農(nóng)地制度：委托代理困境及對(duì)策思考

1、農(nóng)地制度：委托代理困境及對(duì)策思考         內(nèi)容摘要：聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)地關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種復(fù)合的委托代理安排。由于信息不對(duì)稱等原因，不完全契約導(dǎo)致代理人的機(jī)會(huì)主義行為。我國農(nóng)地制度運(yùn)行的低效和失范直接導(dǎo)源于委托代理安排的固有缺陷，而委托代理問題的日趨嚴(yán)重以至陷入困境，根本原因則在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)地市場制度的缺陷。因此，擺脫委托代理困境，建立有效的委托代理機(jī)制的關(guān)鍵在于明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，完善農(nóng)地市場。     關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；委托代理；產(chǎn)權(quán) ?委托代理是所有權(quán)和控制權(quán)分

2、離情況下產(chǎn)權(quán)配置的一種契約形式。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)地關(guān)系本質(zhì)上是一種委托代理性質(zhì)的契約安排。產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行效率取決于契約的有效性，取決于產(chǎn)權(quán)的清晰程度和市場的完善程度。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織中即使產(chǎn)權(quán)清晰，市場健全，委托代理也會(huì)產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。我國農(nóng)地制度運(yùn)行中，由于產(chǎn)權(quán)不清晰，土地市場功能缺失，委托人對(duì)代理人缺乏有效監(jiān)督和約束，代理人的機(jī)會(huì)主義行為普遍存在。本文分析了我國農(nóng)地制度中委托代理關(guān)系的形成和性質(zhì)，探討了委托代理關(guān)系存在的問題及其根源，并提出建立有效的委托代理機(jī)制，提高農(nóng)地制度運(yùn)行效率的若干思路。 一、我國農(nóng)地制度委托代理關(guān)系的歷史變遷 ?（一）合作社時(shí)期的委托代理關(guān)系 ?土地

3、改革后，在農(nóng)村建立了土地私有制。出于合作生產(chǎn)的需要，1952年起，各地自發(fā)組織了初級(jí)合作社。初級(jí)社對(duì)社員的土地所有權(quán)進(jìn)行了分解，從農(nóng)戶完整的私有權(quán)中分割出一部分作為合作社的剩余控制權(quán)。初級(jí)社的產(chǎn)權(quán)安排，初步構(gòu)建出個(gè)體農(nóng)戶與合作社在農(nóng)地經(jīng)營管理上的委托代理關(guān)系。農(nóng)戶在保持終極所有權(quán)的前提下將土地折價(jià)入股，分配上實(shí)行按勞分配和按股分紅相結(jié)合。初級(jí)社的成功推動(dòng)了高級(jí)社的發(fā)展。在高級(jí)社中，土地等主要生產(chǎn)資料實(shí)行集體化，土地的個(gè)人股權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體。由于相應(yīng)取消了土地分紅，事實(shí)上農(nóng)戶對(duì)土地的剩余索取權(quán)被以集體的形式行使。但農(nóng)民對(duì)土地的終極所有權(quán)并沒有明確地被剝奪，合作化、集體化仍然是在農(nóng)戶和集體間建立委托代

4、理關(guān)系的過程，高級(jí)社仍然是一種典型的委托代理安排。 ?合作社的委托代理被證明是一種有效的制度選擇。首先，由于合作社土地產(chǎn)權(quán)是清晰和明確的，而且合作社范圍一般不大，委托人對(duì)代理人的監(jiān)督和懲罰成本較低；其次，由于代理人和委托人在一個(gè)較小的社區(qū)環(huán)境中世代共同生活而形成的鄉(xiāng)情氛圍，非正式的鄉(xiāng)村制度對(duì)代理人可能產(chǎn)生的敗德行為形成有效約束，使之面臨高昂的機(jī)會(huì)成本；最后，由于社員保留了退社自由，合作社所有權(quán)可以以某種形式分解或者對(duì)象化在社員身上，即當(dāng)合作社的目標(biāo)過度偏離作為委托人的社員的目標(biāo)時(shí)，社員可以通過退社的方式解除與合作社的關(guān)系。這一特征促使社員在生產(chǎn)勞動(dòng)中傾向于實(shí)施自我監(jiān)督，從而在一定程度上得以促使

