分稅制改革成效評析

1、分稅制改革成效評析         摘要：1994年分稅制改革在較短的時間內(nèi)迅速提高了中央財政收入占財政收入總額的比重，初步實現(xiàn)了中央與地方財政關系由行政制衡向機制制衡的轉(zhuǎn)變。十多年來，分稅制改革取得很大成效，但分稅制改革也遺留了中央與地方事權和財政支出劃分不明確、中央與地方事權和財權劃分不匹配、中央對地方轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范等問題。為此，迫切需要從規(guī)則約束和權力與利益關系的重新調(diào)整兩方面深化分稅制改革。 關鍵詞：分稅制；事權；財權；轉(zhuǎn)移支付 一、分稅制改革的背景及主要內(nèi)容 1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了關于

2、建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定，要求將現(xiàn)行的財政包干制改為合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制。1993年12月，國務院頒布關于實行分稅制財政管理體制的決定，決定自1994年起，改財政包干制為分稅制，在科學界定財政收支范圍的基礎上，合理劃分中央財政與地方財政的分配關系。分稅制改革旨在強化稅收征管，堵塞財政收入漏洞，保證國家財政收入尤其是中央財政收入的穩(wěn)步增長。具體內(nèi)容包括：按照中央政府與地方政府各自的事權，劃分各級財政的支出范圍；根據(jù)事權與財權相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入；按基數(shù)確定中央對地方的返還數(shù)額；原體制的中央補助、地方上解仍按不同體制類型處理。 二、分稅制改革取得的

3、主要成績 分稅制改革在一定程度上是對財政包干體制的否定，使中央與地方財政關系“進入了一個全新的狀態(tài)：公開的利益關系，制度化的獲取利益規(guī)則”。具體而言，分稅制改革取得的成績主要體現(xiàn)在以下方面： (一)確立了中央財政的主導地位 中央財政主導地位的確立主要包括兩個方面，一是中央財政收入占財政收入總額比重的提高。分稅制改革通過保證中央政府在財政收入及其增長中的優(yōu)勢地位，使中央財政收入占財政收入總額的比重由1993年的22.0升至1994年的55.7，地方財政收入占財政收入總額的比重則相應地由1993年的78.0降至1994年的44.3。二是確立國家稅務系統(tǒng)的主導地位。分稅制改革前，中央政府直接組織的稅

4、收比重較小。大部分稅收由直屬地方政府的稅務部門征收，再按承包數(shù)上解中央，形成中央政府的財政收入。分稅制改革后，中央政府設立國家稅務總局，省級及省級以下稅務機構(gòu)分設國家稅務局和地方稅務局。國家稅務總局對國家稅務局實行垂直領導，并協(xié)同省級政府對省級地方稅務局實行雙重領導。稅收由國家稅務局和地方稅務局分別征收。國家稅務局負責征收中央稅和共享稅，再將共享稅中屬于地方的部分和稅收總額增長的分成部分返還給地方。在稅收返還過程中，國家稅務局征收的消費稅和增值稅的75，是中央政府對地方政府實施稅收返還的資金來源。分稅制改革改變了以往先由地方征收再上解中央、中央財政支出依靠地方上解的局面，形成了先由中央征收再返

5、還地方、國家稅務系統(tǒng)在全國稅收征收體系中占主導地位的局面。隨著對稅收征管的有效控制及獲得更多的收入用于中央對地方轉(zhuǎn)移支付，中央政府在使用稅收和支出政策實現(xiàn)穩(wěn)定與地區(qū)間均衡發(fā)展的目標上贏得了更多的主動權。 (二)促進了國家財政收入的合理增長 盡管對中央政府和地方政府而言，本級政府組織的財政收入并不等于該級政府實際可支配的收入，但分稅制改革加強了各級政府組織的收入與實際可支配收入之間的聯(lián)系。對地方政府而言，在上交數(shù)額和返還比例一定的情況下，地方政府組織的財政收入越多，可支配的財政收入也就越多。這樣，地方政府擺脫了“鞭打快?！钡念檻]，避免了財政包干體制下因不滿分成比例而產(chǎn)生的消極征收現(xiàn)象。對中央政府

