論行政法信賴保護原則

1、論行政法信賴保護原則         06-09-23 16:58:00     作者：周維峰    編輯：studa20內(nèi)容摘要信賴保護原則最先由德國等大陸法系行政法學者提出，后為立法所接受，現(xiàn)已成為大陸法系行政法上一項重要原則，對完善大陸法系國家行政法律制度發(fā)揮了重要作用。我國由于理論研究的滯后，至今沒有在立法上確立該原則，造成與此相關(guān)的制度極不完善。本文探討了信賴保護原則的理論及國外的制度，對在我國確立信賴保護原則提出了構(gòu)想。 &

2、#160;   關(guān)鍵詞行政法信賴保護制度建設    行政法信賴保護原則肇始于德國行政法院判例，后經(jīng)日本及我國臺灣地區(qū)等的效仿、繼受與發(fā)展，現(xiàn)已成為大陸法系行政法之一般原則。依據(jù)該原則進行的制度設計在保障人權(quán)、維護法的安定性、實現(xiàn)實質(zhì)的法治行政方法發(fā)揮著不可替代的作用。然而，主要仿照大陸法系建立起行政法制度的我國，理論上對這一原則卻鮮有研究，涉及該原則的制度由于缺乏理論的支持而難以完善。借鑒國外的研究成果對該原則進一步闡釋并構(gòu)想我國相關(guān)制度設計，乃本文旨趣所在。    一、行政法信賴保護原則的基本理論 &#

3、160;  關(guān)于信賴保護原則是憲法原則還是僅為行政法之一般原則，在德國公法學界早有爭議。從該原則演變的歷史來看，可以看出信賴保護原則一開始只是作為行政法之一般原則于第一次世界大戰(zhàn)后在德國各邦行政法院的判例中被引用，后來被明文規(guī)定在聯(lián)邦德國行政程序法、租稅通則、聯(lián)邦建設計劃法等成文法上。此后該原則不僅作為一項重要的行政法原則得以確立，其重要性也得到了學界的一致首肯，現(xiàn)今較為一致的看法是信賴保護原則不僅是行政法上的一般原則，而且已成為一項憲法原則。探討作為憲法原則的信賴保護已超出了本文的議題，以下只探討行政法上之信賴保護原則。    現(xiàn)代福利國家中，國家和人

4、民之間應該存在信賴關(guān)系，公民必須信任行政機關(guān)所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會秩序的穩(wěn)定性和社會生活的可預測性便會遭到破壞。當公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護時，為保護行政相對人的信賴利益，該行政行為受到存續(xù)保護而不得任意撤廢，如出于公共利益的緊急需要必須撤廢該行政行為時，也應給予相對人相應的補償，此為行政法上信賴保護原則基本涵義。    構(gòu)成信賴保護原則應具備以下三個要件：    （一）信賴保護存在的基礎(chǔ)。此為信賴保護原則存在的前提，無此前提信賴保護原則無從適用。通說認為構(gòu)成信賴保護原則之基礎(chǔ)是行政行為，包括具體行政行

5、為和抽象行政行為。此在理論上不是沒有爭議，如有學者認為“信賴保護原則必須貫穿于行政權(quán)運行的全過程，并由此形成相互銜接的運行機制，即事實認定過程中的信賴保護、行政法律規(guī)范適用中的信賴保護、和行政行為變動中的信賴保護”。顯然，該學者認為行政行為作出過程中的事實認定和法律規(guī)范的適用可以單獨作為信賴基礎(chǔ)而存在。筆者認為，對于上述分歧，通說的觀點較有說服力。理由是：首先，作為信賴基礎(chǔ)必須能夠反映出國家的意思表示，而國家完整的意思表示必須通過一有效成立的行政行為才能反映出來。行政行為尚處于作出過程中時，國家的意思必定是不明確和不完整的，并且尚未表示出來。其次，行政行為還處在作出過程中，尚未有效成立，當然不

6、可能對外產(chǎn)生法律效果。因而公民也不可能基于此信賴產(chǎn)生既得利益。如果按該學者這樣解釋適用信賴保護原則，則是過于寬泛的將信賴保護原則擴大適用。殊不知在現(xiàn)代法治國家中，為求得法治的實質(zhì)正義，行政法始終在依法行政和法的安定性之間尋找一有效的平衡，過于寬泛的適用任何一原則必然侵害另一原則，破壞了這一有效的平衡。再次，信賴保護主要以存續(xù)保護為主，是對行政行為的存續(xù)保護，倘若在行政行為作出過程中某個環(huán)節(jié)如事實認定、法律規(guī)范的適用等即適用信賴保護原則，則往往使違法的事實認定得不到糾正，這顯然與依法行政原則背道而馳，也因此而剝奪了行政主體在行政過程中改正錯誤的機會。因此，將信賴保護原則適用于行政權(quán)運行的每一階段

