我國水事糾解決機(jī)制研究(一)

1、我國水事糾解決機(jī)制研究 一關(guān)鍵詞:水事糾紛/訴訟方式/ADR方式內(nèi)容提要:水事糾紛解決機(jī)制是訴訟方式和 ADR方式所構(gòu)成的有機(jī)整體， 該機(jī)制是公民或行政區(qū)域的水資源權(quán)利受損，以及遭受水污染侵權(quán)損 害時(shí)的重要救濟(jì)手段。 雖然我國?民事訴訟法?、?環(huán)境保護(hù)法?水法?、 ?水污染防治法?、?水土保持法?等法律對水事糾紛的處理作出了規(guī) 定，但是由于這些法律規(guī)定存在的滯后性和不系統(tǒng)性的缺陷，造成了 該機(jī)制處理水事糾紛的效果不容樂觀。為了保障水事糾紛及時(shí)、高效 的得到解決，完善我國的水事糾紛解決機(jī)制已刻不容緩。引言 水作為生命之源，是生物圈不可或缺的重要資源，人類和其他物種的 生存都離不開水資源。水資源主

2、要以水系形式分布，因我國的水系分 布不均衡性，且在水資源的開發(fā)、利用過程中，因上下游、左右岸存 在著不同的利益需求，往往容易引發(fā)水事糾紛，甚至導(dǎo)致群體間和地 區(qū)間的惡性沖突。根據(jù)?全國水利開展統(tǒng)計(jì)公報(bào)?公布的數(shù)據(jù)， 2006 年全國共調(diào)處的水事糾紛為 9551件， 2007 年全國共調(diào)處的水事糾紛為 9358 件。1上述僅是記錄在案的經(jīng)行政機(jī)關(guān)調(diào)處的水事糾紛的數(shù)量， 實(shí)際發(fā)生的水事糾紛的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個(gè)數(shù)值。面對數(shù)量如此龐大 的水事糾紛，為了有效的保障公民的環(huán)境利益，就需要通過水事糾紛 解決機(jī)制來發(fā)揮作用。一、水事糾紛和水事糾紛解決機(jī)制概述一水事糾紛概述水事糾紛指在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管

3、理水資源和防治水災(zāi)害過 程中以及由水環(huán)境污染行為、水土工程活動(dòng)所引發(fā)的一切與水事有關(guān) 的各種矛盾沖突。 1為了對水事糾紛有一個(gè)清晰的認(rèn)識， 需要注意下述 三方面的內(nèi)容， 即水事糾紛中 “水的范圍、水事糾紛所發(fā)生的領(lǐng)域以及 水事糾紛的類型。1水事糾紛中 “水 的范圍。我國?水法?對其調(diào)整 的水資源的范圍作出了界定，該法第 2 條第 2 款規(guī)定： “本法所稱水資 源，包括地表水和地下水 。因此，水事糾紛的 “水僅限于在中華人民 共和國領(lǐng)域內(nèi)的地表水和地下水。本文所探討的水事糾紛主要是在地 表水及地下水的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理和水污染防治過程中 所產(chǎn)生的糾紛。2水事糾紛發(fā)生的領(lǐng)域。因?yàn)樗Y源具

4、有的屬性不 同，水事糾紛所發(fā)生的領(lǐng)域也就不同。 從水具有的資源屬性來講， 水作為一種重要的自然資源，在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資 源和防治水災(zāi)害領(lǐng)域，會發(fā)生因用水、防洪、水質(zhì)、水量和防治水土 流失等原因而引發(fā)的糾紛。 從水作為污染媒介屬性來講，水體因?yàn)?某種物質(zhì)的介入，會導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等特性的改 變，從而影響到水的正常利用，危害人體健康 2。在水污染防治的領(lǐng) 域，會發(fā)生因水污染而產(chǎn)生的侵權(quán)糾紛。 3水事糾紛的類型。根據(jù) 水事糾紛發(fā)生在民事主體之間，還是發(fā)生在不同的行政區(qū)域之間，可 以把水事糾紛分為民事主體間的水事糾紛和跨界水事糾紛。 民事主 體間的水事糾紛。該類糾紛主要

