規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)研究.

1、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)研究 孔濤11行政管理Q Q :474927251摘要:一、可以減少行政處罰不合理現(xiàn)象的發(fā)生；是推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重要 組成部分；對于加強廉政建設(shè)、改善行政執(zhí)法機關(guān)形象具有積極意義；對于推進依法行 政、建設(shè)法治政府具有重要的促進作用。二、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的法律依 據(jù)。一是中華人民共和國 行政處罰法的有關(guān)條款；二是國務(wù)院全面推進依法 行政實施綱要的有關(guān)規(guī)定；三是國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定有 關(guān)要求；四是國務(wù)院關(guān)于加強法制政府建設(shè)的意見的有關(guān)要求。三、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)遵循的原則。一是過罰相當(dāng)原則；二是相似違法行為的處罰決定一致的原則；三是依法選擇適用

2、單處、并處原則；四是上位法優(yōu)于下位法原則；五是 特別法優(yōu)于普通法原則；六是新法優(yōu)于舊法的原則。四、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的主要內(nèi)容。一是認(rèn)真梳理帶有行政處罰自由裁量權(quán)內(nèi)容的執(zhí)法依據(jù)；二是針對具有行政處罰自由裁量幅度的條款制定具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)；三是依法就于“、不予“、應(yīng)當(dāng)”、可以”、從輕”、從重”等行政處罰情形作出明確界定 泗 是設(shè)置規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的適用執(zhí)法程序。五、如何做好規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作。一、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，制定實施方案;二、認(rèn)真梳理細(xì)化，確保規(guī)范合 理;三、挑選典型單位，搞好試點示范四、加大宣傳力度，全面推行應(yīng)用。Abstract/、 Can reduce the admin

3、istrative punishment unreasonable phenomenon;is to carry out the responsibility system for administrative law enforcement is an important part for strengthening construction of honest and clean government; administrative law enforcement organs, improve the image has a positive significance; to promo

4、te administration according to law, the construction of nomocracy governmenthas an important role in promoting .2 Standardize administrative penalty discretion legal basis. One is the PRC Administrative Punishment Law provisions of the State Council; two is comprehensively promote administration acc

5、ording to law the implementation outline of the relevant provisions of the State Council on strengthening;three is the county government lawfully administrative decision the relevant requirements; four is State Council on strengthening legal government theopinion of construction the relevant require

6、ments.3 Standardize administrative penalty discretion principle. One is the penalty equivalent principle; two is similarto punish the 川egal behavior decision consistent principle; three is to choose suitable single, impose principle; four is a superior method is better than the lower law principles;

7、 five is a special method is better than the common law principle;the six is better than the old method principle. 4 Standardize administrative penalty discretion main content. One is carefully combing with the administrative penalty discretion content basis for law enforcement; two to the administr

8、ative penalty discretion range formulated in terms of specific punishment standard; three is the law from, not, should, can, light, heavy and other administrative punishment circumstances clearly defined; four is set for use of the discretion ofadministrative penalty law enforcement procedure. 5 How

9、 to regulate the administrative penalty discretion work. One, strengthen organization and leadership, make executive plan; two, carefully combing refinement, ensure the reasonable standard; three, select typical units, do well pilot demonstration; four, increasepropagandist strength, the full implem

10、entation of application.關(guān)鍵詞（Key words :自由裁量權(quán)（Right of discretion ;行政處罰（Administrative sanction 規(guī)范（Standard正文：在我國，有80%以上的法律、90%以上的地方性法規(guī)和全部的行政法規(guī)、規(guī)章 都是由行政機關(guān)通過行政手段、行政執(zhí)法手段、特別是行政處罰手段等貫徹執(zhí)行 實施的。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展存在一定差距，立法機關(guān)在制定法律、法規(guī)、規(guī) 章時，尤其是在設(shè)定行政處罰種類、幅度時，考慮到各地的實際情況不同，從而相應(yīng)地賦予了行政執(zhí)法機關(guān)一定的行政處罰自由裁量的權(quán)力。正是由于行政執(zhí)法機關(guān)、行政執(zhí)法人員在從事

