農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的國際比較及啟示

1、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的國際比較及啟示孟 艷農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是世界上許多國家農(nóng)業(yè)政策體系中最主要、最常用的工具，各國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策目標(biāo)、具體方式、規(guī)模水平存在諸多差異。本文運(yùn)用經(jīng)合組織提供的分類標(biāo)準(zhǔn)和最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)中國、巴西、美國、歐盟、日本、韓國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼狀況進(jìn)行比較分析， 本文涉及的數(shù)據(jù)全部來源于OECD (2011), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2011: OECD Countries and Emerging Economies, OECD Publishing.研究發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展軌跡和基本規(guī)律，并結(jié)合我國“三農(nóng)”發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需

2、求，探討國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示。一、各國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模與結(jié)構(gòu)的量化分析經(jīng)過多年的持續(xù)改革和調(diào)整，世界各國基本上都形成了一套綜合性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，包含多種類型的補(bǔ)貼方式。為測(cè)度和評(píng)估農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平及政策效果，經(jīng)合組織（OECD）構(gòu)建了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼(PSE)、消費(fèi)者補(bǔ)貼(CSE)、一般服務(wù)補(bǔ)貼( GSSE)、總補(bǔ)貼( TSE)等一系列指標(biāo)體系。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼是各種農(nóng)業(yè)政策措施引起的納稅人和消費(fèi)者轉(zhuǎn)移給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的貨幣價(jià)值；與之相關(guān)的指標(biāo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼百分比（PSE），是指向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移的貨幣量占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者總收入的比例。消費(fèi)者補(bǔ)貼是各種農(nóng)業(yè)政策向消費(fèi)者轉(zhuǎn)移的貨幣價(jià)值，該指標(biāo)通常

3、為負(fù)，因?yàn)檎畬?shí)施農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格支持措施帶來的稅收效應(yīng)通常大于政府發(fā)放給消費(fèi)者的食品補(bǔ)貼。一般服務(wù)補(bǔ)貼是指為面向整個(gè)農(nóng)業(yè)部門的服務(wù)項(xiàng)目所提供的補(bǔ)貼，包括研發(fā)、培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施、營銷和推廣、公共儲(chǔ)備、金融服務(wù)等方面的補(bǔ)貼?？傃a(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼、消費(fèi)者補(bǔ)貼、一般服務(wù)補(bǔ)貼三者之和。其中，PSE是衡量農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模的最重要的指標(biāo)，它主要來源于預(yù)算轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼（Budgetary transfer）、市場價(jià)格支持（Market Price Support，MPS）、稅收減免（Revenue forgone）。PSE分為市場價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼兩大類型。直接補(bǔ)貼分為掛鉤直接補(bǔ)貼與非掛鉤直接補(bǔ)貼。非掛鉤直接補(bǔ)貼是指

4、與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、產(chǎn)量、耕種面積、投入品使用、經(jīng)營收入等不掛鉤的直接補(bǔ)貼，又稱脫鉤補(bǔ)貼。MPS被認(rèn)為對(duì)扭曲農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易具有扭曲效應(yīng)，已被WTO列為“黃箱”類措施，需要加以限制和削減。直接補(bǔ)貼比MPS的市場扭曲效應(yīng)要低, 收入轉(zhuǎn)移效率更高, 尤其當(dāng)直接補(bǔ)貼同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)脫鉤之后，扭曲效應(yīng)更低。（一）經(jīng)合組織國家生產(chǎn)者補(bǔ)貼的總體水平80年代以來，OECD 國家向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移的貨幣量處于相對(duì)平穩(wěn)的狀態(tài)，每年都在2000億美元以上，但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼占農(nóng)民總收入的比重已從80年代的37的水平下降到23（見表1），農(nóng)民收入對(duì)政府支持措施的依賴程度呈下降趨勢(shì)。2010年，OECD國家PSE的總規(guī)模