5、是發(fā)生在個(gè)人之間、單位之間或者個(gè) 人和單位之間的水事糾紛。這類糾紛產(chǎn)生原因簡單、糾紛主體明確且影響較小。跨界水事糾紛。這類糾紛主要發(fā)生在不同的行政區(qū)域間， 因水污染、水土流失侵權(quán)和防洪防汛等原因而產(chǎn)生的規(guī)模較大、原因 復(fù)雜且影響較為嚴(yán)重的糾紛。二水事糾紛解決機(jī)制概述 水事糾紛解決機(jī)制是由各種水事糾紛解決方法所構(gòu)成的有機(jī)整體。該 機(jī)制主要包括訴訟和ADR兩種類型的糾紛解決方式。1訴訟方式。 訴訟方式主要是指發(fā)生水事糾紛，當(dāng)事人向法院提出民事訴訟，法院 受理案件后，通過法庭審理，根據(jù)查明和認(rèn)定的事實(shí)，正確適用相關(guān) 法律，并以國家審判機(jī)關(guān)的名義，確定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)拿袷路韶?zé) 任，對整個(gè)訴訟案件作出

6、權(quán)威性的判決或裁定。 3訴訟方式作為傳統(tǒng)的 糾紛解決模式，在水事糾紛的解決中起到重要作用。需要強(qiáng)調(diào)的是， 可以用來解決水事糾紛的訴訟方式僅指民事訴訟訴訟，不包括行政訴 訟和刑事訴訟。 2 ADR 方式。根據(jù)美國法律信息網(wǎng)的解釋，替代性 糾紛解決方式ADR2是指 各種各樣糾紛解決程序的統(tǒng)稱。所有ADR程序的共同之處在于替代一詞，每一種ADR程序都是對法院裁決的替 代。作為對傳統(tǒng)糾紛解決模式的補(bǔ)充，ADR也被廣泛的運(yùn)用于水事糾 紛的解決。需要強(qiáng)調(diào)的是， ADR 并不是對傳統(tǒng)的訴訟模式的替代，而 是一套與訴訟模式相并存的糾紛解決模式。當(dāng)出現(xiàn)水事糾紛，訴訟方式和 ADR方式所發(fā)揮的作用一樣，都是在當(dāng)

7、事環(huán)境利益無法實(shí)現(xiàn)的前提下，通過對社會關(guān)系進(jìn)行二次調(diào)整的方式 來實(shí)現(xiàn)矯正的環(huán)境正義。為了實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)、利用和保護(hù)過程中的 社會正義，有效的發(fā)揮水事糾紛解決機(jī)制的作用意義重大。二、我國水事糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀 根據(jù)我國?民事訴訟法? 、?仲裁法?、?環(huán)境保護(hù)法?、?水法?、?水土 保持法?和?水污染防治法?等法律的規(guī)定，水事糾紛解決方式有訴 訟、協(xié)商、人民調(diào)解、 行政處理方式等。 通過訴訟方式解決水事糾紛， 需要借助于國家審判權(quán)的發(fā)揮，具有一定的特殊性，作為一種獨(dú)立的 糾紛解決方式。 相對于訴訟方式而言， 協(xié)商、人民調(diào)解和行政處理 行 政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁等作為訴訟之外的，可供選擇的水事

8、糾紛解決方式，被統(tǒng)稱為水事糾紛 ADR解決方式。一訴訟 訴訟作為最根本的水事糾紛解決方式，相關(guān)法律已經(jīng)作出了規(guī)定。 ?民 事訴訟法?第 3條規(guī)定： “人民法院受理公民之間、法人之間、其他組 織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適 用本法的規(guī)定。 該規(guī)定作為水事糾紛案件提起民事訴訟的根底，為水 事糾紛的解決提供了司法救濟(jì)途徑。依據(jù)該條規(guī)定，所能提起水事糾 紛的訴訟僅是發(fā)生在平等民事主體之間的水事糾紛，不包括跨界水事 糾紛。需要強(qiáng)調(diào)的是， 因?yàn)樗虑謾?quán)不僅會侵害到當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)利益、 而且還會侵害到人格利益生命權(quán)、人身權(quán)和身體權(quán) ，所以當(dāng)發(fā)生水 事糾紛，當(dāng)事人可以根據(jù)受侵害權(quán)益