11、行政執(zhí)法、行政處罰時，存在著憑執(zhí)法人員主觀意志、個人判斷作出自由裁量的行政處罰，因人、因時、因地不同，作出的自由裁量行 政處罰輕重、 幅度、結(jié)果不同，導(dǎo)致行政管理相對人對行政執(zhí)法機關(guān)、行政執(zhí)法 人員行使自由裁 量權(quán)的行政處罰產(chǎn)生異議、不服、不滿，有的因此提起行政復(fù)議、 行政訴訟,甚至上 訪，造成了行政執(zhí)法機關(guān)、行政執(zhí)法人員與行政管理相對人之間關(guān)系緊張，矛盾激化,影響了法律法規(guī)的貫徹實施，影響了行政管理效率的提 高，影響了社會的安定和穩(wěn) 定。因此，加強規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)研究，對行政執(zhí)法機關(guān)的行政執(zhí)法和行政處 罰來說，既有理論意義，更有實踐意義。一、行政處罰自由裁量權(quán)實際行使的現(xiàn)狀和問題近些年

12、來，隨著我國依法治國基本方略的深入貫徹實施，各級政府和政府部門積 極推進依法行政，大力加快法治政府建設(shè)步伐，行政執(zhí)法機關(guān)努力為經(jīng)濟社會發(fā)展保 駕護航，各地的法治環(huán)境有了非常大的改善，經(jīng)濟社會發(fā)展和行政執(zhí)法工作等取得很大成就。但是，在行政執(zhí)法實際工作中，由于法律、法規(guī)、規(guī)章賦 予行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員較大的行政處罰自由裁量的權(quán)力，致使一些地方和單 位還存在著亂用、濫用行政處罰自由裁量權(quán)的問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（一行政處罰自由裁量顯失公正的問題。作者2009年曾帶領(lǐng)監(jiān)察、法制、審計、財政等部門人員組成的市依法行政檢 查組到某縣公安局檢查，在抽查其治安處罰案卷時，發(fā)現(xiàn)該局對侯*、侯*、劉 *

13、、劉*、張*五人尋釁滋事作出的治安處罰案，存在著明顯的顯失公正、公平 的 情況。該縣公安局對五個人違反治安管理的違法事實認(rèn)定，除姓名不同外，五個人的違法事實認(rèn)定一字不差，但作出的治安處罰輕重卻不一樣，對侯*、侯*二人分別給 予15日拘留、1000元罰款，而對劉*、劉*、張*三人卻分別給予5日拘留、 500元罰款。相同的違法事實，作出的治安處罰有輕有重，其行政處罰自由裁量明顯 不公（二行政處罰自由裁量隨意作出的問題作者前年帶隊到某縣交警大隊檢查時發(fā)現(xiàn)，同是這一名交警作出的當(dāng)場處罰 決 定（存根，同是對一種違反中華人民共和國道路交通安全法即 機動車駕 駛?cè)笋{ 駛機動車輛未系安全帶”的行為，該名交警

14、卻針對不同的朱系安全帶的機動車駕駛 人”作出的行政處罰罰款決定標(biāo)準(zhǔn)不一、有輕有重，有罰10元的，有罰20元的，有罰 50元的，有罰80元的、有罰100元的、有罰120元的、有罰150元的、有罰170 元的、有罰180元的、有罰200元的，處罰標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)十幾個。而 道路交通安全 法賦予交警的行政處罰自由裁量權(quán)僅僅是“ 20%以下罰款或者 警告”。這說明一些交警作出的當(dāng)場處罰決定隨意性很大，遇到熟人不罰或少罰，遇到不聽話、不順 眼的就多罰，不該罰的也罰，張口就是法，想罰多少就罰多少。（三行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。某縣城市管理行政執(zhí)法局，在開展城市管理行政執(zhí)法活動時，重點對朱經(jīng)批準(zhǔn)， 擅自占用街