5、高達(dá)2270億美元，該水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家。表1 OECD國家生產(chǎn)者補(bǔ)貼的總體情況年份PSEPSE198688年2400億美元37199698年2470億美元30200608年2610億美元23在PSE的主要來源中，MPS一直是最大的構(gòu)成部分。198688年，MPS約為1834億美元, 占PSE的77%，2008年，MPS的占比已經(jīng)逐步下降，但仍占50以上。在PSE的主要類型中，具有扭曲效應(yīng)的補(bǔ)貼（包括市場價(jià)格支持和與現(xiàn)期生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)掛鉤的直接補(bǔ)貼）已經(jīng)從80年代中期的85下降到200608年的56?；诜乾F(xiàn)期參數(shù)的直接補(bǔ)貼所占比重由80年代中期的2上升到200608年的22，總體上，OEC

6、D國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的變化讓農(nóng)民在生產(chǎn)方面具有了更多的選擇權(quán)。（二）各國生產(chǎn)者補(bǔ)貼狀況的量化比較根據(jù)表2數(shù)據(jù)，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼指標(biāo)普遍具有三個(gè)變化趨勢(shì)：一是生產(chǎn)者補(bǔ)貼占農(nóng)民總收入的比例呈下降趨勢(shì)；二是生產(chǎn)者補(bǔ)貼中扭曲性措施所占比重呈下降趨勢(shì)；三是農(nóng)業(yè)總補(bǔ)貼占GDP的比重呈下降趨勢(shì)。這些變化趨勢(shì)實(shí)際上反映了20世紀(jì)90年代以后發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革取向，即逐步減少對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和價(jià)格的直接干預(yù)，更加注重提高農(nóng)民收入，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性和長期競爭力。同時(shí)，由于發(fā)達(dá)國家已經(jīng)擁有非常發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，在世界糧食市場上處于優(yōu)勢(shì)地位，因此，發(fā)達(dá)國家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度比以往有所下降。但是，即使采用當(dāng)前的總

7、補(bǔ)貼水平來衡量，發(fā)達(dá)國家對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度仍然大于發(fā)展中國家。從國別角度比較，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)差異非常大，例如，美國、歐盟、日本、韓國生產(chǎn)者補(bǔ)貼中扭曲性措施所占的比重分別為21、29、87、90，這表明，這些國家都進(jìn)行了削減價(jià)格支持措施的改革，但改革的力度顯然不同，對(duì)于農(nóng)業(yè)資源相對(duì)稀缺的國家而言，價(jià)格補(bǔ)貼仍然保持絕對(duì)主導(dǎo)的地位。加入發(fā)展中國家進(jìn)行比較分析，從發(fā)展階段來看，發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍處于初期階段，主要是改變過去采用工農(nóng)價(jià)格剪刀差支持工業(yè)化的作法，逐步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在農(nóng)民總收入的比重。例如，巴西在199597年仍處于農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展階段，生產(chǎn)者補(bǔ)貼占農(nóng)民總收入的比重為3。經(jīng)過90

8、年代中期以來十多年的發(fā)展，生產(chǎn)者補(bǔ)貼占農(nóng)民總收入的比重提高到5，中國當(dāng)前的水平為11，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐盟、韓國、日本的水平。目前，發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式也比較多樣化，價(jià)格支持等扭曲性措施所占的比重高于歐美國家，但遠(yuǎn)低于日本和韓國。巴西的價(jià)格支持措施通常以地區(qū)為目標(biāo)導(dǎo)向，主要支持小型農(nóng)戶以及遠(yuǎn)離消費(fèi)市場和港口的農(nóng)場。巴西農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施的一個(gè)突出特征是存在非常廣泛的信貸支持措施，在信貸市場上，政府通過利率補(bǔ)貼和信貸干預(yù)措施支持農(nóng)業(yè)，要求銀行至少把活期存款的29用于發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款。在中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼來源中，納稅人提供的轉(zhuǎn)移穩(wěn)步提高，消費(fèi)者提供的轉(zhuǎn)移波動(dòng)非常大，2008年，由于國際糧價(jià)上漲在國內(nèi)的不完全傳

