關(guān)于加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的幾點思考

1、關(guān)于加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的幾點思考所謂政府職能，是指政府為實現(xiàn)國家利益和滿足社會發(fā)展的需要而負(fù)有的職責(zé)和所發(fā)揮的功能。政府職能具有共同性、差異性和階段性的特征，它揭示了政府在社會經(jīng)濟(jì)中的基本方向和基本作用，回答了政府在社會經(jīng)濟(jì)活動中“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”的問題。經(jīng)過多年的改革，從總體上看，我市的行政管理體制改革，特別是政府管理經(jīng)濟(jì)的體制發(fā)生了顯著變化，政府管理職能呈現(xiàn)出一些新的特點：直接從事和干預(yù)具體生產(chǎn)經(jīng)營活動的現(xiàn)象大大削弱，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)的職能明顯增強(qiáng)；單一追求高增長目標(biāo)的現(xiàn)象得到一定程度的抑制，工作重心逐漸集中到統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展上來；服從于長官意

2、志的行政內(nèi)容的隨意性和行政裁量的自由化得到限制，政府行為的法定化、規(guī)范化程度不斷提高；以人為本的社會服務(wù)和管理職能不斷豐富，政府的政策方針更多注重人的自由的全面發(fā)展。盡管我市的行政管理體制改革取得了可喜的成績，但是，政府職能還沒有從根本上得以轉(zhuǎn)變，部門管理體制還不夠配套，依法行政意識還沒有真正落實到位。筆者認(rèn)為，目前，政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題主要表現(xiàn)有：一是干預(yù)經(jīng)營，集權(quán)審批，市場基礎(chǔ)性作用還沒有得以充分發(fā)揮。 “管理就是審批”、“重權(quán)力輕責(zé)任”的觀念一直在很多部門單位同志的頭腦中根深蒂固，習(xí)慣于出現(xiàn)問題，就要求加大審批力度，增加審批事項，甚至越俎代皰，把本該由市場、企業(yè)和社會調(diào)節(jié)管理的事統(tǒng)統(tǒng)包

3、攬過來。同時，還存在著審批事項法律依據(jù)不充分，審批條件、程序不公開，審批責(zé)任不明確，審批監(jiān)督機(jī)制不健全，審批與收費掛鉤等問題，這樣不僅容易造成部門推諉、扯皮、辦事效率低下，更直接影響到市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，干擾企業(yè)自主經(jīng)營，甚至成為腐敗滋生的“溫床”。二是體制不順，因權(quán)設(shè)事，“三亂”現(xiàn)象還不能得到全面禁止。按照現(xiàn)行的財稅管理體制，社會公共事業(yè)的一部分投入采取稅外加費的辦法解決。長期以來，對這些行政事業(yè)性收費缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)控管理措施，這就使一些政府部門大權(quán)在握，為其利用公共權(quán)力謀取小集體或個人私利提供了方便?！皝y收費、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象屢禁不止。一些部門在利益的驅(qū)動下，總是不遺余力來爭取

4、審批收費權(quán)，存在著增設(shè)“門檻”，增加辦事環(huán)節(jié)的現(xiàn)象，甚至造成多重管理、重復(fù)收費等問題，借加強(qiáng)管理之名，行收費牟利之實。三是執(zhí)法不嚴(yán)，侍權(quán)干預(yù)，行政執(zhí)法制度機(jī)制還不夠健全規(guī)范。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的基本法則，行政管理的主要精力應(yīng)放在維護(hù)社會公正、保障經(jīng)濟(jì)秩序、實行公平競爭上。行政管理和執(zhí)法部門的主要職能是當(dāng)好社會、市場賽場上的“裁判員”。現(xiàn)實情況是，由于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，法律法規(guī)還需要進(jìn)一步健全完善，行政執(zhí)法制度不夠規(guī)范，監(jiān)督約束機(jī)制不夠有效。在這種情況下，由于利益的驅(qū)動，出現(xiàn)種種有悖市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為，如各種地方保護(hù)，限制資源流出、商品流入；政府部門借管理之名，插手企業(yè)事務(wù)，干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營等現(xiàn)象。這些現(xiàn)