5、集體成員在兼顧他人利益的過程中追求自身利益的最大化。 ?（二）人民公社時(shí)期的委托代理關(guān)系 ?1960年起進(jìn)入人民公社時(shí)期。人民公社的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是合作社土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的延續(xù)和異化。人民公社的集體土地所有權(quán)是從合作社繼承來的，但合作社的勞動(dòng)群眾集體所有制已演變?yōu)槿嗣窆绲纳鐓^(qū)所有制。在合作社時(shí)期，由于擁有退社權(quán)，農(nóng)戶對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)實(shí)而具體的。在人民公社土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民的退出權(quán)最終喪失，農(nóng)戶與土地的所有權(quán)關(guān)系實(shí)際上湮沒了。而且，當(dāng)作為集體組織的人民公社不再是單純的經(jīng)濟(jì)組織而是成為一個(gè)綜合了經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)、行政職能的“政社合一”的地域性組織時(shí)，其行為目標(biāo)越來越多脫離初始委托人的意志，初始委托人的

6、權(quán)利和意志越來越難以在集體行動(dòng)中得到實(shí)現(xiàn)，農(nóng)戶與土地的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系也日益模糊。于是，作為行政系統(tǒng)代理人的集體成為農(nóng)地實(shí)際上的所有者。在人民公社制度下，合作社時(shí)期的委托人和代理人交換了位置。 ?人民公社體制下異化的委托代理關(guān)系不再是一種基于平等權(quán)利的契約安排，而是一種具有強(qiáng)制性的政治安排。它強(qiáng)化了委托代理本身的缺陷和弊端，并最終使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入困境。首先，具有行政代理人身份的集體組織的政治性行為目標(biāo)，往往與最大化自身利益的社員目標(biāo)發(fā)生沖突，激發(fā)了社員的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)；其次，產(chǎn)權(quán)的不清晰，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域分散性等特點(diǎn)，決定了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的高昂監(jiān)督成本，并助長了農(nóng)戶的“搭便車”行為；最后，由于社員的退出權(quán)的喪

7、失，割斷了集體所有權(quán)與個(gè)體福利的聯(lián)系，弱化了社員關(guān)心社內(nèi)財(cái)產(chǎn)安全與增值的內(nèi)在動(dòng)力。這樣，在人民公社體制下，自我監(jiān)督機(jī)制徹底失效，“偷工減料”、?“弄虛作假”等機(jī)會(huì)主義行為泛濫成災(zāi)。 ?（三）聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的委托代理關(guān)系 ?人民公社制度下委托代理關(guān)系的困境，導(dǎo)致了1978年后聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行。在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的產(chǎn)權(quán)安排中，保持土地的集體所有，農(nóng)戶同集體簽定承包合同后取得土地的經(jīng)營使用權(quán)。集體負(fù)責(zé)土地的集中規(guī)劃和管理，農(nóng)戶負(fù)責(zé)土地的具          體經(jīng)營和使用。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的委托代理安排具有復(fù)合性的特點(diǎn)

8、。一方面是作為所有者的集體農(nóng)戶同集體組織間的所有權(quán)委托代理，另一方面是集體組織同作為具體經(jīng)營活動(dòng)主體的農(nóng)戶間的經(jīng)營權(quán)委托代理。 ?所有權(quán)委托代理? ?農(nóng)戶?集體組織 ?經(jīng)營權(quán)委托代理 ?聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下復(fù)合的委托代理關(guān)系的產(chǎn)生有其客觀必然性。所有權(quán)委托代理產(chǎn)生的原因在于：首先，對(duì)自然條件的高度依賴使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)面臨高風(fēng)險(xiǎn)，回避和化解風(fēng)險(xiǎn)的許多措施如預(yù)防洪澇災(zāi)害的水渠、水庫的興修等必須依靠集體行動(dòng)；其次，由于土地承擔(dān)著對(duì)農(nóng)民生活的基本保障功能，根據(jù)人口增減調(diào)整和再分配承包地是農(nóng)民對(duì)公平的基本追求，而土地分配和調(diào)整的職能只能通過集體組織行使；最后，由于土地的高度稀缺和不可再生，維持土地的持續(xù)利用和