6、而言，除中央政府對地方政府的稅收返還外，中央政府組織的財政收入越多，可支配的財政收入也就越多。同時，分稅制還通過稅種劃分穩(wěn)定了中央與地方各自的收入來源，從制度上促進了中央政府和地方政府加強稅收征管、增加財政收入的積極性，實現(xiàn)了財政收入的穩(wěn)步增長。 (三)統(tǒng)一了全國的財政分配關系 分稅制改革前，我國財政分配關系從來就不是單一形式，尤其是1988年以來，六種財政分配關系并存，收支基數(shù)和分配比例形式多樣，既不規(guī)范也不公平。分稅制改革通過清晰的稅種劃分，統(tǒng)一了中央與地方的財政分配關系，使各地能在同一制度下進行規(guī)范公平的競爭，在一定程度上避免了稅收征收過程中扭曲的激勵因素，并簡化了財政分配程序，使財政分

7、配制度趨向透明化。 (四)限制了地方保護主義的財政動因 實行分稅制后，取消了地方政府與企業(yè)簽訂稅收合同的做法，中央財政與地方財政將按稅種而不是行政隸屬關系劃分收入范圍，使企業(yè)稅收負擔不因是否有承包合同而不同，不因有什么樣的承包合同而不同，也不因地方政府的財政狀況而有所不同。這在一定程度上切斷了地方政府與企業(yè)之間的財政聯(lián)系，限制了地方政府進行市場封鎖、地方保護的財政動因。         三、分稅制改革遺留的問題 分稅制改革在取得一定成效的同時，也遺留了諸多難題。實際上，分稅制改革并非徹底否定并取代財政包干制，而是在

8、一定程度上保留了財政包干制的痕跡，這使分稅制形似“舊的財政包干制的補充”。具體體現(xiàn)在以下幾方面： (一)中央與地方事權和財政支出劃分不明確 縱觀各國分稅制建立與發(fā)展的歷史，大致遵循了類似的邏輯：在界定中央與地方事權范圍的基礎上，劃分財政支出范圍；據(jù)此劃分稅種，形成各自的收入；再根據(jù)需要進行均等化或具有特定政策意圖的轉(zhuǎn)移支付。可見，事權的明確劃分是理順中央與地方財政關系的前提性基礎。1994年我國分稅制改革是在克服中央財政困難、改進中央與地方財力分配狀況的指導思想下進行的。在事權劃分上，分稅制改革并沒有解決中央與地方事權如何界定及如何劃分的問題，而是繼續(xù)延用原有的模式。這是我國難以形成規(guī)范的中央

9、與地方財政關系的最根本的原因，也使得分稅制改革在持續(xù)推進的過程中遇到了基礎性的障礙。中央與地方事權和財政支出劃分不明確具體體現(xiàn)在兩個方面：政府越位或缺位、中央與地方職責不清。 (二)中央與地方事權和財權劃分不匹配 中央與地方事權和財權劃分不匹配體現(xiàn)在兩個方面：一是中央政府事權與財權劃分不匹配。二是地方政府事權與財權劃分不匹配。由于分稅制改革并未明確中央與地方的事權劃分，財權的劃分也不可能建立在科學合理的事權劃分的基礎上，而是往往以簡單的行政手段，將稅收按一定比例劃分，事權與財權劃分不匹配在所難免。由于財權劃分的主導權集中于中央政府，同時，中央政府基于宏觀調(diào)控的考慮，往往集中財權并下放事權，這樣

10、，中央政府事權與財權劃分不匹配主要體現(xiàn)為收大于支，而地方政府事權與財權劃分不匹配則主要體現(xiàn)為支大于收，地方財政收支不平衡加劇。以地方政府為基點，中央與地方事權和財權劃分的不匹配具體體現(xiàn)在：地方財政收入不能滿足財政支出的需要，地方稅權不能滿足稅收收入調(diào)整的需要，地方預算外資金不能滿足預算管理的需要，地方制度外資金不能滿足財政管理的需要。 (三)中央對地方轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范 在計劃經(jīng)濟條件下，中央與地方財政關系的基本特征是高度集權，地方政府征收的絕大多數(shù)收入都要上解中央政府，全部支出均由中央政府決定。這樣，在高度集權的條件下，是無所謂轉(zhuǎn)移支付的。嚴格意義上的轉(zhuǎn)移支付，是1995年推行的過渡期轉(zhuǎn)移支付。

