟(jì)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的功能定 位 ，確 立集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位 ，實(shí) 現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì) 組織 、黨 支部 、村 委會(huì)各司其職。 明確集體經(jīng)濟(jì) 組織的合作經(jīng)濟(jì)屬性，改變過(guò)去一些地方將其定 位于股份制企業(yè)、按?公司法?注冊(cè)登記和交稅的 做法。 同時(shí) ，要 積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革 ，建 立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度 ，發(fā) 展壯大集體經(jīng)濟(jì) ，使 集體經(jīng)濟(jì) 組織成為農(nóng)民融入城市的重要組織載體。一是要119

32、區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論 2021 年第 4 期 解決內(nèi)部利益群體之間矛盾。一些先轉(zhuǎn)居的人員 會(huì)提出對(duì)升值后的土地資源及集體資產(chǎn)進(jìn)行二次 量化要求 ，如 何平衡利益關(guān)系需要進(jìn)一步的探 索。再如集體股比重應(yīng)隨著社保制度完善而逐步 降低并最后取消。其次，讓農(nóng)民帶資進(jìn)城。為維 護(hù)轉(zhuǎn)居人員的切身利益 ，應(yīng) 堅(jiān)持撤村不能撤社， 將農(nóng)工商公司改造成股份合作制企業(yè)，明晰農(nóng)民 和集體 、農(nóng) 民和農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系 ，讓 農(nóng)民帶 著資產(chǎn)進(jìn)城。 第三 ，建 立健全法人治理結(jié)構(gòu) ，推 進(jìn)科學(xué)決策、科學(xué)管理，壯大集體經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)民 和集體的收益分配權(quán)。二徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的重要標(biāo)志，但 戶籍制度改

33、革難點(diǎn)不在戶籍制度本身，而是其背后 隱含的大量的福利因素，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民市民化的成 本門檻。推進(jìn)農(nóng)民市民化首先是一個(gè)探求如何實(shí) 現(xiàn)福利待遇公平分享后的資金平衡問(wèn)題。實(shí)際上， 一些地區(qū)已經(jīng)轉(zhuǎn)居的人員由于難以邁過(guò)本錢門檻， 在社保和公共效勞領(lǐng)域仍難以一步實(shí)現(xiàn)與市民的 融合。由于轉(zhuǎn)居人員的生產(chǎn)生活方式并沒(méi)有發(fā)生 實(shí)質(zhì)性的改變，仍然在原有的集體經(jīng)濟(jì)組織和原有 的土地上生活工作，經(jīng)濟(jì)收入的上下主要依托和取 決于集體經(jīng)濟(jì)的開展。加之農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍 偏低而且職業(yè)技能單一，就業(yè)面不寬，缺乏市場(chǎng)競(jìng) 爭(zhēng)力。為此，推進(jìn)整建制轉(zhuǎn)居，不能僅實(shí)現(xiàn)“戶口翻 片，需要從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，加快實(shí) 現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障與公

34、共效勞的均等化。借鑒北京 等地的經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)居后續(xù)工作應(yīng)把重點(diǎn)放在社保、公 共效勞、根底設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)及社會(huì)資金引入等方 面：一是加大財(cái)政投入力度，做好城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜 接的后續(xù)工作，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)居人員應(yīng)保盡保。二是城鄉(xiāng) 根本公共效勞均等化。在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域 加大市級(jí)統(tǒng)籌力度，解決轉(zhuǎn)居地區(qū)公共效勞短板問(wèn) 題。三是加大根底設(shè)施建設(shè)力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)根底設(shè) 施一體化。在主干道、飲水、排水以及環(huán)衛(wèi)保潔等 根底設(shè)施建設(shè)方面，加大市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌力度。四是 加大職業(yè)培訓(xùn)力度。為適應(yīng)市民化后生產(chǎn)方式轉(zhuǎn) 變的需要，加大專業(yè)技能培訓(xùn)力度，促進(jìn)轉(zhuǎn)居后農(nóng) 民非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移，保障轉(zhuǎn)居后的新市民能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng) 期的安居樂(lè)業(yè)。五是通過(guò)財(cái)

35、政貼補(bǔ)等形式，引導(dǎo)社 會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村，積極探索多元化的農(nóng)民市民化成 本分擔(dān)機(jī)制。120三加大土地制度創(chuàng)新力度國(guó)家法律規(guī)定，城市市區(qū)土地所有權(quán)歸國(guó)家所 有。農(nóng)民一次性整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居后，農(nóng)民全部成為市 民，農(nóng)村社區(qū)成為市區(qū)，集體土地理應(yīng)變?yōu)閲?guó)有。 但是，這意味著農(nóng)民土地權(quán)益的永久喪失，需要給 予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償。實(shí)際上，在資金本錢無(wú)法消化 的情況下，集體土地性質(zhì)難以發(fā)生變化，土地使用 權(quán)仍歸集體所有。創(chuàng)新土地制度，關(guān)鍵是要打破 “城市土地國(guó)有的神話，固化農(nóng)民土地集體產(chǎn)權(quán)， 并讓土地有效流轉(zhuǎn)起來(lái)，集中優(yōu)化配置土地資源， 實(shí)現(xiàn)集體土地的集約高效利用。一是要加快確權(quán) 頒證工作。對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使

36、用 權(quán)、房屋所有權(quán)確權(quán)到戶，頒發(fā)證件；對(duì)集體建設(shè)用 地所有權(quán)、集體林地所有權(quán)、小型水利工程所有權(quán) 確權(quán)到村集體經(jīng)濟(jì)組織村委會(huì)，其使用權(quán)、經(jīng)營(yíng) 權(quán)確權(quán)到用地單位或承包戶。對(duì)于整建制轉(zhuǎn)居后 剩余土地仍然由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)規(guī)劃確定 的土地性質(zhì)使用。二是培育土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。依靠 市場(chǎng)手段讓遠(yuǎn)郊平原和山區(qū)的農(nóng)民通過(guò)非農(nóng)建設(shè) 用地指標(biāo)等資源要素憑證的市場(chǎng)交易獲取級(jí)差地 租收益。要把交易平臺(tái)建設(shè)的重點(diǎn)放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣 一級(jí)的公共交易平臺(tái)建設(shè)上，使農(nóng)民更便捷地進(jìn)行 資產(chǎn)的交易和管理。各地可選擇有條件的地方進(jìn) 行試點(diǎn)，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)效勞中心或者 集體資產(chǎn)效勞中心為依托，構(gòu)建農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易 平臺(tái)。將宅基地產(chǎn)權(quán)交易和社會(huì)保障、住房置換等 統(tǒng)一納入到綜合的交易