走出土地法的適用誤區(qū)-談我國法律對土地征用費用的有關(guān)規(guī)定

1、走出土地法的適用誤區(qū)-談我國法律對土地征用費用的有關(guān)規(guī)定    土地，是人類賴以生存的載體，與人們有著息息相關(guān)的聯(lián)系。因此，關(guān)于土地方面的法律，制定的是否詳盡、規(guī)范，是否能在實際生活中對土地起到保護(hù)作用，是否能夠保障土地使用權(quán)人的合法權(quán)益得到及時、全面的維護(hù)，是人們普遍關(guān)注的問題，尤其是目前尚未完全擺脫：“日出而作，日落而息”的傳統(tǒng)勞作方式的我國農(nóng)民，對于土地的有關(guān)立法更為關(guān)心。我國現(xiàn)行的土地法是1998年在老土地法的基礎(chǔ)上修訂而成的，它在土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地的利用總體規(guī)劃、耕地的保護(hù)、國家建設(shè)用地和對違反土地法的監(jiān)督方法及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等各個方

2、面作出了規(guī)定，對于保護(hù)土地的合理利用和維護(hù)農(nóng)民的合法利益，起著十分重要的作用。但是，縱觀我國的土地立法，有些地方仍然存在著一些問題，有待于立法機(jī)關(guān)作出解釋和說明?，F(xiàn)存的這些缺撼，是所有法律特有的“穩(wěn)定性”決定的。法律的最大特征之一就是應(yīng)有“穩(wěn)定性”，它和國家政策的最大區(qū)別就在于法律不能朝令夕改，無法象國家政策那樣具有靈活性，能夠及時地調(diào)整在實踐中不斷出現(xiàn)的新問題。面對法律的滯后性和實際中不斷出現(xiàn)新情況的矛盾，大多數(shù)國家都會利用司法解釋的功能來填補立法的不足和缺撼，以求進(jìn)一步的完善法律，我國最高人民法院就曾針對土地法的某些條款作出過司法解釋。    正因為

3、法律會存在著這些缺撼，在實踐中，人們有時會覺的無所適從，難以操作。我國的土地法也同樣如此：一方面是由于土地法的某些條款規(guī)定的過于粗糙尚待細(xì)化，和土地問題常常與其他法律關(guān)系交織在一起難以區(qū)分的緣故；另一方面，也是最為更重要的是，人們（主要的是基層執(zhí)法人員）對于土地法的某些規(guī)定只停留在字面的理解上，運用的不甚透徹。如在土地征用的補償費用處置問題上、土地被征用后未到期承包合同的賠償問題上等各個方面的領(lǐng)會上都存有差異。而這些問題又常常因為法律規(guī)定的不甚明確，而使執(zhí)法人員不能作出準(zhǔn)確判決，使農(nóng)民的權(quán)益得不到法律的維護(hù)，從而使土地法的適用陷入了某種誤區(qū)，認(rèn)為土地法對一些問題沒有規(guī)定，特別是在土地征用補償費

4、的處置方面，使人們產(chǎn)生了一種法無明文規(guī)定的錯覺。其實在我國現(xiàn)行的土地法和實施條例中，對此問題都有著非常明確的說明。我國土地法第47條規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償，并將土地的補償費規(guī)定為以下幾項：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。根據(jù)土地法實施條例的規(guī)定，除土地上的附著物和青苗補償費歸附著物和青苗的所有權(quán)人以外，其他費用都支付給集體經(jīng)濟(jì)組織。法律之所以這樣規(guī)定，也許是基于土地權(quán)屬關(guān)系的考慮吧。我們都知道，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除歸國家所有的以外，屬于集體所有。作為土地的所有權(quán)人農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，當(dāng)然的就成為土地征用合同的一方當(dāng)事人，也自然的

5、享有領(lǐng)受土地征用補償費用的權(quán)利。對這些費用的分配方法，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)按何種標(biāo)準(zhǔn)處理，一貫成為農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生爭執(zhí)的焦點所在。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在我國農(nóng)民上訪案件中，有95%的是關(guān)于土地問題的，在這其中，又有一大部分是關(guān)于土地征用補償費用的。對于此項費用處理的是否得當(dāng)，不僅關(guān)系著廣大農(nóng)民的生活問題，也反映了基層有關(guān)人員對我國法律和政策的認(rèn)知水平和運用程度。因此，我國土地法實施條例對這些費用的處分作出了規(guī)定：它規(guī)定征用土地的安置費必須專款專用，不得挪作它用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補償費支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，由其他單位安置的，安置補償費支付給安置單位；不需要安置的，發(fā)放給個人

6、或征得被安置人員的同意后，用于被安置人員的保險費用。對于這項費用，因為法律規(guī)定的比較明確、具體，一般不會產(chǎn)生異議。但是對于土地的補償費用卻籠統(tǒng)的規(guī)定：土地補償費歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。至于集體經(jīng)濟(jì)組織如何分配、如何處置？卻既無羅列性的敘明，又無限制性的規(guī)定，容易發(fā)生爭端。但是，這并不能表明，對于此項費用就可以隨意的處分，實際生活中，仍要遵循?？顚Ｓ玫囊?guī)定。雖然法律對此一言而蔽之，使現(xiàn)實中執(zhí)法人員不便于操作，可仍然不得改變此項費用的特定用途。我國土地法所規(guī)定的土地補償費，實際上是征用單位對于土地收益給予的補償；人員安置費，是為了幫助被征用單位更妥善的安排農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，由征地單位支付款項，用于對失