9、導(dǎo)等因素，價(jià)格支持措施變?yōu)樨?fù)值，但總體上，價(jià)格支持措施呈上升趨勢(shì)，預(yù)算提供的補(bǔ)貼主要采取了直接補(bǔ)貼的形式，有利于增加農(nóng)民收入。表2 代表性國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼指標(biāo)的量化比較國家時(shí)期%PSEPSE中的扭曲措施占比GSSE/TSETSE/GDP美國19868822%55%23%1.3%19959712%59%-0.9%2008109%21%37%0.8%歐盟19868839%92%-2.5%19959734%63%-1.5%20081022%29%11%0.8%日本1986886495%-2.4%1995975898%-1.8%2008104987%17%1.1%韓國19868870%99%-9.2%19

10、959767%96%-4.9%20081047%90%14%2.2%中國198688-%-1995973%59%-1.5%20081011%51%23%2.3%巴西198688-%199597-3%-0.18%2008105%58%22%0.55%二、發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展軌跡和特征各國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼狀況的巨大差異，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)自然資源、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策等因素密切相關(guān)，尤其是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的差異和變化直接決定了各國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。從各國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的歷史進(jìn)程來看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，對(duì)農(nóng)業(yè)部門實(shí)施保護(hù)和補(bǔ)貼政策的時(shí)間越早。歐美國家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的時(shí)間至少可以追溯到20世紀(jì)30年代，日韓等國

11、在60、70年代開始實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，中國、巴西等發(fā)展中國家在90年代才開始實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，因此，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策通常比發(fā)展中國家更為完善和系統(tǒng)。研究發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展軌跡和影響因素，對(duì)于理解各國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的差異、探討發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革取向具有啟發(fā)意義。根據(jù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)和方式的變化，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演化過程可劃分為兩個(gè)階段： （一）20世紀(jì)90年代以前價(jià)格補(bǔ)貼為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策 從20世紀(jì)30年代開始，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國家先后建立了以價(jià)格支持為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，所謂價(jià)格支持政策是指政府將農(nóng)產(chǎn)品維持在一定價(jià)格或價(jià)格水平上的政策，該政策體系的目標(biāo)主要是保護(hù)農(nóng)業(yè)利潤

12、，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，市場價(jià)格支持補(bǔ)貼(MPS)是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要類型。 早在30年代的新政時(shí)期，美國就通過一系列的農(nóng)業(yè)立法給予農(nóng)場主各種優(yōu)惠，通過價(jià)格支持和生產(chǎn)控制方式來緩解農(nóng)產(chǎn)品過剩的問題，保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。二戰(zhàn)后，美國政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的干預(yù)進(jìn)一步加強(qiáng)，政府對(duì)小麥、玉米等多數(shù)糧食作物以及棉花、羊毛、牛奶等農(nóng)畜產(chǎn)品長期實(shí)行價(jià)格支持政策。19801983年，美國農(nóng)業(yè)部每年用于價(jià)格支持及其有關(guān)項(xiàng)目的開支平均高達(dá)77.6億美元，相當(dāng)于同一時(shí)期農(nóng)場總收入的49。長期穩(wěn)定的價(jià)格支持措施保證了美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的平穩(wěn)增長，對(duì)美國逐步確立農(nóng)業(yè)強(qiáng)國和世界第一出口大國的地位發(fā)揮了重要作用。二戰(zhàn)后，歐洲經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重傷

13、害，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅倒退，糧食不能自給自足，為了保護(hù)和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，1962年，歐盟開始實(shí)施共同農(nóng)業(yè)政策，該政策的核心是價(jià)格支持制度，通過價(jià)格補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼等補(bǔ)貼措施刺激農(nóng)業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，60年代末期，歐盟諸國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復(fù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅度提高，主要農(nóng)產(chǎn)品也供過于求，70年代到80年代，歐盟開始向其它國家出口糧食等農(nóng)產(chǎn)品。日本、韓國和我國臺(tái)灣地區(qū)也分別于20世紀(jì)50年代、70年代建立了以價(jià)格補(bǔ)貼為核心的農(nóng)業(yè)支持政策體系，例如，日本對(duì)大部分農(nóng)產(chǎn)品都設(shè)置了不同形式和不同標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格補(bǔ)貼，大米作為日本的主食，所得到的價(jià)格補(bǔ)貼所占份額最大，基本占到對(duì)全部農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼

14、的70%以上，政府給予農(nóng)戶高額的種米補(bǔ)貼與市場上大米的銷售價(jià)格甚至形成了購銷倒掛。日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)施的保護(hù)政策和投入的大量補(bǔ)貼收到了明顯效果，有效地穩(wěn)定了國內(nèi)糧食供應(yīng)，從20世紀(jì)60年代末起，日本不僅實(shí)現(xiàn)了大米自給，而且還出現(xiàn)了剩余，長期保持著大量庫存。而且，在農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的支持下，到70年代中期，日本已基本完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。（二）20世紀(jì)90年代以后直接補(bǔ)貼比例不斷提高的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策如前所述，以價(jià)格支持為主的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)于保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、保障糧食安全等都發(fā)揮了顯著成效，但也帶來了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，例如，1960年日本政府用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的預(yù)算僅1370億日元，到1980年

15、則達(dá)到3.09萬億日元。同時(shí)，以價(jià)格支持為核心的直接農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策還在不同程度上扭曲了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易活動(dòng)，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易摩擦不斷。20世紀(jì)80年代后期，歐美等發(fā)達(dá)國家糧食過剩問題日益突出，世界農(nóng)產(chǎn)品市場貿(mào)易摩擦日益嚴(yán)重。為了糾正農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲狀況，始于1986年的烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判達(dá)成農(nóng)產(chǎn)品協(xié)定，要求成員國逐步實(shí)質(zhì)性削減農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)政策，建立一個(gè)以市場為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體制。同期，隨著農(nóng)產(chǎn)品供給問題的解決，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)轉(zhuǎn)向維護(hù)農(nóng)民收入穩(wěn)定。這樣，在國際規(guī)則約束和國內(nèi)改革需求的共同推動(dòng)下，從20世紀(jì)90年代起，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體開始對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行改革，逐步減少了通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)

16、品在生產(chǎn)領(lǐng)域和價(jià)格領(lǐng)域的直接干預(yù)，開始向以市場化為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變。目前，主要發(fā)達(dá)國家正處于新一輪農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革之中，要逐步由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型；在直接補(bǔ)貼中不斷降低掛鉤補(bǔ)貼比例，另外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也開始逐步向“綠箱”政策演化，重視能夠優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的補(bǔ)貼和能夠改善宏觀生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)貼。發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革的主要特征有：第一，逐步從價(jià)格支持向直接增加農(nóng)民收入的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型，從而減少直接價(jià)格補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場供求的扭曲效應(yīng)以及帶來的社會(huì)資源配置效率的損失。例如，1992年，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策大幅削減價(jià)格支持措施，使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格更加接近世界市場價(jià)格，對(duì)谷物的價(jià)格支持措施減少了45，在削減

17、價(jià)格補(bǔ)貼的同時(shí)，通過增加直接收入補(bǔ)貼給予農(nóng)民補(bǔ)償。美國從實(shí)施1985年農(nóng)業(yè)法案開始逐步削減價(jià)格支持措施，1996年農(nóng)業(yè)法案實(shí)施以后改革步伐迅速加快，采用了生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼的方式來代替以前長期實(shí)行的主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格差價(jià)補(bǔ)貼，2002年，美國政府又用固定比例直接補(bǔ)貼的方式代替了前期的生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼。第二，補(bǔ)貼重點(diǎn)從農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，注重提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。雖然發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力已居于世界前列，但為了保持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和領(lǐng)先地位，各國政府仍非常重視在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素領(lǐng)域的投入。例如，美國為了使農(nóng)民有能力購置生產(chǎn)資料及最新式的農(nóng)業(yè)機(jī)械以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，20世紀(jì)50年代以來一直向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者