11、但實際上，1994年分稅制改革延續(xù)的稅收返還、專項補助、體制補助(或上解)、結(jié)算補助也扮演著轉(zhuǎn)移支付的角色。其中，稅收返還、體制補助(或上解)、結(jié)算補助堅持以來源地為基礎劃分稅收的原則，扮演著彌補財力缺口的角色；而專項補助則扮演著體現(xiàn)中央政府政策意圖的角色。轉(zhuǎn)移支付的首要目標是實現(xiàn)各地公共服務的均等化。均等化的目標對我國而言尤為重要。這是因為，“有些國家(如美國)人口的高度流動性確實大大縮小了地區(qū)差別，從而削弱了均等化轉(zhuǎn)移支付的作用。但我國的情況完全不同，經(jīng)濟因素、制度因素、交通因素、地理與氣候因素乃至歷史文化因素，使人口的自由流動受到許多限制，而越是缺乏流動性，均等化轉(zhuǎn)移支付越重要”。然而，

12、目前存在的稅收返還、體制補助(或上解)、結(jié)算補助顯然與均等化目標相差甚遠。中央對地方轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個方面：(1)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。一般性轉(zhuǎn)移支付新舊體制并存、形式繁多，難以實現(xiàn)縱向和橫向均衡，而規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付則因規(guī)模較小難以實現(xiàn)均等化的目標；專項轉(zhuǎn)移支付適用范圍廣、重點不突出、資金分配的透明度和規(guī)范性較差，不利于實現(xiàn)中央政府與地方政府之間的權責明確，也不利于中央政府特定政策目標的實現(xiàn)。(2)轉(zhuǎn)移支付分配方法不規(guī)范。我國現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付體系，除過渡期轉(zhuǎn)移支付在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配外，多采用基數(shù)法，確切地說，是承認既得利益基數(shù)法?；鶖?shù)法是指不考慮各地財政收入能力

13、和財政支出需要的差異，以前一年的實際執(zhí)行數(shù)或前兩年的平均數(shù)作為基數(shù)，即確定本年度財政收支的主要指標，進行存量不動、增量調(diào)整的分配?；鶖?shù)法不但不能緩解長期以來各地區(qū)財力不均的狀況，反而加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡。專項補助的分配缺乏明確的目標，缺乏科學公正的事權依據(jù)和標準，缺乏周密的論證和客觀的評審，支出透明度差，隨意性大。 四、小結(jié) 1994年分稅制改革具有明顯的雙軌制特征。一方面，分稅制改革在稅收劃分、征管等方面采用了一些科學的方法，并取得了顯著的成績；另一方面，分稅制改革也在許多方面延續(xù)了原有的財政包干制的做法，如，事權與支出劃分不清、稅收返還等，這使分稅制改革規(guī)范中央與地方財政關系的初衷難以

14、落到實處。為此，迫切需要深化分稅制改革。一是要以合理的規(guī)則規(guī)范中央與地方財政關系，注重政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性，使中央政府和地方政府在明晰、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的規(guī)則下不會做出機會主義行為的選擇。二是要調(diào)整中央政府與地方政府之間的權力關系和利益關系，注重事權、財力、財權等在中央政府和地方政府之間的科學劃分，使中央政府與地方政府在相互影響和制約的條件下實現(xiàn)雙贏。         三、分稅制改革遺留的問題 分稅制改革在取得一定成效的同時，也遺留了諸多難題。實際上，分稅制改革并非徹底否定并取代財政包干制，而是在一定程度上保留了財政包干