9、實(shí)現(xiàn)土地綜合收益的最大化是社區(qū)農(nóng)戶的共同意志，但由于個(gè)體利益與整體利益的沖突及“搭便車”現(xiàn)象的客觀存在，要求以集體的形式代表和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的整體和長遠(yuǎn)利益。 ?經(jīng)營權(quán)委托代理關(guān)系產(chǎn)生的原因在于家庭經(jīng)營相對(duì)于集體經(jīng)營的效率優(yōu)勢。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，基于性別和年齡的自然分工的不穩(wěn)定和不確定，使農(nóng)業(yè)不能像工業(yè)企業(yè)那樣通過制定實(shí)施勞動(dòng)定額對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行激勵(lì)，在集體勞動(dòng)情況下，生產(chǎn)者偷工減料，“磨洋工”等機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象不可避免，從而使集體經(jīng)營面臨高昂的監(jiān)督成本。建立經(jīng)營權(quán)委托代理，恢復(fù)家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，實(shí)際上是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)納入適應(yīng)其特點(diǎn)的效率軌道。以親緣和血緣關(guān)系為紐帶的家庭是一個(gè)利益共同體，以家庭成員結(jié)成的團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)

10、最大限度地杜絕了機(jī)會(huì)主義產(chǎn)生，從而大大降低了監(jiān)督和懲戒成本。這正是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取得成功的關(guān)鍵所在。        二、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的委托代理困境及其根源 ?（一）聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的委托代理困境： ?聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地復(fù)合委托代理安排在解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的監(jiān)督難題方面取得一定進(jìn)步。但是，進(jìn)入九十年代以后，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，原有制度設(shè)計(jì)的缺陷日趨明顯，制度運(yùn)行效率逐步降低。 ?高度稀缺的土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，同時(shí)土地又承擔(dān)著對(duì)農(nóng)民生活的基本保障功能，在農(nóng)地復(fù)合委托代理關(guān)系

11、中，作為終極所有者的集體農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)營使用的整體和長遠(yuǎn)目標(biāo)構(gòu)成了農(nóng)地委托代理安排的最高原則。即土地的可持續(xù)利用、土地及其收益的公平分配、土地管理和利用的綜合收益最大化。但是，由于委托代理本身存在的缺陷，而土地產(chǎn)權(quán)制度和土地市場制度又沒能為委托代理機(jī)制的正常運(yùn)行提供相應(yīng)的制度保障，在復(fù)合委托代理的兩個(gè)層次上，委托代理問題日趨顯現(xiàn)，代理人目標(biāo)不斷偏離初始委托人的意志，農(nóng)地委托代理陷入困境。 ?所有權(quán)委托代理中代理人的機(jī)會(huì)主義行為主要表現(xiàn)在：其一，耕地保護(hù)問題。出于集體組織在土地規(guī)劃管理上規(guī)模經(jīng)濟(jì)的考慮，初始委托人將耕地保護(hù)的職能委托給集體組織。但是，集體組織出于短期利益考慮，具有違背委托人意愿，放