18、提供低息貸款。另外，為了提高農(nóng)業(yè)科學(xué)的研究水平，美國政府決定從2002年起的6年內(nèi)，增加13億美元用于農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的研發(fā)。第三，高度重視環(huán)境保護(hù)和食品安全。例如，歐盟2003年6月正式確定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)完全掛鉤的最新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，從而使環(huán)境保護(hù)成為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的核心，目前，歐盟仍在實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施中的很大一部分都是以環(huán)境保護(hù)和食品安全為目的的。第四，價(jià)格補(bǔ)貼一直發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，在重點(diǎn)產(chǎn)品領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)資源相對(duì)不充裕的國家，價(jià)格支持補(bǔ)貼仍然處于主導(dǎo)地位。發(fā)達(dá)國家始終沒有放棄價(jià)格支持措施。美國的營銷貸款支持、歐盟的干預(yù)價(jià)格、韓國的政府收購價(jià)格等形式上雖然存在不同，其實(shí)都是政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品設(shè)定最低

19、保護(hù)價(jià)的不同方式，并且價(jià)格補(bǔ)貼一直是各國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的核心。第五，由對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼向構(gòu)建宜居環(huán)境、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)全面發(fā)展的方向發(fā)展。歐盟制定的 2000年歐盟議程中，提出要建設(shè)多功能新農(nóng)村，農(nóng)村要從農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)地轉(zhuǎn)變成為集居住、療養(yǎng)、觀光旅游和休閑的綜合性場所。為此，歐盟政府要加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和補(bǔ)貼，對(duì)自然環(huán)境惡劣的農(nóng)村進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼或整改。概括而言，20世紀(jì)90年代以來，在世界貿(mào)易組織倡導(dǎo)下，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向有掛鉤的直接補(bǔ)貼，再從有掛鉤的直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向脫鉤補(bǔ)貼，這也成為國際范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革的共同方向，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)先天條件的差異，各國改革的速度和程度

20、并不同步，世界各國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和狀況仍然是多樣化的。三、發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策變遷對(duì)我國的啟示我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占到總?cè)丝诘囊话胍陨?，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民利益是關(guān)系國計(jì)民生的重大任務(wù)。近年來，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的投入力度不斷加強(qiáng)，對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收都發(fā)揮了積極作用，但是，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模和政策安排仍然處于初級(jí)階段，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀和發(fā)展軌跡對(duì)我國具有如下啟示：1農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度成正比例，應(yīng)進(jìn)一步提高我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總水平對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼需要以經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為保障，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的歷史非常悠久，補(bǔ)貼水平的下降是農(nóng)業(yè)發(fā)展到生產(chǎn)過剩階段之后才出現(xiàn)的，而且即使經(jīng)過多年的逐步下調(diào)，

21、總體補(bǔ)貼水平仍然高于發(fā)展中國家。我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策起步晚，對(duì)農(nóng)業(yè)的汲取轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)的給予落后于發(fā)達(dá)國家數(shù)十年，目前，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平（PSE）僅是歐盟的一半、日本和韓國的五分之一，因此，我國需要正視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力落后的現(xiàn)實(shí)國情，在遵守國際規(guī)則的同時(shí)，大力強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，逐步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模。 2農(nóng)產(chǎn)品屬于戰(zhàn)略品，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策始終重視保護(hù)和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策需要向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)傾斜20世紀(jì)90年代以前，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要目標(biāo)是保障農(nóng)產(chǎn)品的供給能力，通過價(jià)格補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)能力，當(dāng)供給能力出現(xiàn)過剩以后，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的支持重點(diǎn)由“量”向“質(zhì)”轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼農(nóng)

22、業(yè)生產(chǎn)要素，包括土地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)等領(lǐng)域，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)含量、應(yīng)變能力和現(xiàn)代化水平。我國要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的躍升，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策方面需要向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)傾斜，增加向農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)大省、農(nóng)業(yè)大墾區(qū)的補(bǔ)貼投入力度，注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)一步提升我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和發(fā)展后勁。3、重視發(fā)揮價(jià)格支持措施的作用，保護(hù)農(nóng)民利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼都有穩(wěn)定糧食供給和增加農(nóng)民收入的功能，但價(jià)格支持側(cè)重于穩(wěn)定供給，直接補(bǔ)貼側(cè)重于增加收入，在多大程度上使用價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼, 取決于一國的所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和政策目標(biāo)。90年代以前，發(fā)達(dá)國