9、的種類不同，而提起財(cái)產(chǎn)關(guān)系訴 訟或人身關(guān)系訴訟。?環(huán)境保護(hù)法?和相關(guān)水事法律，對因水事糾紛而 提起的民事訴訟作出了較為詳盡的規(guī)定。 ?環(huán)境保護(hù)法?第 41 條第 2 款規(guī)定： “賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán) 境保護(hù)行政主管部門或者其他依照省委規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部 門處理；當(dāng)事人對處理決定不服的?？梢韵蛉嗣穹ㄔ浩鹪V。當(dāng)事人也 可以直接向人民法院直起訴。 ?水污染防治法?第 55 條以及?水土 保持法?第 39 條都做出了類似的規(guī)定。由上述規(guī)定可知平等民事主體 之間因水污染侵權(quán)、水土流失損害等原因而產(chǎn)生的水事糾紛，可以向 人民法院提起關(guān)于賠償責(zé)任和賠償數(shù)額的民事訴訟。

10、二協(xié)商 協(xié)商是指發(fā)生水事糾紛后， 在符合現(xiàn)有法律、 法規(guī)的前提下， 在自愿、 互諒的根底之上，通過當(dāng)事人自行達(dá)成合意的方式來解決糾紛。自古 以來，中華民族都一直都崇尚 “以和為貴 的精神， 因此，協(xié)商被視為最 根本糾紛解決方式而得到了較為廣泛的運(yùn)用。 在水事糾紛解決機(jī)制中， 協(xié)商不僅是一種制度，而且還是一種手段，運(yùn)用其他方法解決水事糾 紛通常也要用到協(xié)商方式，因此，協(xié)商在水事糾紛解決領(lǐng)域具有適用 的廣泛性和靈活性等特征。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，協(xié)商方式既可以解決 平等民事主體之間的水事糾紛，又可以解決跨界水事糾紛。 1平等 民事主體間的水事糾紛。?水法? 第 56 條規(guī)定了單位之間、 個(gè)人之間、 單

11、位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。 2跨界水事糾紛。 ?環(huán)境保護(hù)法?第 15 條規(guī)定： “跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防 治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解 決，作出決定。 ?水法?第 56 條規(guī)定： “不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事 糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決，有關(guān) 各方必須遵照執(zhí)行。 有上述分析可知，協(xié)商方式既可以用來解決平等 民事主體間的水事糾紛，也可以用來解決跨界水事糾紛。三人民調(diào)解 水事糾紛人民調(diào)解主要是指，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道辦事處的人民調(diào)解委員 會負(fù)責(zé)調(diào)解當(dāng)事人之間水事糾紛的方式。我國的法律、法規(guī)對通過人 民調(diào)解方式解決糾紛作出

12、了較為詳盡的規(guī)定。 如?憲法?第111條第 2 款規(guī)定： “居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生 等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛， 協(xié)助維護(hù)社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建 議。?民事訴訟法?第 16條第 1款規(guī)定： “人民調(diào)解委員會是在基層 人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下， 調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。 此外， 1989年國務(wù)院公布的 ?人民調(diào)解委員會組織條例? 和司法部 2004年頒 布的?人民調(diào)解工作假設(shè)干規(guī)定?都對通過調(diào)解方式解決糾紛作出了相 關(guān)規(guī)定。人民調(diào)解作為我國特有的糾紛解決方式，其體系化和法律化 程度相對較高。根據(jù)?人

13、民調(diào)解工作假設(shè)干規(guī)定?第 22 條規(guī)定， “人民 調(diào)解委員會調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法 人和其他社會組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛。 依據(jù)上述 法律規(guī)定，人民調(diào)解只能解決平等民事主體之間所發(fā)生的水事糾紛， 跨界水事糾紛不屬于人民調(diào)解的范疇。四行政調(diào)解水事糾紛行政調(diào)解，是指國家行政機(jī)關(guān)針對某一水事糾紛，應(yīng)雙方當(dāng) 事人或一方當(dāng)事人的請求，作為調(diào)解主持人，依據(jù)糾紛發(fā)生的客觀事 實(shí)和有關(guān)法律的規(guī)定，在陳明利害、辨明是非、分清責(zé)任和平等協(xié)商 的根底上， 促使雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。 4相關(guān)法律對通過行政調(diào)解 方式解決水事糾紛的規(guī)定存在下述兩種情況：第一種情況是，明確規(guī) 定