12、棄耕地保護(hù)，甚至變相買賣耕地的行為傾向。如許多地方的集體土地管理者，為謀取土地流轉(zhuǎn)收益，擅自以聯(lián)營、入股等方式將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；在“四荒”使用權(quán)拍賣中，不少集體組織不僅拍賣真正的荒山、荒坡、荒湖、荒灘，而且將拋荒土地作為“四荒”拍賣，有的甚至將農(nóng)戶正在使用的耕地收回再以“四荒”的名義拍賣。以“四荒”名義拍賣出去的耕地，很多改變了用途。其二，土地調(diào)整分配問題。根據(jù)社區(qū)人口的增減調(diào)整和再分配土地是為了實(shí)現(xiàn)土地的公平占有。但是，集體干部存在利用職權(quán)，借土地調(diào)整之機(jī)謀取個(gè)人利益的傾向。如在土地調(diào)整中，縮小土地承包面積，隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地。據(jù)中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部的一項(xiàng)抽樣調(diào)查，全國23.8%的村莊留有機(jī)

13、動(dòng)地，平均每村面積達(dá)23.8%，大大超過農(nóng)業(yè)部5%的規(guī)定。又如在“兩田制”推廣中，部分鄉(xiāng)村干部為增加集體可支配收入和干部工資，不考慮“口糧田”對(duì)農(nóng)民生活的基本保障功能，一味通過削減“口糧田”來擴(kuò)大“責(zé)任田”，并不斷提高“責(zé)任田”的承包金。其三，土地收益分配問題。鄉(xiāng)村干部利用對(duì)集體土地的實(shí)際控制權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中攫取私人利益已成為公開的秘密。有些地方的集體經(jīng)濟(jì)組織在對(duì)外發(fā)包土地過程中，既沒有實(shí)行公開招標(biāo)，也沒有按照規(guī)范的合同文本簽訂承包協(xié)議，只是由村干部與承租者達(dá)成口頭協(xié)議。在土地征用中，鄉(xiāng)          村干部與征

14、用方相勾結(jié)損害農(nóng)民利益的情況更加普遍而嚴(yán)重。據(jù)汪輝2001年11月對(duì)浙北某縣的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在該縣城郊區(qū)，每畝耕地補(bǔ)償費(fèi)大致在5萬左右，其中直接用于分配的補(bǔ)償費(fèi)23萬元，而土地出讓價(jià)格高達(dá)150萬元。所有權(quán)委托代理中代理人機(jī)會(huì)主義行為的肆無忌憚已經(jīng)使農(nóng)村土地制度的運(yùn)轉(zhuǎn)陷入了混亂、失范和危機(jī)之中。耕地的大量減少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的變賣、毀損，農(nóng)民對(duì)土地及其收益公平分配愿望的落空，不僅降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還加劇了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。 ?在農(nóng)地復(fù)合委托代理關(guān)系中，農(nóng)戶具有委托人和代理人的雙重身份。在所有權(quán)委托代理中，作為委托人的農(nóng)戶是集體農(nóng)戶，其利益追求表現(xiàn)為整體的和長遠(yuǎn)的利

15、益；在經(jīng)營權(quán)委托代理中，作為代理人的農(nóng)戶是個(gè)別農(nóng)戶，其利益追求表現(xiàn)為個(gè)別的和眼前的利益。個(gè)體利益和整體利益的沖突使作為經(jīng)營權(quán)委托代理中代理人的農(nóng)戶同樣產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)生產(chǎn)力在很大程度上維系于地力的維持和培育，作為農(nóng)地直接利用者的農(nóng)戶，理應(yīng)承擔(dān)維持和培育地力的責(zé)任。但是，由于農(nóng)戶對(duì)土地僅僅擁有一定時(shí)期的經(jīng)營使用權(quán)，地力的培育具有正的外部性，于是農(nóng)戶理性地選擇放棄或不作為。甚至在短期利益的誘導(dǎo)下，農(nóng)戶有可能采取掠奪地力的增產(chǎn)措施。農(nóng)戶在土地利用上的短期行為主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是耕地的拋荒。二是大量使用化肥而減少有機(jī)肥使用。在筆者2002年23月組織的一次遍及湖北、湖南、河南、四

