國(guó)外海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法模式比較研究

1、國(guó)外海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法模式比較研究各國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)的立法，主要是根據(jù)海洋自然環(huán)境和資源的狀況，以及對(duì)自然保護(hù)的認(rèn)識(shí)和需求進(jìn)行的。由于歷史原因，我國(guó)海島自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)才剛剛起步，還有很多問題亟待完善。因此，在其法制建設(shè)的目標(biāo)模式方面，應(yīng)注意開發(fā)模式和保護(hù)模式并重，但當(dāng)兩者相沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保障保護(hù)模式順利進(jìn)行，暫時(shí)放緩開發(fā)的步伐;在法體模式方面，由于專門法模式立法成本過高，就我國(guó)目前的國(guó)力而言尚不易做到。因此，建議采取單行法模式，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，制定世界第一部海島綜合管理法律，促進(jìn)對(duì)海島經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及對(duì)海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。一、國(guó)外海島自然保護(hù)區(qū)立法的目標(biāo)模式海島法律制度主要有兩種目標(biāo)模式：

2、第一種是開發(fā)模式。從國(guó)外立法情況來看，對(duì)于地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏、經(jīng)濟(jì)落后、島民生活水平較差的島嶼，往往采用這一目標(biāo)模式，典型代表是日本。日本的孤島振興法及孤島振興法實(shí)施令、日本小笠原諸島振興開發(fā)特別措施法及日本小笠原諸島振興開發(fā)特別措施法實(shí)行令、日本奄美群島振興開發(fā)特別措施法及日本奄美群島振興開發(fā)特別措施法實(shí)行令，這三部法律及其實(shí)行令，采取的是典型的開發(fā)模式。主要目的就是迅速采取有力措施，改善這些孤島的基礎(chǔ)條件，消除其落后狀態(tài)。雖然法令中也提到對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)，但這是出于防止公害事項(xiàng)的考慮，并不作為重點(diǎn)內(nèi)容加以規(guī)定。第二種是保護(hù)模式。世界上很多沿海國(guó)家，尤其是美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)，對(duì)于

3、一些具有珍稀動(dòng)植物種，生態(tài)系統(tǒng)又比較脆弱的島嶼，都制定了專門的島嶼管理規(guī)劃。如美國(guó)得克薩斯州的山姆洛克島的管理計(jì)劃、佛羅里達(dá)州威頓島的保護(hù)方案、澳大利亞的羅特內(nèi)斯特島管理計(jì)劃、加拿大的埃爾克島國(guó)家公園管理計(jì)劃等。在國(guó)外海島管理實(shí)踐中，很多情況下是由政府制定島嶼保護(hù)與管理的法律、法規(guī)、管理計(jì)劃，再由政府和民間組織共同努力實(shí)施，以保護(hù)島上的野生物種及其生態(tài)系統(tǒng)免遭破壞，這種模式是典型的保護(hù)模式。二、國(guó)外海島自然保護(hù)區(qū)立法的法體模式國(guó)外海島法律制度的法體模式可大致分為單行立法和分散立法兩種。前者又可分為兩種類型：1、調(diào)整某一類海島的立法。如日本和韓國(guó)分別制定了日本孤島振興法、關(guān)于獨(dú)島等島嶼地域生態(tài)系

4、統(tǒng)保護(hù)的特別法等法律。2、調(diào)整某個(gè)或某些特定島嶼的立法。如澳大利亞的新南威爾士的勞德哈伍島法。后者最典型的國(guó)家是美國(guó)，其有關(guān)海島的法規(guī)散見于1972年美國(guó)聯(lián)邦海岸帶管理法、1978年美國(guó)外大陸架土地法修正案等法案中。此外，還有國(guó)家實(shí)行專門立法模式，如加拿大制定了關(guān)于塞博島政府的若干規(guī)定。三、國(guó)外海島自然保護(hù)區(qū)立法模式對(duì)我國(guó)海島立法的借鑒(一)關(guān)于目標(biāo)模式的比較研究和對(duì)策建議國(guó)外海島自然保護(hù)區(qū)立法，采用開發(fā)模式(如日本)抑或保護(hù)模式(如美國(guó)、加拿大等國(guó))，是根據(jù)島嶼的具體情況、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等方面因素，綜合考慮后決定的。對(duì)于資源匱乏、經(jīng)濟(jì)落后的島嶼，多采用開發(fā)模式，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。對(duì)于島上存有