14、通過行政調(diào)解方式解決水事糾紛。 ?水法?第 57 條規(guī)定：“單位之間、 個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；當(dāng)事人 不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請縣級以上地方人民政府或者其授 權(quán)的部門調(diào)解， 也可以直接向人民法院提起民事訴訟。 第二中情況是， 規(guī)定通過行政處理方式解決水事糾紛。 ?水土保持法?第 39 條第 2 款 規(guī)定： “賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由水行 政主管部門處理；當(dāng)事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。 當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。 此外，?水污染防治法?第 55 條 也作出了類似的 “處理 規(guī)定。第二種情況中的 “處理 究竟是多種

15、行政解 決方式的集合，還是指某種具體的解決方式？這一疑問曾一度制約著 行政機(jī)關(guān)對水事糾紛的處理?；谏鲜鲈颍?1992 年全國人大法工委 就國家環(huán)保局 “關(guān)于如何正確理解和執(zhí)行?環(huán)境保護(hù)法?第 41 條第 2 款的請示 作出的答復(fù)，認(rèn)為：“當(dāng)事人對環(huán)保部門就賠償糾紛所作的調(diào) 解處理不服而向人民法院起訴的，不應(yīng)以環(huán)保部門作被告提起行政訴 訟，而應(yīng)就原污染賠償糾紛提起民事訴訟，人民法院也不應(yīng)作為行政 案件受理和審判 。該答復(fù)把 “處理 的性質(zhì)屆定為 “調(diào)解，自從該答復(fù) 作出以后，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用調(diào)解方式解決水事糾紛有了更充分的法律依 據(jù)。在解決水事糾紛的實(shí)踐中，行政調(diào)解只能適用于平等民事主體之 間水

16、事糾紛的解決，不能適用于解決跨界水事糾紛。五行政裁決 水事糾紛行政裁決，是指行政主體依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，依法對行政 相對人之間特定的水事糾紛進(jìn)行裁決的行政行為。行政裁決的性質(zhì)不 同于行政調(diào)解，行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)居間對當(dāng)事人的水事糾紛進(jìn)行調(diào) 解的行為，沒有涉及到行政權(quán)力的行使，具有民間性的特點(diǎn)，當(dāng)事人 對調(diào)解協(xié)議不滿，不能以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟，而只能就水 事糾紛向法院提起民事訴訟。而行政裁決是一種具體行政行為，該裁 決行為具有可訴性，當(dāng)事人假設(shè)對水事糾紛行政裁決不滿可以向人民法 院提起行政訴訟。 1992年全國人大法工委就國家環(huán)保局 “關(guān)于如何正確 理解和執(zhí)行?環(huán)境保護(hù)法?第 41 條第

17、 2 款的請示 作出的答復(fù)之前， 環(huán)境保護(hù)類法律中的 “處理 被視為環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門對特定水事糾紛 具有行政調(diào)解和行政裁決權(quán)限的依據(jù)，行政裁決方式在水事糾紛解決 中運(yùn)用比擬廣泛。在該答復(fù)作出以后，在環(huán)境保護(hù)類法律中已找不到 明確規(guī)定通過行政裁決方式解決水事糾紛的條款，但是在水事糾紛解 決的法律實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)還是會用到裁決方式來解決水事糾紛。六行政仲裁 水事糾紛行政仲裁， 是指依據(jù)雙方當(dāng)事人事先約定或事后簽定的協(xié)議， 由仲裁機(jī)構(gòu)依法以中立第三人的身份對水事糾紛作出裁斷的法律制度。5在 1994 年?仲裁法?公布實(shí)施以前，我國環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)是具有 行政仲裁權(quán)的，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)我國沒有統(tǒng)一的?仲裁法?

18、 ，行政機(jī)關(guān)行使 行政仲裁權(quán)的依據(jù)主要是部門或地方行政規(guī)章。自從?仲裁法?的實(shí) 施以后，我國形成了統(tǒng)一的仲裁制度，該法第 14 條明確規(guī)定：仲裁委 員會獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)， 與行政機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系。 從此條可以看出，?仲 裁法?徹底否認(rèn)了行政仲裁制度。從該法生效以后，民間仲裁機(jī)構(gòu)已 經(jīng)取代了行政仲裁機(jī)構(gòu)在處理水事糾紛時(shí)的作用。目前，在現(xiàn)有法律 體系中已找不到通過行政仲裁方式解決水事糾紛的依據(jù)。七民間仲裁1994 年?仲裁法?的公布，確立了民間仲裁機(jī)構(gòu)作為惟一合法的仲裁 機(jī)構(gòu)。?仲裁法?第 2 條對仲裁的范圍進(jìn)行規(guī)定，即： “平等主體的公 民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以