16、川、陜西、山西、內(nèi)蒙、江西等省的農(nóng)戶肥料使用情況快速調(diào)查中，80%以上的農(nóng)戶傾向于少使用和不使用有機(jī)肥，而種植綠肥的比例為零。雖然有機(jī)肥的使用有利于長期保持和增進(jìn)地力，符合初始委托人的利益追求。但是，從短期來看，施用有機(jī)肥的效果不明顯，投入回報(bào)較慢。盡管化肥長期使用的結(jié)果是土地板結(jié)和地力下降，但在短期利益的刺激下，農(nóng)戶還是理性地選擇了機(jī)會(huì)主義。 ?（二）聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下委托代理問題惡化的原因： ?在我國農(nóng)地制度委托代理關(guān)系的歷史變遷中，合作社時(shí)期的委托代理制度是一種有效的契約安排。合作社的成功基于以下幾個(gè)因素：明確清晰的產(chǎn)權(quán)提供了委托人監(jiān)督制約代理人的動(dòng)機(jī)；農(nóng)戶的退社權(quán)促進(jìn)了自我監(jiān)督，降低了監(jiān)

17、督費(fèi)用；有限而明確的合作社范圍克服了監(jiān)督和懲戒代理人的外部性。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下委托代理問題的惡化以至陷入困境，關(guān)鍵就在于上述條件的缺失。 ?首先，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的不明確是委托代理關(guān)系惡化的根源。在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上，財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有賴于排他性產(chǎn)權(quán)制度的建立，有賴于明確的產(chǎn)權(quán)主體的形成。維護(hù)產(chǎn)權(quán)是有成本的，在產(chǎn)權(quán)清晰的情況下，維權(quán)成本可以在收益中得以實(shí)現(xiàn)；而如果產(chǎn)權(quán)不清晰，勢必導(dǎo)致維權(quán)收益的外溢，從而降低具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的維權(quán)活動(dòng)的供給。在我國現(xiàn)行憲法和土地管理法中，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體究竟是鄉(xiāng)、行政村還是自然村，缺乏明確界定，其結(jié)果是出現(xiàn)了同一土地的“一權(quán)多主”現(xiàn)象。在這種情況下，產(chǎn)權(quán)保護(hù)成本由保護(hù)者單獨(dú)

18、承擔(dān)，但利益卻由眾多主體分享，于是不可避免產(chǎn)生“搭便車”。人人等待他人保護(hù)產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)就失去了保護(hù)。失去保護(hù)的產(chǎn)權(quán)實(shí)際上處于一種無主狀態(tài)，當(dāng)國家強(qiáng)制性低價(jià)甚至無償征用農(nóng)地時(shí)，無人出面進(jìn)行干預(yù)；當(dāng)集體領(lǐng)導(dǎo)賤賣、侵占集體土地時(shí)，無人出面制約；既然土地實(shí)際上成為免費(fèi)的午餐，誰也不愿意放棄無償享用的機(jī)會(huì)，于是超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地不可遏制。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，手握農(nóng)地分配大權(quán)的部分鄉(xiāng)村干部將農(nóng)地作為謀取經(jīng)濟(jì)和政治利益的私人資源，在農(nóng)地調(diào)整、規(guī)劃、征用中，尋租如洪水猛獸，農(nóng)地則被吞噬得百孔千瘡。 ?其次，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界限的不明確增加了產(chǎn)權(quán)保護(hù)難度，助長了代理人的機(jī)會(huì)主義。產(chǎn)權(quán)界限的不明確使部分產(chǎn)權(quán)運(yùn)行處在公共領(lǐng)

