推進(jìn)市場監(jiān)管變革的調(diào)研報告

1、推進(jìn)市場監(jiān)管變革的調(diào)研報告 以優(yōu)化營商環(huán)境為目標(biāo)，以完善公平競爭市場環(huán)境為重點的市場監(jiān)管變革，既涉及監(jiān)管職能的調(diào)整，也涉及監(jiān)管理念的變革，還涉及深層次的監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整。縱深推進(jìn)簡政放權(quán)，重要的是加快推進(jìn)市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)型與變革，為形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境提供重要保障。優(yōu)化營商環(huán)境不僅是提升經(jīng)濟(jì)競爭力的現(xiàn)實需求，而且是激發(fā)市場活力、推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，我國的營商環(huán)境與大國的經(jīng)濟(jì)地位很不相適應(yīng)，優(yōu)化營商環(huán)境具有現(xiàn)實性、迫切性。未來幾年，能不能在優(yōu)化營商環(huán)境上取得實質(zhì)性突破，既取決于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度化、法治化進(jìn)程，又取決于稅收結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，更取決于公平競爭市場環(huán)境的形成。把完善中

2、小企業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境作為市場監(jiān)管的重要職責(zé)近年來，中小企業(yè)發(fā)展在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中的作用日益凸顯，數(shù)量明顯增加。但其成長與發(fā)展并不穩(wěn)定：一是中小企業(yè)平均壽命短，二是民間投資增速和占比出現(xiàn)“雙下降”?？偟膩砜?，中小企業(yè)發(fā)展問題已成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與結(jié)構(gòu)性改革的突出矛盾。促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是營造公平競爭的市場環(huán)境?？陀^地看，我國中小企業(yè)平均壽命短和民間投資的“雙下降”，既是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的“陣痛”，同時也反映了中小企業(yè)仍面臨著某些不平等競爭的市場環(huán)境。例如：盡管國家從政策上規(guī)定了民營企業(yè)可以進(jìn)入法律未禁止的領(lǐng)域，但許多領(lǐng)域投資準(zhǔn)入仍實行嚴(yán)格的前置審批和“牌照管制”；教育、醫(yī)療、文化等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域

3、，仍保持著一定的行政審批和行政管制；一些領(lǐng)域盡管實行了投資備案制，但實際上仍是變相審批。由此，使中小企業(yè)發(fā)展面臨的制度性交易成本難以真正降下來。為中小企業(yè)發(fā)展提供公平競爭的市場環(huán)境是市場監(jiān)管的重要職能。深化簡政放權(quán)，盡管說進(jìn)一步減少行政審批很重要，但更重要的是通過市場監(jiān)管變革，為中小企業(yè)發(fā)展提供公平競爭的市場環(huán)境。例如，通過強(qiáng)化事中事后的有效監(jiān)管，有條件全面實施企業(yè)自主登記制度，從而形成與經(jīng)濟(jì)大國相適應(yīng)的商事制度的基本框架；有條件取消企業(yè)一般投資項目備案制，全面推行法人承諾制等。促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的重要職責(zé)。從改革的實踐看，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策的落實，涉及到眾多部門，

4、如果沒有一個政府部門牽頭推進(jìn)落實，中小企業(yè)發(fā)展很難取得預(yù)期效果。適應(yīng)中小企業(yè)發(fā)展對公平競爭市場環(huán)境的現(xiàn)實需求，建議在市場監(jiān)管部門組建國家中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)機(jī)構(gòu)，主要職能是依據(jù)新修訂的中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法，制定和實施改善營商環(huán)境的監(jiān)管規(guī)則，形成并維護(hù)中小企業(yè)發(fā)展的公平競爭市場環(huán)境。把形成新經(jīng)濟(jì)公平競爭的市場環(huán)境作為市場監(jiān)管的重要任務(wù)在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)程中，新經(jīng)濟(jì)是新舊動能轉(zhuǎn)換的重要因素。近些年來，我國新經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。估計到2020年新經(jīng)濟(jì)占比將達(dá)到40%左右，到2025年達(dá)到50%左右。適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，既要有規(guī)范化的監(jiān)管，實現(xiàn)公平競爭和防范風(fēng)險，也要避免用“舊制度管理新經(jīng)濟(jì)”，加快探

5、索市場監(jiān)管理念、模式、技術(shù)、手段的創(chuàng)新。當(dāng)前，市場監(jiān)管明顯滯后于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展。總的看，面對新經(jīng)濟(jì)跨界競爭、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、平臺模式等新特征，“不會監(jiān)管、不能監(jiān)管”的矛盾逐步突出。例如，當(dāng)前評定壟斷的標(biāo)準(zhǔn)主要是以往的市場占有率?，F(xiàn)實情況是，在新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，一些企業(yè)如華為，已開始建立開放式的產(chǎn)業(yè)生態(tài)和產(chǎn)業(yè)平臺，中小型創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新企業(yè)可以在這個平臺上孵化、發(fā)展。因此，市場份額是不是界定新經(jīng)濟(jì)壟斷的有效指標(biāo)，如何判定壟斷和不正當(dāng)競爭，還需要研究探索。再例如，在傳統(tǒng)的監(jiān)管手段和方式下，監(jiān)管部門很難及時了解新經(jīng)濟(jì)的業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)形態(tài)和盈利模式，很難準(zhǔn)確識別并把握其風(fēng)險點。市場監(jiān)管方式變革滯后于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，不

