信訪的法律定位

1、    信訪的法律定位     信訪的法律定位             張志銘 教授    上傳時間:2010-3-30    瀏覽次數(shù):129     字體大小：大 中 小        

2、                                         關(guān)鍵字：信訪，法律性質(zhì)，社會現(xiàn)象      &#

3、160; 正 文：        在當(dāng)前嚴(yán)峻的信訪形勢下，加之信訪工作承載著政府和社會極其重要的價值期許，可能我們一時還難以冷靜地就信訪工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)深入的思考。但是，如何在法律上對信訪活動的性質(zhì)進(jìn)行定位，以便在信訪“浪潮”撲面而來的時候有一個基本的應(yīng)對態(tài)度，已經(jīng)是我們無法回避的問題。從法律上定位信訪的性質(zhì)，要回答一個最基本的問題，即信訪是不是一種權(quán)利，或者說是不是一種獨(dú)特的權(quán)利形態(tài)。按照“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”的法理，如果信訪是一種權(quán)利，那么在法律上就必須有相應(yīng)的保障和救濟(jì)機(jī)制

4、；如果是一種與其他權(quán)利不同的獨(dú)特的權(quán)利形態(tài)，那么還應(yīng)該有專門的保障和救濟(jì)機(jī)制。實踐中各政府機(jī)關(guān)制定專門的信訪條例，以及力求建立專門的“信訪工作機(jī)制”的做法，從權(quán)利形態(tài)和權(quán)利救濟(jì)的角度看，顯然凸現(xiàn)的是信訪作為一種獨(dú)特權(quán)利的思路。信訪是一種行為，一種活動，這一點(diǎn)無可置疑，但信訪是不是一種獨(dú)立的權(quán)利呢？按照2005年5月1日起施行的國務(wù)院信訪工作條例第2條的規(guī)定，信訪“是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動”。從此規(guī)定看，“書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等”是“

5、信”或“訪”的信訪方式；“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”是“信”或“訪”的信訪內(nèi)容。從權(quán)利形態(tài)的角度分析，信訪能不能構(gòu)成一種單獨(dú)的權(quán)利，取決于其內(nèi)容，單純的、無內(nèi)容的“信”或“訪”的行為，不構(gòu)成權(quán)利，或者說沒有成為法律權(quán)利的必要。有關(guān)機(jī)關(guān)對信訪的“依法處理”，處理的應(yīng)該是信訪的內(nèi)容，是信訪反映的“情況”，提出的“建議、意見或者投訴請求”，而非“信”或“訪”的行為。應(yīng)該說，在以往的信訪工作中，無論是信訪者還是接訪者，都存在注意處理信訪行為勝過甚至遮蔽處理信訪內(nèi)容或問題的不足，只是表面的“人回事了停訪息訴”。信訪不是一種空洞的行為方式，信訪是有內(nèi)容的，但是，信訪的內(nèi)容是否能夠使它當(dāng)然地成為

6、一種獨(dú)特的權(quán)利形態(tài)、從而在權(quán)利分類上非重復(fù)地被稱之為“信訪權(quán)”呢？答案可能并不那么簡單。如果我們把信訪條例中設(shè)定的信訪內(nèi)容與憲法和法律的相關(guān)規(guī)定做一個比照，那么會發(fā)現(xiàn)信訪行為所行使的“信訪權(quán)”，并不是一種新的、獨(dú)特的權(quán)利形態(tài)。例如，憲法第35條規(guī)定了公民享有“言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”；第41條規(guī)定公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利，對于其違法失職行為有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。民事訴訟法第二編關(guān)于審判程序的條文中具體規(guī)定了當(dāng)事人的起訴權(quán)、上訴權(quán)、申請再審權(quán)、申訴再審權(quán)等各種訴權(quán)。如此種種，足以使我們得出結(jié)論：信訪是一種行為，是行使權(quán)利

7、的方式，行使的是憲法和法律上已經(jīng)確立的各種權(quán)利，如言論自由權(quán)、批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告檢舉權(quán)、申請再審權(quán)，等等；信訪本身并不構(gòu)成一種獨(dú)特的權(quán)利形態(tài)，如果說有什么“信訪權(quán)”，那也不過是對上述憲法和法律上的既定權(quán)利的一種概括或籠統(tǒng)的表述。澄清信訪的法律性質(zhì)，對其進(jìn)行明確的法律定位，對于“做好信訪工作”，進(jìn)行合理有效的制度建設(shè)，意義重大。首先，澄清信訪的法律性質(zhì)，有助于我們客觀準(zhǔn)確地認(rèn)識和識別信訪活動的意義。由于信訪活動包含了公民或組織的多項權(quán)利，而且這些權(quán)利在種類性質(zhì)上還有質(zhì)的區(qū)別，有的屬于立足公共利益的參政議政、民主監(jiān)督的權(quán)利，有的屬于立足自身合法利益的控告、申訴、請求的權(quán)利，因而對于信訪活