5、象的出現(xiàn)，不同程度導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會信任危機(jī)，影響社會投資和消費的積極性，最終結(jié)果是阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。轉(zhuǎn)變政府職能是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，總的原則應(yīng)該是有利于鞏固社會主義制度，有利于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，有利于發(fā)揚社會主義民主，充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性。針對上述問題，要大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，保障經(jīng)濟(jì)社會更好、更快發(fā)展，筆者認(rèn)為，要真正解決好以下幾個問題。首先，要充分認(rèn)識新時期政府職能轉(zhuǎn)變具有新的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式。多年來，政府職能轉(zhuǎn)變集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，改革的側(cè)重點在于放開那些“不該管也管不好”的事務(wù)。所謂經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，其核心問題是確定政府在哪些方面有所作為，在哪些方面有所不為。時至今日，就政

6、府該管什么不該管什么而言，我們的理念和認(rèn)識已基本到位，深化職能轉(zhuǎn)變必然觸及那些不那么涇渭分明的領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域，政府職能不再是“該管什么不該管什么”所能回答得了的，它與政府履行職責(zé)的具體方式密切相關(guān)，與政府在應(yīng)該管理的領(lǐng)域中的角色定位密切相關(guān)。相應(yīng)地，政府職能轉(zhuǎn)變具有了深層次的內(nèi)涵和新的表現(xiàn)形式。舉例而言，各級政府都承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)職能，但不同層級政府在履職方式和手段方面有著很大的區(qū)別。換句話說，各級政府都“該管”經(jīng)濟(jì)，其分野主要在于怎樣去管?！霸鯓庸堋焙汀霸摬辉摴堋本瓦@樣緊密聯(lián)系，共同決定著政府的職能定位。政府職能轉(zhuǎn)變的側(cè)重點不再是回答該不該管，而要深入到“如何去管”的問題。這一點不僅適合于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)

7、域，同樣適合于政府的其它職能領(lǐng)域。其次，要進(jìn)一步認(rèn)清政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向。筆者認(rèn)為，未來改革的著力點主要在兩個方面：第一，科學(xué)發(fā)展觀對政府職能轉(zhuǎn)變提出新的要求。科學(xué)發(fā)展觀意味著經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，包括擴(kuò)大內(nèi)需使消費成為未來經(jīng)濟(jì)增長的主引擎，擺脫以資源消耗和生態(tài)犧牲為代價的可持續(xù)陷阱，靠知識經(jīng)濟(jì)和自主創(chuàng)新推動經(jīng)濟(jì)增長改變非均衡發(fā)展模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展等等。經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變對政府經(jīng)濟(jì)職能及履職方式會產(chǎn)生重大影響，提出新的要求。第二，實施十一五規(guī)劃對深化職能轉(zhuǎn)變提出新的要求。十一五規(guī)劃相關(guān)部分提出了深化改革的重點領(lǐng)域、任務(wù)目標(biāo)和基本方向，這些都和政府的經(jīng)濟(jì)職能密切相關(guān)，是深化政府職能轉(zhuǎn)

8、變的未來著力點之一。具體來說，政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向應(yīng)該包括以下幾個方面：1、從無所不為的萬能政府轉(zhuǎn)變成有所必為的有限政府，把工作內(nèi)容最終集中到規(guī)劃制定、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會管理和公共服務(wù)等方面上來；2、從熱衷于“管、審、批”的干預(yù)型政府轉(zhuǎn)變成致力于“扶、幫、助”的服務(wù)型政府，把工作任務(wù)集中到保障人民群眾身心健康和財產(chǎn)安全、幫助企業(yè)排難解困上來；3、從主要是為國有經(jīng)濟(jì)服務(wù)的傾斜政府轉(zhuǎn)變成為整個社會服務(wù)的全面政府，把工作基點落實到解放和發(fā)展生產(chǎn)力、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展上來；4、從不受約束的自由政府轉(zhuǎn)變成依法行政的法治政府，把工作規(guī)范統(tǒng)一到相關(guān)的法律法規(guī)上來。第三，要準(zhǔn)確把握