19、域，這為產(chǎn)權(quán)運(yùn)用的“搭遍車”提供了機(jī)會(huì)，并使產(chǎn)權(quán)的維護(hù)陷入外部性的陷阱中。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能界限的不明確即各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能之間缺乏清晰的界定，而且各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)利也缺乏明顯的界限。這其中的危害最大的是農(nóng)戶的終極所有權(quán)與集體組織的代理權(quán)之間界限的模糊。作為代理人的集體組織，其對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)來源于農(nóng)戶集體的委托，故其土地行為理應(yīng)受到委托人的監(jiān)督和制約。但是，在農(nóng)地實(shí)踐中，集體組織獲得了事實(shí)上的土地控制權(quán)。這使集體組織得以將其意志凌駕于農(nóng)戶之上，使得作為委托人的農(nóng)戶對(duì)代理人的監(jiān)督失去正常的權(quán)利基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)時(shí)間界限的不明確表現(xiàn)為農(nóng)地分配和調(diào)整在時(shí)間的隨意性。在許多地區(qū)，鄉(xiāng)村干部出于控制土地資源，謀取私人利益的目的

20、，隨意對(duì)承包土地進(jìn)行調(diào)整。其結(jié)果是弱化了農(nóng)戶對(duì)土地投資未來收益的預(yù)期，減少長期投資，并助長農(nóng)戶對(duì)土地的掠奪性使用。由于前述農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體界定的不確定，導(dǎo)致了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)空間界限的不明確。當(dāng)以行政村、甚至鄉(xiāng)作為農(nóng)地所有權(quán)主體時(shí)，共同所有的范圍明顯過大。個(gè)體農(nóng)戶利益與共同體利益的關(guān)聯(lián)隨共同體范圍的擴(kuò)大而減弱，農(nóng)戶對(duì)公共財(cái)產(chǎn)運(yùn)行的關(guān)心也相應(yīng)減弱。這種情況下，委托人對(duì)代理人的監(jiān)督不僅面臨昂貴的成本，而且，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)          的監(jiān)督也產(chǎn)生了明顯的外部性。于是，委托人的監(jiān)督放松，而代理人的機(jī)會(huì)主義行為卻受到激勵(lì)。 ?

21、最后，農(nóng)地市場的不完善和不健全使農(nóng)戶失去退出權(quán)保障，進(jìn)一步激勵(lì)代理人的敗德行為。土地市場的健全和完善，為農(nóng)戶從委托代理關(guān)系中的退出提供了便利通道，從而成為委托人對(duì)代理人的最后約束。我國農(nóng)地市場的不健全和不完善首先表現(xiàn)為農(nóng)地一級(jí)市場的缺乏，農(nóng)地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化只能通過國家征用的形式由集體所有轉(zhuǎn)化為國家所有。目前的土地征用是一種扭曲的非市場的暗箱操作，開發(fā)商與鄉(xiāng)村干部通過協(xié)商，支付補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)并向政府土地管理部門交納土地出讓金后，取得農(nóng)地的經(jīng)營使用權(quán)。農(nóng)地所有權(quán)的非市場轉(zhuǎn)移的惡果之一是對(duì)農(nóng)民利益的掠奪。盡管土地征用方對(duì)失地農(nóng)戶有所補(bǔ)償，但補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶維持生產(chǎn)和生活往往是杯水車薪，相對(duì)于土地價(jià)值也僅僅是

22、九牛一毛。根據(jù)土地法第四十七條的規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！庇捎谵r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的比較劣勢使農(nóng)地收益水平極低，而農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)移用途，往往具有巨大的增殖潛力。因此，按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映農(nóng)地的實(shí)際價(jià)值，反而造成農(nóng)民收益的大量流失。土地征用暗箱操作的惡果之二是推動(dòng)針對(duì)土地資源的尋租行為，激化農(nóng)村矛盾。由于土地征用存在巨大的利潤空間，使各類尋租者趨之若騖。掌握土地實(shí)際控制權(quán)的部分鄉(xiāng)村干部利用暗箱操作大發(fā)土地財(cái)，而失去土地的農(nóng)戶則失去了生活保障。農(nóng)地非市場化征用的惡果之三是浪費(fèi)土地資源，加劇人地矛盾。根據(jù)土地法第五十四條的規(guī)定，“新增建設(shè)用地