15、制的痕跡，這使分稅制形似“舊的財政包干制的補充”。具體體現(xiàn)在以下幾方面： (一)中央與地方事權和財政支出劃分不明確 縱觀各國分稅制建立與發(fā)展的歷史，大致遵循了類似的邏輯：在界定中央與地方事權范圍的基礎上，劃分財政支出范圍；據(jù)此劃分稅種，形成各自的收入；再根據(jù)需要進行均等化或具有特定政策意圖的轉(zhuǎn)移支付?？梢?，事權的明確劃分是理順中央與地方財政關系的前提性基礎。1994年我國分稅制改革是在克服中央財政困難、改進中央與地方財力分配狀況的指導思想下進行的。在事權劃分上，分稅制改革并沒有解決中央與地方事權如何界定及如何劃分的問題，而是繼續(xù)延用原有的模式。這是我國難以形成規(guī)范的中央與地方財政關系的最根本的

16、原因，也使得分稅制改革在持續(xù)推進的過程中遇到了基礎性的障礙。中央與地方事權和財政支出劃分不明確具體體現(xiàn)在兩個方面：政府越位或缺位、中央與地方職責不清。 (二)中央與地方事權和財權劃分不匹配 中央與地方事權和財權劃分不匹配體現(xiàn)在兩個方面：一是中央政府事權與財權劃分不匹配。二是地方政府事權與財權劃分不匹配。由于分稅制改革并未明確中央與地方的事權劃分，財權的劃分也不可能建立在科學合理的事權劃分的基礎上，而是往往以簡單的行政手段，將稅收按一定比例劃分，事權與財權劃分不匹配在所難免。由于財權劃分的主導權集中于中央政府，同時，中央政府基于宏觀調(diào)控的考慮，往往集中財權并下放事權，這樣，中央政府事權與財權劃分

17、不匹配主要體現(xiàn)為收大于支，而地方政府事權與財權劃分不匹配則主要體現(xiàn)為支大于收，地方財政收支不平衡加劇。以地方政府為基點，中央與地方事權和財權劃分的不匹配具體體現(xiàn)在：地方財政收入不能滿足財政支出的需要，地方稅權不能滿足稅收收入調(diào)整的需要，地方預算外資金不能滿足預算管理的需要，地方制度外資金不能滿足財政管理的需要。 (三)中央對地方轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范 在計劃經(jīng)濟條件下，中央與地方財政關系的基本特征是高度集權，地方政府征收的絕大多數(shù)收入都要上解中央政府，全部支出均由中央政府決定。這樣，在高度集權的條件下，是無所謂轉(zhuǎn)移支付的。嚴格意義上的轉(zhuǎn)移支付，是1995年推行的過渡期轉(zhuǎn)移支付。但實際上，1994年分稅

18、制改革延續(xù)的稅收返還、專項補助、體制補助(或上解)、結(jié)算補助也扮演著轉(zhuǎn)移支付的角色。其中，稅收返還、體制補助(或上解)、結(jié)算補助堅持以來源地為基礎劃分稅收的原則，扮演著彌補財力缺口的角色；而專項補助則扮演著體現(xiàn)中央政府政策意圖的角色。轉(zhuǎn)移支付的首要目標是實現(xiàn)各地公共服務的均等化。均等化的目標對我國而言尤為重要。這是因為，“有些國家(如美國)人口的高度流動性確實大大縮小了地區(qū)差別，從而削弱了均等化轉(zhuǎn)移支付的作用。但我國的情況完全不同，經(jīng)濟因素、制度因素、交通因素、地理與氣候因素乃至歷史文化因素，使人口的自由流動受到許多限制，而越是缺乏流動性，均等化轉(zhuǎn)移支付越重要”。然而，目前存在的稅收返還、體制補助(或上解)、結(jié)算補助顯然與均等化目標相差甚遠。中央對地方轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個方面：(1)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。一般性轉(zhuǎn)移支付新舊體制并存、形式繁多，難以實現(xiàn)縱向和橫向均衡，而規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付則因規(guī)模較小難以實現(xiàn)均等化的目標；專項轉(zhuǎn)移支付適用范圍廣、重點不突出、資金分配的透明度和