9、職能轉(zhuǎn)變與政府的角色定位。前面已提及，新時期政府職能轉(zhuǎn)變具有新的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，其側(cè)重點不再是政府“該管什么不該管什么”，而是深入到政府履行職責(zé)的具體方式，即政府在應(yīng)該管理的領(lǐng)域中的角色定位問題：1、政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的角色定位。十一五規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)“主要通過完善市場機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制努力實現(xiàn)。政府要通過體制機(jī)制創(chuàng)新和完善政策，為激發(fā)市場主體的積極性、創(chuàng)造性營造良好的制度和政策環(huán)境”。這意味著政府角色的進(jìn)一步轉(zhuǎn)換從“積極的經(jīng)濟(jì)主體”到“制度保障者、市場環(huán)境締造者和公正仲裁者”的重心轉(zhuǎn)移。這是政府經(jīng)濟(jì)角色歸位的一個新的發(fā)展階段。2、政府在社會職能中的角色定位。強(qiáng)化政府的社會職能是新

10、施政理念的重要組成部分。雖然政府的社會職能是一個龐雜的體系，但考慮到提出的時代背景，強(qiáng)化的著力點應(yīng)在擴(kuò)大就業(yè)、維護(hù)勞動者合法權(quán)益、加大收入分配調(diào)節(jié)力度、健全社會保障體系、加大扶貧工作力度、擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民消費等方面。如果說經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是政府由“積極的經(jīng)濟(jì)主體”向“制度保障者”的角色歸位，那么在社會職能領(lǐng)域，政府角色定位的核心應(yīng)該有兩條：一是“慈父”與“組織協(xié)調(diào)者”角色之間的合理平衡；二是“授魚者”與“授漁者”角色之間的合理平衡。3、政府在公共服務(wù)中的角色定位。政府的社會職能和公共服務(wù)之間并沒有明確的界限。如果說社會職能具有“傾斜性特征”，強(qiáng)化社會職能主要表現(xiàn)為對弱勢群體和相對落后地區(qū)的救助、

11、保護(hù)和扶持，公共服務(wù)則具有“普遍性特征”，強(qiáng)化公共服務(wù)意味著面向人民日益增長的需求，一視同仁地增加或完善基本的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安、良好生態(tài)環(huán)境等等。就普遍性公共服務(wù)而言，政府角色定位的核心是“安排者”和“生產(chǎn)者”之間的區(qū)分和理性選擇：一方面，承認(rèn)公共服務(wù)是政府的份內(nèi)職責(zé)；另一方面，又要認(rèn)識到公共服務(wù)不一定由政府獨家壟斷生產(chǎn)。按照新的角色定位，政府作為“安排者”決定哪些屬于公共服務(wù)應(yīng)該由政府來做，做到什么程度或水平，怎樣付費等問題。至于多數(shù)公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以通過合同外包、政府補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營等形式由私營部門或社會機(jī)構(gòu)來完成。由于教育和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域目前出現(xiàn)的

12、種種問題，公共服務(wù)市場化在我國正面臨責(zé)難和質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，推進(jìn)公共服務(wù)的市場化沒有錯，所要反思的僅僅是市場化的內(nèi)容及具體形式。市場化具有多樣化的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式：既可以是“政府責(zé)任”的市場化把本應(yīng)是政府“份內(nèi)職責(zé)”的公共服務(wù)推向市場；也可以是“提供機(jī)制”的市場化在政府承擔(dān)安排者責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過程的市場化，通過多元生產(chǎn)者間的競爭降低成本、提高效率和質(zhì)量。第四，要科學(xué)界定政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能。1、計劃職能。政府的計劃管理職能是宏觀調(diào)控的重要手段。政府在市場經(jīng)濟(jì)體制下必須運用計劃等宏觀調(diào)控手段補(bǔ)充市場的缺陷與不足，確定總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化導(dǎo)向。2、調(diào)