8、動的意義應(yīng)該結(jié)合具體的信訪行為作出有針對性的客觀評價。盡管任何法律權(quán)利都有其合法正當(dāng)性（不一定是正當(dāng)合法性），都需要認(rèn)真地予以尊重和切實地加以保障，但是不加區(qū)分、籠而統(tǒng)之地說信訪具有體現(xiàn)和保障公民或組織政治參與、民主監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)的意義，則可能使我們在具體的信訪工作中不堪其重，使相關(guān)的制度建設(shè)、規(guī)范化操作難以合理有效地展開。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)階段信訪活動的主要成分或顯性表現(xiàn)是個人或組織的權(quán)利救濟(jì)問題，而這樣一類問題之所以使信訪工作陷入困境，很大程度上與我們在認(rèn)識上不加區(qū)分地賦予信訪工作重大的政治使命，把信訪工作與尊重和保障公民或組織參政議政的民主權(quán)利簡單對接有關(guān)。其次，澄清信訪的法律性質(zhì)，有助于

9、我們合理有效地進(jìn)行相關(guān)的制度建設(shè)。信訪工作對于構(gòu)建良好政制、實現(xiàn)有效的社會治理具有復(fù)合而重大的價值，但這樣說并不一定意味著實現(xiàn)這些政治和社會價值必須在制度上建立獨(dú)特或?qū)ｉT的“信訪工作機(jī)制”。由于在日常生活中所說的“信訪權(quán)”確指的是憲法和法律上一些既定的權(quán)利， 而在這些權(quán)利的保障和救濟(jì)上并不是沒有相關(guān)的組織制度和程序機(jī)制，因而“加強(qiáng)信訪工作”并不是要在制度建設(shè)上“平地起高樓”，不是“要在一張白紙上畫最新最美的圖畫”。加強(qiáng)信訪工作，切實保障信訪行為所關(guān)涉的憲法和法律權(quán)利，當(dāng)然需要制度機(jī)制的設(shè)計和完善，只是不必一定要另辟蹊徑、另起爐灶地在規(guī)則、機(jī)構(gòu)、程序等方面創(chuàng)制出一套所謂的“信訪工作機(jī)制”。比如，

10、在公民或組織的批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)等方面，都有相應(yīng)的保障制度和程序，其中包括政府保障機(jī)制、人大保障機(jī)制、司法保障機(jī)制、社會輿論保障機(jī)制等，且各自具有特點(diǎn)和不同的分工要求。加強(qiáng)信訪工作關(guān)鍵在于使既成的、常規(guī)的權(quán)利保障機(jī)制切實有效地發(fā)揮作用。要把信訪工作、“停訪息訴”工作“納入人大監(jiān)督”，“納入司法程序”，不加辨析、望文生義地追求建立獨(dú)特的“信訪工作機(jī)制”，必然造成制度設(shè)計和運(yùn)作上的混亂和不和諧。第三，澄清信訪的法律性質(zhì)，有助于我們重新審視目前圍繞加強(qiáng)信訪工作所進(jìn)行的制度實踐的合理有效性。例如，目前一些地方的法院在追求“停訪息訴”的過程中，推出了“信訪案件終結(jié)制度”設(shè)計建立專門的組織和程

11、序，解決“上訪老戶”纏訴纏訪問題。這種做法固然有其理由，但從司法制度建設(shè)的角度看，顯然有刻意追求“信訪機(jī)制”獨(dú)特性的弊端。因為我們現(xiàn)行的民事訴訟制度對當(dāng)事人起訴、上訴、申請再審、申訴再審等有完整的制度設(shè)計，如能切實貫徹，完全能夠滿足信訪工作中權(quán)利救濟(jì)的要求。在此情形下另設(shè)所謂的“信訪案件終結(jié)制度”，必然是出自制度合理構(gòu)建之外的原因或壓力，從而必然造成制度建設(shè)的紊亂。另外，信訪行為以相關(guān)的憲法和法律權(quán)利為基礎(chǔ)，是權(quán)利的體現(xiàn)，任何制度或程序都無法在一般意義上終止或消滅權(quán)利，但是，對于“接訪者”來說，當(dāng)面對具體的信訪行為或權(quán)利訴求時，完全可以、而且也應(yīng)該依法給出終結(jié)性的答案，甚至說“不”。信訪是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，在當(dāng)前形勢下我們也的確感受到了“信訪洪峰”所造成的壓力，對此我們必須有冷靜的思考，在澄清信訪活動的法律性質(zhì)并作出明確的法律定位的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理有效的制