5、珍稀物種或歷史遺跡、具有特殊生態(tài)價(jià)值或歷史文化價(jià)值的島嶼，則往往采用保護(hù)模式。開發(fā)模式可充分利用海島本身的資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高居民，尤其是島上居民的生活水平，但是在開發(fā)利用過程中，難以避免地要對(duì)周圍環(huán)境造成一定的負(fù)面影響。如果開發(fā)措施不當(dāng)，疏于管理和防范，還可能對(duì)島上的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性的破壞和難以逆轉(zhuǎn)的影響。保護(hù)模式正相反，可以充分保護(hù)島上的資源與環(huán)境不受人類無序開發(fā)的不當(dāng)影響，對(duì)于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡和生物多樣性具有重要意義，但是有時(shí)此種對(duì)環(huán)境的保護(hù)是以抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)的。開發(fā)與保護(hù)這兩種模式之間的張力和對(duì)抗，也正體現(xiàn)了目前困擾整個(gè)世界的發(fā)展和保護(hù)問題，由此聯(lián)合國(guó)才對(duì)小島嶼發(fā)展

6、中國(guó)家提出了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。就我國(guó)海島自然保護(hù)區(qū)法律制度采取何種目標(biāo)模式而言，筆者認(rèn)為應(yīng)兼采開發(fā)模式和保護(hù)模式。但當(dāng)兩者出現(xiàn)沖突，難以調(diào)整時(shí)，則舍棄開發(fā)模式，保障保護(hù)模式。對(duì)于這一問題，筆者僅從收益成本方面提一些拙見。人類對(duì)待生物資源的方式取決于他們是否具有商業(yè)價(jià)值，但是具有商業(yè)價(jià)值的物種是一柄雙刃劍：一方面，物種的價(jià)值向人們提供了一個(gè)關(guān)心它們將來的理由;另一方面，如果管理不當(dāng)，商業(yè)上的開發(fā)可能會(huì)使生物資源被耗竭。如果由于人類的活動(dòng)使這個(gè)物種的數(shù)量減少到低于臨界值時(shí)，那么即使是具有商業(yè)價(jià)值的物種也可能滅絕。就海島資源而言，由于其生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，生物系統(tǒng)的生物多樣性指數(shù)小，穩(wěn)定性差，因此它極

7、易遭到損害而造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，從而可能破壞良好的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，其生境一旦遭到破壞難以恢復(fù)。這就給制定海島自然保護(hù)區(qū)立法的學(xué)者們提出了一個(gè)難題，環(huán)境和經(jīng)濟(jì)孰輕孰重?魚肉和熊掌可兼得否?“眾所周知，環(huán)境服務(wù)需要成本，盡管它們的產(chǎn)生不再需要任何人類的投入”。對(duì)于環(huán)境服務(wù)，因?yàn)樘峁┓?wù)的資源再也不可能進(jìn)一步利用，所以它們的機(jī)會(huì)成本就是放棄的凈收益。那么，在制定海島自然保護(hù)區(qū)立法時(shí)，我們就應(yīng)該從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度去考慮，優(yōu)先保護(hù)環(huán)境資源，因?yàn)橘Y源如果屬于可選擇性的使用絕不是無代價(jià)的。例如，假設(shè)某一段河流既可以用于碧水泛舟，又可以用于發(fā)電。但由于發(fā)電所修的大壩造成河水急流，導(dǎo)致兩種用途不可兼容。那么發(fā)電的機(jī)

8、會(huì)成本就是放棄碧水泛舟所損失的凈收益。同時(shí)，當(dāng)收益和成本發(fā)生在不同的時(shí)點(diǎn)時(shí)，我們?cè)撊绾芜x擇?這就需要引入時(shí)間這個(gè)要素。長(zhǎng)時(shí)間的過程中，連續(xù)的污染物會(huì)大量積聚，生物再生資源就會(huì)因過多濫用而給后人留下的越來越少。這一切都是我們不愿看到的。既然所消耗的生物資源一旦使用就不會(huì)再生，那么如果能夠在使用和收益之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，魚肉和熊掌就可以兼得。但現(xiàn)實(shí)往往事與愿違，現(xiàn)在做出的許多決策都與未來結(jié)果緊密聯(lián)系。我們只能確定一點(diǎn)，當(dāng)結(jié)果是資源的所有使用的凈收益現(xiàn)值最大化時(shí)，就滿足動(dòng)態(tài)效率準(zhǔn)則，也就意味著我們的立法措施取得了成效。因此，將保護(hù)區(qū)的資源價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值相比較，筆者認(rèn)為資源價(jià)值對(duì)我國(guó)的發(fā)展更為有利，當(dāng)