15、道從事店外經(jīng)營、擺攤設(shè)點”的違法現(xiàn)象進行集中整治，從事行政執(zhí)法和 行政處罰的依據(jù)都是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例和山東省政府頒布的地方政府規(guī)章山東省實施城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例辦法，但對這同一違法行為，不同的執(zhí)法隊、不同的執(zhí)法人員，在作出具體的行政 處理和行政處罰決定時，執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)卻各不相同，作出的行政處理、 處罰也不相同。 有的作出責(zé)令改正、限期清理決定，有的作出警告處罰，有的作出罰款（100元、200 元、500元、1000元、5000元不等處罰，有的直接把店外 經(jīng)營的物品沒收、強行 拉走等，由于沒有針對同樣的違法行為，規(guī)定大體相同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法 人員在實

16、際執(zhí)法和處罰時，處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，處罰尺度不一樣，處罰結(jié)果有輕有重，造 成了被處罰當(dāng)事人不滿意、有意見（四行政處罰自由裁量過罰不當(dāng)?shù)膯栴}。行政法上的行政不當(dāng)也稱行政失當(dāng)，它是專門針對行政主體不合理行使行政自 由裁量權(quán)而言的。某縣公路執(zhí)法人員在公路上巡查時，發(fā)現(xiàn)一農(nóng)民老大爺在 公路邊上割草，不小心鏟掉幾塊公路瀝青石塊，公路執(zhí)法人員當(dāng)即以造成公路路 面損壞為由,要罰5千元。該行政處罰案件雖然按照中華人民共和國公路法規(guī)定給予行政處罰，當(dāng)事人或多或少也存在不當(dāng)或違法的情況，罰款數(shù)額也在 公路法規(guī)定的 處罰幅度之內(nèi)，但衡量執(zhí)法機關(guān)作出的5千元罰款,與當(dāng)事人的輕 微違法過錯相比，仍 然存在著畸輕畸重、顯失公

17、正的情況，應(yīng)屬于行政處罰自由 裁量合法幅度內(nèi)的失 當(dāng)、過罰不當(dāng)。等等。二、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的必要性自由裁量的行政行為是指法律規(guī)范只對行為的目的、范圍等作了原則性規(guī)定，行政機關(guān)可以在法律規(guī)定的幅度內(nèi)，通過主觀選擇而實施的行政行為。行政 處罰自 由裁量權(quán)就是法律、法規(guī)、規(guī)章賦予行政處罰主體對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織給予行政處罰時自主裁決的范圍、幅度的處置權(quán)力。行政自由裁量是現(xiàn)代社會行政執(zhí)法的主要內(nèi)容和核心問題 ，是行政執(zhí)法中最困難的 部分。因 為無論法律制定如何精細(xì)，也不可能包容千姿百態(tài)的違法現(xiàn)象和瞬息萬變的矛盾沖 突。行政處罰自由裁量權(quán)作為行政自由裁量權(quán)的內(nèi)容之一 ，其功能

18、是 不可低估的，它 的立法本意是針對紛繁復(fù)雜和發(fā)展變化的各種社會現(xiàn)象，在立法不能完全調(diào)整的情 況下，按照公平、公正的原則，給予行政機關(guān)以自由裁量權(quán)。 其目的是提高行政效率， 發(fā)揮行政機關(guān)的能動作用，以實現(xiàn)法治的要求，滿足社會的需要。但是，由于行政處罰 自由裁量權(quán)的行使在實際操作中存在上述問題，必須對行政處罰自由裁量權(quán)予以規(guī) 范。（一規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)可以防止或者減少行政處罰不合理現(xiàn)象的發(fā)生。由于我國法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰條款繁多 ，行政處罰的適用也多 種 多樣。一些法律、法規(guī)、規(guī)章賦予行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員在從事行政執(zhí) 法、行政處罰時，可以自由裁量作出 給予“、 不予“、 應(yīng)當(dāng)