6、僅影響到市場的公平競爭，容易形成新的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，而且對新經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會帶來多方面隱患。盡快建立科學(xué)、靈活、有效的新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制。新經(jīng)濟(jì)能夠帶來創(chuàng)新，能夠提升經(jīng)濟(jì)運行效率，但新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能建立在排擠競爭者的基礎(chǔ)上，不能以擠壓中小企業(yè)發(fā)展空間為代價。這就需要加快建立與新經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的市場監(jiān)管體制。例如，堅持“包容審慎”的原則，不要輕易給新業(yè)態(tài)、新模式貼上壟斷的標(biāo)簽，要給創(chuàng)新留出一定的時間和空間；積極探索新的監(jiān)管方式，比如對平臺經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，要加快探索構(gòu)建“政府監(jiān)管平臺、平臺監(jiān)管個體”的監(jiān)管新格局；充分利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管，盡快構(gòu)建“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的市場監(jiān)管新體制。明確

7、把新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管作為市場監(jiān)管部門的重要職責(zé)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級是一個動態(tài)過程，市場監(jiān)管也應(yīng)該是一個動態(tài)的過程。對新經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管既需要各個部門的協(xié)同配合，也需要市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)來牽頭主抓。建議在市場監(jiān)管部門成立專門的新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，動態(tài)跟蹤新業(yè)態(tài)，根據(jù)情況提出并試行新經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管條例，以適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求實行科學(xué)有效的市場監(jiān)管。把反行政壟斷作為市場監(jiān)管變革的重大任務(wù)當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的趨勢明顯，服務(wù)業(yè)逐步成為支撐經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。今年上半年，我國服務(wù)業(yè)占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到54.1%。從發(fā)展趨勢看，無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，還是消費結(jié)構(gòu)升級，都依賴于服務(wù)業(yè)市場開放。問題在于，服務(wù)業(yè)市場開放與服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨著比較突

8、出的行政壟斷或行政管制。適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與市場化改革的客觀需求，需要把反行政壟斷作為市場監(jiān)管變革的重大任務(wù)。適應(yīng)服務(wù)業(yè)市場開放建立行政壟斷審查機(jī)制。多年來服務(wù)業(yè)領(lǐng)域難以對社會資本放開，關(guān)鍵問題在于服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的行政壟斷沒有真正被納入到反壟斷的范圍。隨著服務(wù)業(yè)市場的發(fā)展，建立服務(wù)業(yè)領(lǐng)域反行政壟斷的審查機(jī)制、推進(jìn)反行政壟斷，對于促進(jìn)和保障服務(wù)業(yè)市場開放與發(fā)展至關(guān)重要。這就需要對國有壟斷行業(yè)、城市公用事業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域等相關(guān)行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行清理、修改，廢除各類導(dǎo)致行政壟斷的行政法規(guī)；實行服務(wù)業(yè)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入的負(fù)面清單管理，并不斷減少負(fù)面清單長度。將反行政壟斷納入市場監(jiān)管范疇。當(dāng)前，我國尚未將反行政壟斷納

9、入反壟斷法，建議盡快改變這一現(xiàn)狀，在反壟斷法中修改增加反行政壟斷的內(nèi)容。按照十八屆三中全會的要求，要實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、市場監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)的特點形成不同的反行政壟斷措施，在放開競爭性業(yè)務(wù)、推進(jìn)公共資源配置市場化方面取得重要突破。以完善服務(wù)業(yè)市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系為重點，推動市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌。適應(yīng)我國服務(wù)業(yè)發(fā)展與服務(wù)貿(mào)易市場開放的大趨勢，需要盡快把服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的反行政壟斷作為市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，加快建立與國際接軌的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)：在生活性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，重點加快健康、教育、文化、電信等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，重點加快互聯(lián)網(wǎng)金融、電子商務(wù)、研發(fā)、設(shè)計等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

10、建設(shè)。把盡快建立統(tǒng)一的反壟斷體制作為市場監(jiān)管變革的重要舉措從現(xiàn)實情況看，無論是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還是新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，都面臨著不同程度的市場壟斷和不正當(dāng)競爭的挑戰(zhàn)。突出的問題是，由于反壟斷職能分散在不同機(jī)構(gòu)，反壟斷缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實際效果并不理想。為此，完善公平競爭的市場環(huán)境，重在建立統(tǒng)一的反壟斷體制。統(tǒng)一反壟斷職能。從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的大趨勢看，實現(xiàn)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)與新經(jīng)濟(jì)的公平競爭需要把新經(jīng)濟(jì)納入市場監(jiān)管的范疇；從經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢看，實現(xiàn)內(nèi)外資公平競爭，需要將內(nèi)資與外資的反壟斷統(tǒng)一起來。統(tǒng)一反壟斷職能已成為市場監(jiān)管改革的當(dāng)務(wù)之急。實行統(tǒng)一的反壟斷體制。加強(qiáng)反壟斷的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，需要盡快建立統(tǒng)一的反壟斷體制，全面提升反壟斷的公平性、有效性，為各類市場主體營造一個公平競爭的市場環(huán)境。例如：對不同所有制的企業(yè)實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則，實質(zhì)性增強(qiáng)反壟斷的有效性；與