19、 仲裁；該法第 3條規(guī)定了不能仲裁的事項(xiàng)， 即：以下糾紛不能仲裁1 婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛； 2依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理 的爭議。?仲裁法?的公布為通過民間仲裁解決環(huán)境糾紛提供了法律依 據(jù)。雖然我國相關(guān)法律沒有明確的規(guī)定通過民間仲裁方式解決環(huán)境糾 紛，但多數(shù)學(xué)者也認(rèn)為，根據(jù)?仲裁法?第 2 條規(guī)定，因環(huán)境損害賠 償而引發(fā)的糾紛是可以通過民間仲裁的方式解決的。 6水事糾紛屬于環(huán) 境糾紛的范疇，可以通過民間仲裁來解決。水事糾紛主要包括財(cái)產(chǎn)利 益損害和生命權(quán)、健康權(quán)和身體權(quán)等人身利益損害兩大方面的內(nèi)容。 因財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損而產(chǎn)生的水事糾紛案件，毫無疑問屬于仲裁的范疇。 因水污染而造成的人身損害能

20、否仲裁呢？仲裁當(dāng)然不能去認(rèn)定侵權(quán)責(zé) 任等和人身利益密切相關(guān)的爭議，但是因水污染侵權(quán)所造成的人身損 害，通常會涉及到損害賠償金數(shù)額確實(shí)定，該事項(xiàng)是可以通過仲裁方 式來裁決的。由上述分析可知，水事糾紛應(yīng)當(dāng)屬于?仲裁法?第 2 條 規(guī)定的“其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛 的范疇。由上述分析可知， 通過民間仲裁方 式也只能解決平等民事主體間的水事糾紛，跨界水事糾紛不能通過該 方式得以解決。三、我國水事糾紛解決機(jī)制存在的問題我國水事糾紛解決機(jī)制由訴訟方式和 ADR方式組成，構(gòu)成了一個(gè)相對多元化的機(jī)制。但由于該機(jī)制存在著制度上的缺陷，致使實(shí)踐中通過 該機(jī)制解決水事糾紛的數(shù)量及效果不容樂觀。水事糾紛解決機(jī)制所存 在著下述

21、五方面問題：一訴訟方式受案范圍較窄 由本文第二局部對我國水事糾紛解決方式的分析可知，在解決水事糾 紛時(shí)， ADR 模式和訴訟模式的適用范圍不盡一致。 ADR 模式所包括的 水事糾紛解決方式， 不僅都可適用于解決平等民事主體間的水事糾紛， 而且其中的局部方式還可用于解決跨界水事糾紛。目前，跨界水事糾 紛的解決，成為水事糾紛解決的重點(diǎn)領(lǐng)域。主要是因?yàn)榭缃缢录m紛 的數(shù)量龐大，而且產(chǎn)生原因復(fù)雜和影響范圍廣，在很大程度上會侵犯 一定區(qū)域的環(huán)境公益，如果該糾紛不能得到及時(shí)、有效的解決，將嚴(yán) 重影響到社會穩(wěn)定。在現(xiàn)有水事糾紛解決機(jī)制中，只能通過ADR方式 來解決跨界水事糾紛，但是該方式卻存在著系統(tǒng)化程度不高和法律拘 束力不強(qiáng)等缺點(diǎn)，不能保障每個(gè)具體的跨界水事糾紛案件都得到適當(dāng) 的解決。為了使跨界水事糾紛案件得到有及時(shí)、合理和有效的解決， 應(yīng)當(dāng)存在一套與ADR模式相配合的訴訟模式，當(dāng)出現(xiàn)跨界水事糾紛， 可以給予受害方更多的救濟(jì)選擇權(quán)。然而根據(jù)?民事訴訟法?第 3 條 規(guī)定， 能提起民事訴訟的水事糾紛僅限于平等民事主體間的水事糾紛， 跨界水事糾紛被排除在訴訟救濟(jì)之外。由于我國訴訟法律制度的不健 全，法律還未賦予法院處理跨界水事糾紛的管轄權(quán)，使得跨界水事糾 紛還不能通過訴訟模式得以解決，嚴(yán)重制約著跨界水事糾紛的處理效 果。二未