19、“、可以“、從 輕”、從重“、單處”、并處”等決定。如中華人民共和國環(huán)境保護法第三 十五條規(guī)定違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，環(huán)境保護行政主管部門或者其他依 照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以根據(jù)不同情節(jié)，給予警告或者處以罰款” 中的 給予”。如中華人民共和國行政處罰法第二十五條規(guī)定 不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護人加以管教”、第二十六條 精神病人在不 能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有違法行為的不予行政處罰 ，但應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護人 嚴(yán)加看管和治療”中的 不予”。如中華人民共和國道路交通安全 法第一百條規(guī) 定駕駛拼裝的機動車或者已達(dá)到報廢標(biāo)準(zhǔn)的機動車上道路行駛的，公安機關(guān)交

20、通管理部門應(yīng)當(dāng)予以收繳，強制報廢”中的 應(yīng)當(dāng)。如中華人 民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安 全法第四十七條規(guī)定 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織未建立或者未按照規(guī)定保存農(nóng)產(chǎn)品記錄的、或者偽造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄 的，責(zé)令限期改正；逾期不予改正的，可以處二千元以下的罰款”中的 可以。如 中華人民共和國治安管理處罰法第二十條規(guī)定已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰?！敝械?從輕“減輕。第二十條違反治 安管理有下列情形之一的，從重處罰”中的從重。如證券公司客戶資產(chǎn)管 理業(yè) 務(wù)試行辦法第六十七條規(guī)定其他推廣機構(gòu)違反本辦法第四十七條的規(guī)定推廣集 合資產(chǎn)管理計劃的，責(zé)令改正，并處以警告、罰款。對直

21、接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直 接責(zé)任人員，單處或者并處警告、罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，依法取消其證 券從業(yè)資格”中的 單處”、并處”等等。這些法律、法規(guī)、規(guī)章，給行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員留下了非常大的 行政 處罰自由裁量的空間。如果行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員不能正確行使自由裁量權(quán)，就會在行政處罰實際工作中出現(xiàn)各種不當(dāng)、不公、甚至違法的現(xiàn)象。如 果我們 認(rèn)真開展行政處罰自由裁量權(quán)的研究，積極推進規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán) 在實際工 作中的運用，依法規(guī)范各級行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員的行政處罰自由裁量權(quán)，將行政執(zhí)法人員行政處罰自由裁量的幅度、范圍相對縮小、細(xì)化、規(guī)范，讓違法當(dāng)事人所違反的法律過失與應(yīng)依法承擔(dān)的法

22、律責(zé)任大體相當(dāng)，就能夠較好地防止和避免 行政執(zhí)法和行政處罰實際工作中存在的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)不一、隨意作出、過罰不當(dāng)、顯失公正等現(xiàn)象的發(fā)生。（二規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重要組成部分行政執(zhí)法是行政機關(guān)大量的經(jīng)常性的活動，直接面向社會和公眾，行政執(zhí)法、特 別是行政處罰水平和質(zhì)量的高低，直接關(guān)系廣大人民群眾的切身利益和政府的形象。行政執(zhí)法責(zé)任制是各級行政執(zhí)法機關(guān)在多年的行政執(zhí)法和行政管理實踐中積極探索和實行的一項規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動、促進行政機關(guān)依法行政的重要制度。黨中央、國務(wù)院高度重視推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作。黨的十五大、十六大和 十六屆三中、四中全會對推行行政執(zhí)法責(zé)任制提出了明確要

23、求，國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定（國發(fā)199923號和全面推進依法行政實施綱要（國發(fā)200410號、國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定（國發(fā)200817號就有關(guān)工作都作出了具體規(guī)定。為了切實做好推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作，國務(wù)院辦公廳又于2005年7月專門下發(fā)了關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見（國辦發(fā)200537號,省政府辦公廳于2006年3月下發(fā)了關(guān)于貫徹國辦發(fā)200537號文 件做好行政執(zhí)法責(zé)任制推行工作的通知（魯政辦發(fā)200615號，明確規(guī)定 縣級以上人民政府及其所屬的行政執(zhí)法部門，包括在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使行政執(zhí)法權(quán)的行 政機關(guān)和法律、法規(guī)授予行政執(zhí)法權(quán)的組織及行政機關(guān)依法委托的其他行