13、控職能。政府應(yīng)當(dāng)把主要精力用于制定經(jīng)濟(jì)政策、運用經(jīng)濟(jì)杠桿、采用經(jīng)濟(jì)措施、運用法律手段、采用必要的行政手段和進(jìn)行收入再分配等調(diào)控措施，將中長期發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)調(diào)整由政府化變?yōu)槠髽I(yè)的自覺行動，不能靠行政命令。3、服務(wù)職能。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)要靠經(jīng)濟(jì)主體強(qiáng)化內(nèi)部管理，但也離不開政府有力的服務(wù)和支持。政府轉(zhuǎn)變職能很重要的是增強(qiáng)服務(wù)職能，主要是要培育和完善市場體系；大力發(fā)展社會公共事業(yè)；建立健全社會保障體系；發(fā)揮行政協(xié)調(diào)功能；保護(hù)自然和生態(tài)環(huán)境。4、監(jiān)督職能。政府必須采取各項措施強(qiáng)調(diào)監(jiān)督檢查職能，制止違法經(jīng)營和不正當(dāng)競爭，確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康運行。5、穩(wěn)定職能。政府要保一方平安，必須堅持嚴(yán)格執(zhí)法，推進(jìn)依法治

14、國，確保市場經(jīng)濟(jì)健康、有序發(fā)展。第五，要進(jìn)一步深化職能轉(zhuǎn)變的實施理念。我國正處在發(fā)展的關(guān)鍵時期，在利益分化、社會多元化和高度復(fù)雜化的背景下，深化職能轉(zhuǎn)變需要實施方式的創(chuàng)新，包括先進(jìn)的實施理念和有效的實施機(jī)制兩個基本層面。筆者認(rèn)為，深化職能轉(zhuǎn)變過程中應(yīng)該提倡和堅持以下理念或原則。1、“協(xié)同政府”理念。協(xié)同政府的核心是“確保政策制定的高度協(xié)調(diào)和具有戰(zhàn)略性”。高度協(xié)調(diào)即建立不同部門之間在決策過程中的制度化溝通和協(xié)商機(jī)制，克服公共決策的部門化，確保不同政策領(lǐng)域之間在政策上的高度一致性和整合性。決策的戰(zhàn)略性則強(qiáng)調(diào)公共決策從長遠(yuǎn)出發(fā)，避免決策成為對目前現(xiàn)實壓力的被動應(yīng)付。協(xié)同政府還包括政府部門與外部主體之

15、間的協(xié)同，首先是公民參與，其次是發(fā)揮外部專家的作用。2、結(jié)果導(dǎo)向的責(zé)任政府理念。職能轉(zhuǎn)變意味著政府部門的自我革命，其效果可想而知。實踐中部門爭奪審批權(quán)和重審批、輕監(jiān)管的傾向可為見證。所謂“結(jié)果導(dǎo)向的責(zé)任政府”理念，就是政府的主管部門向結(jié)果負(fù)責(zé)，權(quán)力獲取與權(quán)力行使的目標(biāo)和結(jié)果密切掛鉤。3、“可持續(xù)性”理念。強(qiáng)化社會職能和公共服務(wù)是新時期政府職能轉(zhuǎn)變的亮點和突出特征之一，同樣存在可持續(xù)問題，而且比經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性更為重要，也更為復(fù)雜。4、“管理精致化”原則。需要牢固樹立一個觀念：理念需要技術(shù)支撐，忽視制度、技術(shù)和機(jī)制的構(gòu)建，再先進(jìn)的理念也只能是空中樓閣。管理精致化側(cè)重于技術(shù)層面和細(xì)節(jié)，目的是實現(xiàn)