7、去土地的農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的補助。這兩項費用雖然都是由用地單位支付的，但卻有著本質(zhì)的差別。首先，費用的性質(zhì)不同。土地補償費是對被征用單位在土地上的投入、投資所得給予的補償，人員安置費是用地單位對農(nóng)民生產(chǎn)、生活方面的補助；其次，費用的用途不同。土地補償費主要用于集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)發(fā)展方面，人員安置費用于被征地單位人員的生活補助；再次，補償標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。依照土地法的規(guī)定，土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4        -6倍。土地法還同時規(guī)定，對土地

8、征用的補償費用應(yīng)該?？顚Ｓ?，不應(yīng)隨意的處理，禁止侵占、挪用。一些村集體經(jīng)濟(jì)組織，將此項費用用之于本村優(yōu)撫、購買辦公設(shè)備、建造大樓方面，違反了土地法的規(guī)定，還有些“村官”擅自私分、侵占這些費用不僅違反了土地法的禁止性規(guī)定，也同時觸犯了我國的刑法。    在土地案件糾紛中，因征用土地而終止土地承包合同的賠償問題也占有相當(dāng)大的分量。對因土地征用而不得不終止承包合同的，是否應(yīng)給予對方賠償？最高人民法院在1999年公布的關(guān)于審理農(nóng)業(yè)糾紛若干問題的規(guī)定第12條作出這樣的規(guī)定：“承包方因承包經(jīng)營的土地被征用或者被依法批準(zhǔn)使用后，要求發(fā)包方按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予補

9、償或要求發(fā)包方對其改良土地的實際投入給予適當(dāng)補償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)當(dāng)予以支持”?？墒?，有些集體經(jīng)濟(jì)組織在和農(nóng)民的土地承包合同中標(biāo)明：因城市建設(shè)需要征用土地而造成經(jīng)濟(jì)損失的，發(fā)包方不予補償。對于這一條款的法律效力，受案法院往往意見不一，作出的判決也不盡相同。但是，根據(jù)我國土地法的精神和我國民法的原則，應(yīng)將此項條款以規(guī)避法律和違犯民法“公平合理”原則判決無效。因為按照我國土地法的規(guī)定，土地的承包期為30年。很多農(nóng)民在土地承包后，都作出了長遠(yuǎn)的規(guī)劃，有的購買了農(nóng)用資料，有的添置了農(nóng)田水利設(shè)施，有的對土地進(jìn)行了改良，大部分人都投入了大量的精力和財力。再此情況下，認(rèn)定此項條款具有法律效力，無疑不利于保護(hù)農(nóng)民

10、的合法權(quán)益，也與我國法律的宗旨相違背；還有的集體經(jīng)濟(jì)組織不遵循土地法的規(guī)定，不和農(nóng)民訂立土地承包合同，一旦發(fā)生土地被征用的情況，涉及到賠償問題時，集體經(jīng)濟(jì)組織總會以無承包合同為由，拒絕向農(nóng)民支付賠償費用。對此現(xiàn)象，理論上常常認(rèn)為，在雙方當(dāng)事人之間已形成事實上的合同關(guān)系，彼此就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相對應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。但遺憾的是，實際生活中，由于某種因素，使這些看似簡單的問題，常常卻得不到公允的判論。雖然土地承包合同雙方當(dāng)事人的地位也是平等的，但由于目前我國農(nóng)民的法律知識水平的局限性所致，和政府對農(nóng)業(yè)承包合同的管理不善，往往掌握主動權(quán)的是集體經(jīng)濟(jì)組織，對于不和農(nóng)民簽定承包合同，集體經(jīng)濟(jì)組織本來就負(fù)有責(zé)任，按照

11、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知第二條第四項：“延長土地承包期后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)業(yè)承包合同主管部門要及時地向農(nóng)民頒發(fā)由縣或縣級以上人民政府統(tǒng)一印制的土地承包經(jīng)營權(quán)證書”的規(guī)定，在土地承包后，發(fā)包方和承包方要簽定承包合同，對雙方的權(quán)利和義務(wù)作出約定。在此過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織占有支配權(quán)和主動性，其不積極地履行應(yīng)負(fù)的義務(wù)，反而以無承包合同為由來對抗農(nóng)民，有違于平等、公平原則；也有的地方，在土地被依法征用后，重新給農(nóng)民分了土地，但新分土地地質(zhì)低劣，需要投入大量的財物和人力進(jìn)行改良才可以耕種，可是，對于改良土地所需的費用，集體經(jīng)濟(jì)組織卻不給支付。根據(jù)以上對土地補

12、償費的用途所做的分析，我們認(rèn)為：對于此項費用，應(yīng)從土地補償費中支付。土地補償費最常用的是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改良土壤，興修水利，改善耕作條件，在經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)后，適用于支付開墾荒地，擴(kuò)大耕地面積等方面的費用；在發(fā)展村組的工、副業(yè)生產(chǎn)方面，適用于支付因地制宜而興辦的對國計民生有利的副業(yè)和服務(wù)性事業(yè)的建設(shè)?？墒?，農(nóng)民的此項要求總也得不到支持。常常在尋求無果的情況下，農(nóng)民只好聯(lián)名上訪，或訴之法律，但也常因法律無明確規(guī)定而使農(nóng)民的滿腔期望化為泡影，多以敗訴而終。    對于我國目前存在的這種狀況，雖然是由多種原因造成的，但最重要的是，作為基層執(zhí)法人員對土地法的規(guī)定理解得不夠精確，不能夠和國家的有關(guān)政策結(jié)合起來審理土地案件，在模棱兩可的情況下作出不適當(dāng)?shù)呐袥Q，只能導(dǎo)致人們對土地立法的誤解，從而使土