23、的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府”。不僅鄉(xiāng)村干部和尋租者有征用農(nóng)地的積極性，事實(shí)上，承擔(dān)農(nóng)地保護(hù)職責(zé)的部分土地管理部門也對(duì)此持積極支持的態(tài)度。失去保護(hù)的農(nóng)地成為唐僧肉，成為各路神仙和妖怪的免費(fèi)晚餐。以各種“公共利益”名義征用的土地不少為將來增值而閑置不用，自然造成土地資源的浪費(fèi)，加劇耕地的短缺。 ?農(nóng)地市場的功能缺陷還表現(xiàn)在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的不暢通。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)包括土地承包經(jīng)營權(quán)主體的變更，也包括土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)交易。在現(xiàn)行的法律解釋中，土地經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但必須以發(fā)包方同意并無償為條件。這一規(guī)定實(shí)際上否認(rèn)了農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的抵押在現(xiàn)行法

24、律中也受到嚴(yán)格限制，而土地經(jīng)營權(quán)的出租卻是被禁止的。即使是承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶之間的調(diào)整也受到嚴(yán)格的限制，土地法第十四條規(guī)定，“對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！睂?duì)承包經(jīng)營權(quán)的種種限制，制約著土地的有效流轉(zhuǎn)。失去流轉(zhuǎn)權(quán)的農(nóng)戶實(shí)際上也失去了對(duì)委托代理關(guān)系的退出權(quán)，從而失去對(duì)代理人機(jī)會(huì)主義行為的最后制約，這實(shí)際上形成對(duì)代理人的機(jī)會(huì)主義行為的放縱。承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的功能缺陷還表現(xiàn)在市場運(yùn)行的不規(guī)范，缺乏有效的組織，這種情況，增加了交易成本，減少了交易收益，進(jìn)一步影響農(nóng)戶退

25、出權(quán)的實(shí)現(xiàn)。        三、完善農(nóng)地委托代理關(guān)系，提高農(nóng)地制度運(yùn)行效率的若干思考 ?我國農(nóng)地制度委托代理關(guān)系的失序和惡化，導(dǎo)致土地制度運(yùn)轉(zhuǎn)陷入困境，其中雖然有委托代理關(guān)系本身缺陷的因素，根本原因則在于相關(guān)制度保障的缺失。完善農(nóng)地委托代理關(guān)系，提高土地制度運(yùn)行效率的關(guān)鍵在于明確土地產(chǎn)權(quán)，建立和完善農(nóng)地市場制度，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建出規(guī)范的委托代理制度。 ?（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)：界定產(chǎn)權(quán)主體，明確產(chǎn)權(quán)界限 ?明晰的排他性的產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)權(quán)保護(hù)和產(chǎn)權(quán)配置的前提。目前，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵，一是明確界定農(nóng)地的所有權(quán)歸屬，二是明確集體

26、產(chǎn)權(quán)的空間邊界。 ?尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，農(nóng)地的所有權(quán)主體應(yīng)該明確為農(nóng)戶。歷史地看，土地改革后，建立了土地的農(nóng)民私有制。合作化所形成的土地合作社所有，實(shí)質(zhì)上是聯(lián)合的農(nóng)戶共同所有，最終所有權(quán)仍歸農(nóng)民。農(nóng)民所有是本質(zhì)，合作社所有則是集體經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民所有的表現(xiàn)形式。因?yàn)楫?dāng)初農(nóng)戶以土地參加合作社并沒有放棄對(duì)土地的所有權(quán)，而只是放棄了個(gè)人所有的狀態(tài)，使之變?yōu)槁?lián)合所有。而集體所有則是這種聯(lián)合所有的表現(xiàn)形態(tài)，是聯(lián)合的農(nóng)戶委托村集體代理行使土地所有權(quán)。在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中，農(nóng)戶所有的本質(zhì)也沒有改變。周其仁認(rèn)為，土改中農(nóng)民是通過國家無償取得土地所有權(quán)的，農(nóng)民所有權(quán)的合法性依賴于國家意志，當(dāng)國家意志改變時(shí)，既然可以無償