23、家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策普遍以價(jià)格支持措施為主導(dǎo)，90年代推行市場化導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革以后，處于工業(yè)化后期的發(fā)達(dá)國家，仍然實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，在歐美等農(nóng)業(yè)資源豐富的國家，價(jià)格支持措施比例大大下降，仍然發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而在日韓等農(nóng)業(yè)資源相對(duì)缺乏的國家則堅(jiān)持把價(jià)格支持措施作為主導(dǎo)，價(jià)格支持措施的補(bǔ)貼力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國目前的水平。因此，為繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，我國需要進(jìn)一步重視發(fā)揮價(jià)格支持措施的作用，借鑒美國、歐盟、日本等國家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的銷售價(jià)格、生產(chǎn)成本、投入品價(jià)格統(tǒng)籌比較，保持工農(nóng)產(chǎn)品之間具有合適的比價(jià)，通盤考慮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的利益平衡。4、

24、補(bǔ)貼方式需要與補(bǔ)貼目標(biāo)和基本國情相協(xié)調(diào)，不斷優(yōu)化直接補(bǔ)貼的政策效力和政策導(dǎo)向發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重點(diǎn)目標(biāo)已經(jīng)從保障供給轉(zhuǎn)向增加農(nóng)民收入，在補(bǔ)貼方式上更多采取直接補(bǔ)貼方式，世界貿(mào)易組織提出的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼國際規(guī)則也將與環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)質(zhì)量等掛鉤的直接補(bǔ)貼以及為了保障農(nóng)民生活的非掛鉤直接補(bǔ)貼等列入“綠箱”范圍，倡導(dǎo)各國更多采用直接補(bǔ)貼尤其是非掛鉤直接補(bǔ)貼。因此，國際規(guī)則更貼近于發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和需求，對(duì)于發(fā)展中國家是否適用則需要分析具體的基本國情，實(shí)施與基本國情相宜的目標(biāo)和補(bǔ)貼方式。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策兼有保障供給和增加農(nóng)民收入的雙重目標(biāo)。近年來，直接補(bǔ)貼增長迅速，但我國農(nóng)業(yè)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于發(fā)達(dá)國家，

25、而且作為發(fā)展中國家，財(cái)力相對(duì)有限，因此，通過直接補(bǔ)貼方式提高農(nóng)民收入將是一個(gè)長期的漸進(jìn)過程，現(xiàn)階段，為避免財(cái)政資金投入的過于分散化，建議歸并直接補(bǔ)貼的種類，使直接補(bǔ)貼的目標(biāo)相對(duì)集中，以更好地發(fā)揮政策效力。OECD在2011年農(nóng)業(yè)政策監(jiān)測(cè)和評(píng)估報(bào)告中指出，中國相當(dāng)高比例的預(yù)算轉(zhuǎn)移被用于提供更低的農(nóng)業(yè)投入品，包括化肥，這類補(bǔ)貼方式對(duì)環(huán)境具有副作用，建議減少這類補(bǔ)貼。其實(shí)，發(fā)達(dá)國家在這方面有過歷史的教訓(xùn)，二戰(zhàn)后，為了提高主要農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，緩解糧食不能自給自足的危機(jī)，歐盟的前身歐共體各國開始實(shí)施集約化生產(chǎn)方式，在集中大量土地通過機(jī)械化方式提高效率外，為提高產(chǎn)量、減少病蟲害，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中大量使用化肥、殺蟲劑、除草劑等，這些措施雖然迅速解決了歐洲糧食短缺問題，卻對(duì)環(huán)境造成了重大影響。目前，環(huán)保已成為發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重要掛鉤指標(biāo)，還建立了專門的生態(tài)補(bǔ)貼。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，我國可以適當(dāng)增加與環(huán)保目標(biāo)直接掛鉤的補(bǔ)貼方式，引導(dǎo)農(nóng)民更多使用有機(jī)肥料、生物農(nóng)藥和機(jī)械除草，減少化肥、農(nóng)藥和除草劑在農(nóng)產(chǎn)品的殘留，減少環(huán)境污染，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。5、構(gòu)建系統(tǒng)化的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，不斷提高一般服務(wù)補(bǔ)貼的投入規(guī)模目前，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政