24、政機關(guān)或者組織都必須開展推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作。推行行政執(zhí)法責(zé)任制，核心內(nèi)容是建立健全行政執(zhí)法評議考核機制和行政執(zhí) 法 責(zé)任追究機制。而確保這兩項機制真正能夠建立和實施的關(guān)鍵是確定行政執(zhí)法責(zé)任。法律、法規(guī)、規(guī)章在賦予行政執(zhí)法機關(guān)行政執(zhí)法職權(quán)的同時 ，也就意味著行政執(zhí)法機關(guān)必須履行相應(yīng)的法定職責(zé)。行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法機構(gòu)、行政執(zhí) 法人員任何違反法定義務(wù)的不作為和亂作為的行為，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 確定行政執(zhí)法責(zé)任，就是要求各級行政執(zhí)法機關(guān)根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的原則，在分解執(zhí)法 職權(quán)的基礎(chǔ)上，對各執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員違反法定義務(wù)的不同情形，依法確定其應(yīng)當(dāng) 承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)

25、，就是明確行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員的行政處罰權(quán),要求各行政執(zhí)法機關(guān)制定行政執(zhí)法程序和相關(guān)制度，使行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人 員在行使行政處罰自由裁量權(quán)時受到約束。行政執(zhí)法責(zé)任制中行政執(zhí)法責(zé) 任的主 要內(nèi)容是行政處罰，其次是行政許可，因此規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是推 行行政執(zhí)法 責(zé)任制的主要內(nèi)容。（三規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)對于推進依法行政、建設(shè)法治政府具有重要的促進作用推進依法行政，建設(shè)法Va政府，是全面落實依法治國、建設(shè)社會主義法 治國家基 本方略的重大舉措和重要內(nèi)容，國務(wù)院分別于2004年頒布了全面推進 依法行政實 施綱要和2008年頒布了關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定，明確提出了各級政府和部門

26、，特別是市縣政府全面推進依法行政的指導(dǎo)思想、具體目標(biāo)、基本原則、基本要求、主要任務(wù)和方法措施，并專門針對行政執(zhí)法工作，提出要深化行政執(zhí) 法體制改革、嚴(yán)格按照法定程序行使職權(quán)、加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)、規(guī)范行政執(zhí)法行為、強化行政執(zhí)法責(zé)任追究等。當(dāng)前，我國社會主義現(xiàn)代 化建設(shè)進入了一個新 的歷史時期，既面臨前所未有的機遇，也顯現(xiàn)出深層次的矛 盾和問題。隨著經(jīng)濟社會 的快速發(fā)展，人民群眾的民主法治意識不斷增強，政治參與積極性不斷提高，維護自身 合法權(quán)益的要求日益強烈，這些都對各級政府和部門依法行政工作提出了新的更高 的要求。各級政府和部門、特別是市縣行政執(zhí)法機關(guān)最大量、最經(jīng)常的行政行為是行政執(zhí)法。行政執(zhí)

27、法是指行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員為實現(xiàn)國家行政管理目的,依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，直接對特定的相對人和特定的行 政事務(wù)采取措施并影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為。而行政執(zhí)法的重要內(nèi)容和重要結(jié)果，是對通過行政執(zhí)法活動發(fā)現(xiàn)的違法行為進行行政處罰 ，以確保法律、法規(guī)、規(guī)章 得到正確實施。但在實際工作中，由于法律、法規(guī)、規(guī)章賦予行 政執(zhí)法機關(guān)和行政 執(zhí)法人員較大行政處罰自由裁量權(quán)，致使一些地方、一些部門 在行政處罰時，出現(xiàn)濫 用、亂用行政處罰自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，不但侵犯了公民、 法人和其他組織的合法權(quán) 益，引起群眾不滿，而且影響了行政執(zhí)法工作的正常進 行。因此規(guī)范行政處罰自由裁 量權(quán)，對于