16、細(xì)致化、科學(xué)化和操作化，這應(yīng)該體現(xiàn)在變革過程的每個環(huán)節(jié)，包括優(yōu)先項選擇、目標(biāo)確立、方案設(shè)計、實施與評價等等。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、建設(shè)法治政府，主導(dǎo)權(quán)在政府，主動權(quán)在政府，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在政府職能的轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟(jì)的框架體系內(nèi)，政府只有從直接微觀管理轉(zhuǎn)向間接宏觀調(diào)控，從重審批重管理轉(zhuǎn)到重執(zhí)法服務(wù)上來，規(guī)范行政行為，提高行政效率，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境才能真正實現(xiàn)長治久安。筆者認(rèn)為，要大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)法治政府建設(shè)要重點把握好以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是強(qiáng)化制度建設(shè)，實現(xiàn)“三個協(xié)調(diào)”。要真正實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，就需要有完善的制度機(jī)制做保障，通過制度把政府的職能固化下來。因此，加強(qiáng)制度建設(shè)顯得非常重要。要注重通過提高立法

17、質(zhì)量，完善配套制度機(jī)制，確保政府及其部門實現(xiàn)行使職權(quán)的法制化、規(guī)范化。同時，要通過強(qiáng)化立法，完善配套制度，努力做到“三個協(xié)調(diào)”，即：政府職能轉(zhuǎn)變要與健全市場機(jī)制相協(xié)調(diào)。政府職能轉(zhuǎn)變要把一些原由政府承擔(dān)的職能交給市場，這種轉(zhuǎn)變成敗的關(guān)鍵在于市場能否有效地承擔(dān)政府讓渡的職能。所以在將企業(yè)推向市場，市場對企業(yè)起引導(dǎo)作用的條件下，加強(qiáng)政府對市場的管理，建立市場秩序，規(guī)范市場主體，健全市場組織，完善市場機(jī)制，不斷提高市場的組織程度，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，轉(zhuǎn)變政府職能與培育市場機(jī)制是相輔相成的，市場這只“看不見的手”還得要由政府這只“看得見的手”來創(chuàng)造和引導(dǎo)。只有形成了健全的市場機(jī)制，政府職能轉(zhuǎn)

18、變才可能真正到位。政府職能轉(zhuǎn)變要與健全社會組織相協(xié)調(diào)。政府職能轉(zhuǎn)變也使許多職能從政府轉(zhuǎn)移到社會，如果沒有相應(yīng)的社會組織承擔(dān)政府讓渡的職能，必然導(dǎo)致大量社會事務(wù)無人管轄。因此，建立健全社會組織同樣是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的基本保障。政府不能對社會組織放任不管，要積極予以引導(dǎo)和管理，促使不斷健全和完善，從而有效地分擔(dān)傳統(tǒng)體制的部分政府職能。政府職能轉(zhuǎn)變要與建立現(xiàn)代企業(yè)制度相協(xié)調(diào)。政府職能轉(zhuǎn)變的一項重要內(nèi)容是給國有企業(yè)更多的自主權(quán)，讓企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立法人實體。政府轉(zhuǎn)變職能，不再直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，并不意味著政府不再管理國有企業(yè)，而僅僅是管理方式的轉(zhuǎn)變，從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向間接調(diào)控。因此，

19、轉(zhuǎn)變政府職能、改變計劃體制下的政企關(guān)系，不僅僅是政府職能的轉(zhuǎn)變，而且必須完善國有企業(yè)的自我管理體制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，真正實現(xiàn)企業(yè)搞活的目的。二是理順管理體制，改革行政審批。轉(zhuǎn)變政府職能，其根本在于理順管理體制，推動行政審批制度改革。近年來，我市在這方面進(jìn)行了許多有益的嘗試，也取得了可喜的效果，如開展了對相對集中行政審批研究探索、行政行政執(zhí)法依據(jù)梳理和行政權(quán)力清理等工作，基本理順了政府各部門的職能，取得了很好的社會效果。今后，還應(yīng)該加大這方面的工作力度，最大限度地減少行政審批事項，對不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，能通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)的審批項目一律予以取消；對確要保留的審批事項予以精簡、規(guī)范；對部門之間重復(fù)、多頭交叉的審批予以歸并。同時，要建立健全行政審批的監(jiān)督約束機(jī)制，推進(jìn)行政審批的政務(wù)公開和民主監(jiān)督，真正理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，使政府部門從過去繁瑣的事務(wù)