9、開發(fā)模式和保護(hù)模式出現(xiàn)沖突，難以調(diào)整時(shí)，應(yīng)優(yōu)先采用保護(hù)模式。(二)關(guān)于法體模式的比較研究和對(duì)策建議將前述三種法體模式相比較可以看出，針對(duì)特定島嶼的專門立法模式，制度最為具體，針對(duì)性也最強(qiáng)，便于操作，而且靈活性較高，可以根據(jù)實(shí)際需要隨時(shí)作出調(diào)整。但是不足之處在于對(duì)個(gè)別島嶼與專門立法或制定管理計(jì)劃，成本較高，而且容易引起法律適用上的不統(tǒng)一，以及造成不同島嶼之間的差別對(duì)待;針對(duì)某一島嶼的單行法模式，長(zhǎng)處在于法律的規(guī)定對(duì)所有的調(diào)整對(duì)象都一體適用，可以確保法律適用的統(tǒng)一與公正，而且對(duì)島嶼頒布單行法，也可針對(duì)島嶼自身的特點(diǎn)，作出較為具體的、操作性較強(qiáng)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)單行法的立法目的。相比之下，就具體性以及針對(duì)

10、性而言，較之專門立法要稍顯遜色。同時(shí)，國(guó)外現(xiàn)行的關(guān)于島嶼的單行法，往往僅對(duì)島嶼的某方面問題進(jìn)行規(guī)定，對(duì)于未作出規(guī)定的事項(xiàng)，仍然要使用其他法律，如土地法、森林法、環(huán)境保護(hù)法等的規(guī)定;分散式規(guī)定的立法模式，將國(guó)家對(duì)海岸帶、大陸架、土地、森林、漁業(yè)、礦產(chǎn)等方面的法律直接適用于海島，可節(jié)省立法及執(zhí)法成本，保證法律適用上的統(tǒng)一性，避免了單行法與基本法、特別法與普通法之間的矛盾以及隨之而來的解釋與協(xié)調(diào)問題。但是，島嶼是處于海洋包圍中的陸地，與大陸領(lǐng)土和海洋水體相比，具有獨(dú)特的地理、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面的特征。若對(duì)島嶼的法律調(diào)整，照抄照搬適用于大陸或海洋的法律，在某些情況下，可能會(huì)忽略島嶼自身的特點(diǎn)而顯得過于機(jī)

11、械，難以有效、合理的調(diào)整島嶼法律關(guān)系，甚至與立法初衷背道而馳。由上文分析可見，幾種模式各有利弊。一國(guó)最終采用何種法體模式，是由本國(guó)的客觀需要所決定的。我國(guó)也不例外，在借鑒其他國(guó)家法體模式的基礎(chǔ)上，最終還是要立足于本國(guó)的客觀國(guó)情與實(shí)際需要，選擇適合自身特點(diǎn)的法體模式。筆者認(rèn)為，盡管多數(shù)國(guó)家沒有關(guān)于島嶼的單行法或?qū)ｉT法，而是采用了分散式的法體模式，關(guān)于島嶼的規(guī)定散見于相關(guān)的法律法規(guī)中，如海岸帶管理法、環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法等，但是我國(guó)的實(shí)際情況與他國(guó)迥然有異，不能完全照搬他國(guó)的法體模式。究其原因歸結(jié)如下：我國(guó)的島嶼眾多，各具特色，需要重點(diǎn)保護(hù)與開發(fā)的島嶼數(shù)量也頗為可觀。但是我國(guó)的法律規(guī)定存在諸

12、多缺陷，1規(guī)定分散，缺乏統(tǒng)一性2立法層次偏低3法律制度不完備。而國(guó)外有關(guān)國(guó)家一方面由于海島數(shù)量少，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中不占舉足輕重的地位，無需頒布單行法或?qū)ｉT法;另一方面因?yàn)檫@些國(guó)家的環(huán)境保護(hù)法律制度、海岸帶法律制度、土地及其他自然資源保護(hù)與管理法律制度比較健全和完善，這些法律中的規(guī)定都可以適用于海島，調(diào)整與海島有關(guān)的法律關(guān)系。對(duì)其而言，分散式法體模式更符合其自身特點(diǎn)。但是，我國(guó)目前海島立法所采取的分散式立法模式，其結(jié)果是海島的開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)定和管理，資源與環(huán)境遭到破壞，有些海島還存在著開發(fā)不足的現(xiàn)象。因此建立海島自然保護(hù)區(qū)，如果仍采用分散式立法模式對(duì)我國(guó)而言絕非上策。如果采取專門立法模式，對(duì)某個(gè)或某些島嶼單獨(dú)制定法律，就我國(guó)目前的國(guó)力而言，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在資金不足等劣勢(shì)。因此，雖然這樣的法律針對(duì)性強(qiáng)，內(nèi)容具體便于操作，但立法成本過高，不符合我國(guó)的實(shí)際情況。相比之下，采用單行法模式，