28、正確開展行政執(zhí)法、大力推進依法行政、加快建設(shè)法治政府具有非常重要的促進作用。三、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的法律依據(jù)（一中華人民共和國行政處罰法的有關(guān)規(guī)定1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過、自1996年10月1日起施行的 中華人民共和國行政處罰法 是我國行政法律體系中的一部基本 法律，它對行政處罰的設(shè)定、行政處罰的實施機關(guān)、行政處罰的程序、行政處罰的 執(zhí)行都作出了規(guī)范。它的頒布實施，對于保證行政機關(guān)依法行政，提高行政執(zhí)法 水平, 保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，加強廉政建設(shè)，克服官僚主義，消除腐敗現(xiàn)象 都具有非常重要的意義。行政處罰法第四條規(guī)定：行政處罰遵循公正、公開的原

29、則。設(shè)定和 實施行 政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程 度相 當(dāng)。其第五條規(guī)定：實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育 相結(jié)合，教 育公民、法人或者其他組織自覺守法這里規(guī)定的 與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng) ”就是指 不能夠?qū)p微的違法行為給予很重的行政處罰，同樣，也不能對社會危害相當(dāng) 大的違 法行為只警告了事，或者只罰款了事。既要合法作出行政處罰，也要公平、公正、合 理作出行政處罰。另外我國法律制定后，要依法辦事，要嚴(yán)格執(zhí)行，要保障法律貫徹實 施。行政機關(guān)保障法律貫徹實施的手段之一就是對違法行為實施行政處罰，但行政處罰的目的是什么？這是

30、一個重大原則問題，必須正確認(rèn)識。行政執(zhí)法機關(guān)對于違反 行政管理程序的公民、法人或者其他組織給予行政處罰 ，目的決不單純是為了懲罰， 而是為了糾正違法行為，對違法者進行教育，提高法制觀念，使廣大人民群眾自覺地遵 守法律、維護法律、保障法律貫徹實施。要做 到 公平公正”、 過罰相當(dāng)”和處罰 與教育相結(jié)合，就必須對行政處罰自由裁量 權(quán)進行規(guī)范、約束，防止和避免行政執(zhí)法 機關(guān)和行政執(zhí)法人員亂用、濫用行政處 罰自由裁量權(quán)。（二國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要的有關(guān)規(guī)定2004年3月22日，國務(wù)院頒布施行的全面推進依法行政實施綱要（國發(fā)200410號，確立了我國建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確規(guī)定了今后十年全面推進

31、依 法 行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施，是適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的新形勢和依法治國的進程，進一步推進我國社會主義政治文明建 國務(wù)院 全面推進依法行政實施綱要在第三部分依法行政的基本原則和基本要求”第二項要求含理行政”中,提出行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。 要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng) 當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機關(guān)實施行 政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方 式”。在第七部分理順行政執(zhí)法體制，加強行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為”第二 十條嚴(yán)格

32、按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”中專門提出行政機關(guān)行使自由裁量 權(quán)的,應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由”。這就非常明確地規(guī)定了 行政機關(guān)在行使法 律、法規(guī)、規(guī)章賦予的自由裁量權(quán)，作出影響被管理相對人權(quán) 利義務(wù)或?qū)`法當(dāng)事 人作出行政處罰時，自由裁量輕重、高低、大小，必須在作 出的行政決定中說明理由 要根據(jù)被管理相對人的具體情況，作出符合事實、過罰相當(dāng)?shù)淖杂刹昧?。這也是要求各級行政執(zhí)法機關(guān)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)最 重要、最權(quán)威、最直接的法定依據(jù)。設(shè)的重要綱領(lǐng)性文件。四、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)遵循的原則（一過罰相當(dāng)原則過罰相當(dāng)原則是指行政執(zhí)法機關(guān)對違法行為人適用行政處罰 ，所科罰種和處 罰 幅度要與違法