27、給予，也就可以無償剝奪。因此，集體化改變了土地農(nóng)民所有的性質(zhì)。這種認(rèn)識(shí)的問題在于，“打土豪，分田地”是共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)民參加革命的承諾，而土改不過是履行承諾的過程。況且，農(nóng)民不是無償取得土地所有權(quán)，而是以整體的形式付出血的代價(jià)的。即使人民公社通過政治運(yùn)動(dòng)的形式割斷了農(nóng)民與土地的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，但農(nóng)民所有的性質(zhì)并沒有明確改變。          ?必須指出的是，集體經(jīng)營的存在有其合理性和必要性，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地的農(nóng)民所有既不是主張將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分解到個(gè)人，也不是主張廢棄土地的集體占有和集體經(jīng)營。強(qiáng)調(diào)和凸顯農(nóng)地的農(nóng)民所有意味著：承認(rèn)和尊重農(nóng)民

28、對(duì)土地的終極所有權(quán)。對(duì)于委托代理機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)來講，明確農(nóng)地的農(nóng)戶所有具有重要意義：其一，明確的所有權(quán)為委托人監(jiān)督和制約代理人提供了權(quán)力基礎(chǔ)；其二，所有權(quán)的明確和清晰降低監(jiān)督和制約的外部性，提供對(duì)委托人行使其權(quán)力的激勵(lì)；其三，明確的土地所有權(quán)也有利于抑制作為經(jīng)營權(quán)委托代理關(guān)系中代理人農(nóng)戶的短期行為。 ?土地所有權(quán)空間邊界的確定是克服委托代理中監(jiān)督的外部性的保證，同時(shí)也是委托代理機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件。我們認(rèn)為，農(nóng)地的共同占有，或者農(nóng)地集體所有的邊界應(yīng)該界定為自然村集體。從歷史淵源上看，現(xiàn)在的集體土地是合作化后形成的，而合作化的集體土地是在農(nóng)戶私人所有的基礎(chǔ)上形成的，而合作組織在自然村之間有著明

29、顯的邊界。之后，在人民公社期間，集體土地的統(tǒng)一調(diào)配和規(guī)劃，也是以自然村為邊界。如1960年11月3日中共中央關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信提出的“四固定政策”，就要求“勞力、土地、耕畜、農(nóng)具固定給生產(chǎn)小隊(duì)使用”。?1962年9月中央農(nóng)村人民公社工作條例修正草案規(guī)定了“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有?！??以自然村確定集體土地所有權(quán)邊界，符合村民的傳統(tǒng)意識(shí)，也使土地邊界與村莊的地理邊界和社會(huì)邊界相契合，從而有利于降低界定土地所有權(quán)的交易費(fèi)用。另外，以自然村為邊界界定集體所有權(quán)，由于土地公共占有的范圍較小，信息相對(duì)充分，鄉(xiāng)村非正式制度對(duì)代理人行為的能形成有效制約，懲罰和監(jiān)督的正的外部性

30、易于內(nèi)部化。代理人傾向?qū)嵤┳晕冶O(jiān)督，從而降低降低監(jiān)督費(fèi)用，提高委托代理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。 ?（二）規(guī)范和完善農(nóng)地市場：征地市場化和流轉(zhuǎn)規(guī)范化 ?在現(xiàn)代公司制企業(yè)中，由于資本市場和經(jīng)理市場的壓力，代理人的機(jī)會(huì)主義行為受到抑制。而我國農(nóng)地制度中委托代理關(guān)系的失效，在相當(dāng)程度上可以歸結(jié)為農(nóng)地市場功能的缺失。規(guī)范和完善農(nóng)地市場，一方面要求在農(nóng)地征用中引入市場化因素，另一方面要求賦予農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)權(quán)，并將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場納入規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道。 ?農(nóng)地征用中的非市場化操作最終使委托人失去對(duì)代理人的約束和控制，并加劇農(nóng)地資源的流失。規(guī)范農(nóng)地征用制度，首先要杜絕以“公共利益”名義侵吞農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，要高度重視稀缺的