33、行為人的違法過錯程度相適應(yīng)，既不輕過重罰，也不重過輕罰，避免畸輕 畸重的不合理、不公正的情況。行政處罰法規(guī)定，實施行政處罰要以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、情節(jié) 以及社會危害程度相當(dāng)，這里規(guī)定的 與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及 社會危害 程度相當(dāng)”就是 過罰相當(dāng)”原則在我國法律里的具體表述。過罰相當(dāng)”原則是刑法理論在行政處罰中的應(yīng)用。法國啟蒙思想家、法學(xué)家孟德斯鳩主張：按罪行大小 定懲罰輕重”這是刑法中一項原則，行政處罰也是一樣，作出的處罰應(yīng)當(dāng)與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，必須首先遵循 過罰相當(dāng)”的原則。（二相似違法行為的處罰決定標(biāo)準(zhǔn)一致的原則相似違法行

34、為的處罰決定標(biāo)準(zhǔn)一致原則是指行政執(zhí)法機關(guān)對不同的違法行為 人違反了同一法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定且違法的事實、性質(zhì)、情節(jié)相似，作出行政 處罰時應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)一致原則。相似違法行為的處罰決定標(biāo)準(zhǔn)一致原則，實質(zhì)上是要求行政執(zhí)法機關(guān)和行政 執(zhí) 法人員在行使行政處罰自由裁量權(quán)時應(yīng)當(dāng)公平、公正 ，要查明違法事實，以事實為根 據(jù);作出行政處罰時，要以法律為準(zhǔn)繩，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié) 以及社會危 害程度相當(dāng)，不得有偏有向、有輕有重、濫施處罰；應(yīng)公平對待當(dāng)事 人各方，不偏袒 任何人，平等和公正地適用法律，做到相同或相似的違法行為應(yīng)當(dāng)受到大體相同的行 政處罰。（三依法選擇適用單處、并處原則行政處罰單處、并處原則是指行

35、政執(zhí)法機關(guān)對違法行為人作出行政處罰時適 用的處罰方式。行政處罰的單處是指行政執(zhí)法機關(guān)對違法行為人僅適用一種處罰 方式。它是處罰適用的最簡單的形式。單處可以是對法定的任何一種行政處罰方 式的單獨適用。在法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定可以并處的情況下，行政執(zhí)法機關(guān)一 般應(yīng)對違法行為人單獨適用一項處罰，不能同時適用幾項處罰。執(zhí)法處罰的并處 是指 行政執(zhí)法機關(guān)對違法行為人的某一違法行為依法同時適用兩種或兩種以上的行政處罰形式。它是相對于單處而言的，往往針對情節(jié)較嚴(yán)重的情形，是對違法者的從重處罰。規(guī)范行政執(zhí)法機關(guān)行政處罰自由裁量權(quán) ，必須遵循行政處罰單 處、并處原則，依法應(yīng)當(dāng)作出單處行政處罰的，不得作出并處處罰

36、；依法應(yīng)當(dāng)作出并 處的行政處罰的，不得作出單處處罰。（四上位法優(yōu)于下位法原則上位法優(yōu)于下位法原則是指在效力較高的規(guī)范性法律文件與效力較低的規(guī)范 性法律文件相沖突的情況下，應(yīng)當(dāng)適用效力較高的規(guī)范性法律文件。行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員在從事行政執(zhí)法、特別是行政處罰時，對違法行為作出行政處罰適 用法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，如果發(fā)現(xiàn)不同層級之間的法律規(guī)范對同一問題的 規(guī)定不 一致，上下矛盾、有輕有重，就應(yīng)當(dāng)遵循上位法優(yōu)于下位法的原則，就高不就低，執(zhí)行 效力層級較高的規(guī)范性法律文件依據(jù)。五、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的主要內(nèi)容（一認(rèn)真梳理帶有行政處罰自由裁量權(quán)內(nèi)容的執(zhí)法依據(jù)據(jù)國務(wù)院法制辦公室初步統(tǒng)計，目前我國現(xiàn)

37、行有效的法律有240多部，行政法規(guī) 有690多部,地方性法規(guī)有8600多部，國家部委規(guī)章和地方政府規(guī)章有 30000多 部。這些法律、法規(guī)、規(guī)章都有權(quán)設(shè)定行政處罰 ，也是各級行政執(zhí)法機關(guān)和行 政執(zhí) 法人員從事行政執(zhí)法、作出行政處罰的依據(jù)。一些重要的行政執(zhí)法機關(guān)，如人力資源和社會保障局、國土資源局、環(huán)境保護局、衛(wèi)生局、工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、財政局、民政局、城市管理行政執(zhí)法局等，執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章多 達(dá)幾十 部、上百部，涉及的處罰條款有幾百條、上千條，這些處罰條款大多是有處罰幅度、 處罰范圍的自由裁量條款。國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定提出行政執(zhí)法機關(guān)要抓緊 對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有

38、裁量幅度的行政處罰條款進行梳理因此，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的重要內(nèi)容和任務(wù)，首先是各級行政執(zhí)法機關(guān)要對自己執(zhí)行的 帶有行 政處罰自由裁量權(quán)的法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)進行統(tǒng)計梳理 ，內(nèi)容包括法律、法規(guī)、 規(guī)章的制定頒布機關(guān)、行政處罰的違法行為、行政處罰的種類、行政處罰標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰主體等。重點是對本行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)行的帶有行政處罰自由裁量權(quán)的條款，進行全部統(tǒng)計梳理，避免出現(xiàn)遺漏，這也是能否做好規(guī)范行政處罰自 由裁量權(quán)工作 的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。（二設(shè)置規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的適用執(zhí)法程序行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中，由于行政執(zhí)法主體與行政相 對人之間處于不對等地位，這種不對等造成了行政執(zhí)法主體和

39、行政相對人對 實體權(quán) 利處分的不平衡。公正的行政執(zhí)法程序和完善的規(guī)章制度可以保障行政相 對人不 受行政執(zhí)法主體的任意支配，克服行政法律關(guān)系雙方地位不平衡的現(xiàn)實狀 況達(dá)到規(guī) 范行政執(zhí)法行為、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的目的。所以，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作必須要有完善、公正、科學(xué)的規(guī)章制度和執(zhí)法程序來保障。目前國外行政程序法一般有三種類型：一是以德國為代表的 效率型”。它是以 提高行政效率為其基本功能，講究以較少的人力、財力來進行行政管理，在理想的情 況下，能夠加強行政程序在技術(shù)上的合理性、科學(xué)性。其主要特征是行政人員的自由裁量權(quán)較大，行政過程步驟緊湊，簡化易行。但容易產(chǎn)生濫用行政 權(quán)力、超越職 權(quán)、忽視相對人的參與權(quán)、侵害公民正當(dāng)權(quán)益等現(xiàn)象。二是以美國為代表的 控權(quán)型”。它是以控制行政權(quán)力為其基本功能，側(cè)重于防止行政機關(guān)超 越職權(quán)、濫用權(quán) 力，在理想的情況下，能夠使行政機關(guān)較好地貫徹最高統(tǒng)治者意 志，維護國家分權(quán)制衡 的政治體制。其主要特征是行政人員的自由裁量權(quán)較小 ，程序制度詳細(xì)而嚴(yán)格。但 容易發(fā)生為控制行政權(quán)力而忽視行政效率的問題，也容易發(fā)生忽視相對人參與權(quán)、 侵害公民正當(dāng)權(quán)益的問題。三是以英國為代表的 權(quán)利保障型”。它是以保障相對 人