7、是不可取的。行政法上的信賴保護原則其存在的基礎(chǔ)應當是有效成立的行政行為，而不論該行政行為是合法還是違法，也不論該行政行為是具體還是抽象性的。但例外的是無效的行政行為除外，因為無效的行政行為本質(zhì)上不是行政行為，對外沒有任何效力，因此不可能產(chǎn)生信賴利益。    （二）存在信賴表現(xiàn)。所謂信賴表現(xiàn)是指行政相對人因信賴行政行為而采取的處分行為。行政相對人基于法的安定性原則信賴行政行為不會變動，而對自己的生活作出安排和對財產(chǎn)進行處分，從而表現(xiàn)出信賴行政行為。信賴基礎(chǔ)與信賴表現(xiàn)之間存在著因果關(guān)系，倘沒有信賴基礎(chǔ)，信賴表現(xiàn)也無從談起。    （三）信

8、賴值得保護。信賴是否值得保護其判斷基準主要是根據(jù)無過錯原則，無過錯原則主要強調(diào)了行政相對人對于違法行政行為沒有過錯。倘若是由于行政相對人自己的過錯，造成違法行政行為的作出，或者明知或重大過失而不知行政行為違法則不能成立信賴保護。這一原則得到了德國行政立法的肯定，聯(lián)邦德國行政程序法第48條第二款列舉規(guī)定了三種不適用信賴保護原則的具體情形：（1）受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的。（2）受益人以嚴重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的。（3）明知或因重大過失而不知行政行為的違法性。    也有學者不是從信賴的正當性出發(fā)而是從信賴利益與公益比較的角度來鑒別信賴是否

9、值得保護，并認為公益是成立信賴保護必須要考慮的要件之一。對此反對者認為，信賴保護原則為保賴利益提供的保護方式是存續(xù)保護和財產(chǎn)保護，公益在信賴保護原則的適用上不是毫無作用，然而其作用僅限于作為選擇保護方式的判斷基準，即“在原本法律狀態(tài)對人民有利時，本應采存續(xù)保護之方式，但在公益之要求大于人民之信賴利益之保護時，后者不得不退讓，為彌補人民利益的損失，此時應采財產(chǎn)保護方式。”也就是說，信賴是否值得保護不是由人民的信賴利益與公益之間的比較得出，公益不是信賴保護成立的要件之一。而僅僅是在成立信賴保護原則后選擇適用合適的保護方式時，公益的衡量才發(fā)生作用。筆者認為反對者的意見較有說服力，德國行政程序法對此也

10、是肯定的，依聯(lián)邦德國行政程序法第49條的規(guī)定看，即使存在緊迫的公共利益需要優(yōu)先考慮的情況，仍然可以成立信賴保護，只是此時信賴保護的方式由存續(xù)保護變?yōu)閺U除后的財產(chǎn)補償。    二、大陸法系國家圍繞信賴保護原則進行的制度設計    綜觀當今大陸法系各國行政法以信賴保護原則進行的制度設計主要體現(xiàn)在具體行政行為的撤銷與廢止上，其它體現(xiàn)該原則的制度和抽象行政行為的撤銷與廢止、法令不溯及既往、公法上的權(quán)利失效、計劃擔保等更適于在更廣闊的憲法層面上展開探討，因而不屬于本文探討的主題。德國是最早確立信賴保護原則的國家之一，其有關(guān)該原則的制度化也具有典

11、范作用，以下以德國等大陸法系國家行政法為藍本，探討信賴保護原則在具體行政行為的撤銷與廢止方面的制度構(gòu)建。    依照依法行政原則，為維護法的純潔性，違法的行政行為自應撤銷，這也是以往形式意義法治行政主義者所著重強調(diào)的。然而隨著現(xiàn)代福利國家的發(fā)展，利益和價值已趨多元化，人們逐漸認識到單靠形式意義的法治行政是不可能實現(xiàn)真正正義的。在許多情況下，法的安定性和法秩序的穩(wěn)定性成為實現(xiàn)人權(quán)的基本前提，而不加限制的任意撤廢行政行為，正是對這種安定性和穩(wěn)定性的破壞。于是人們開始從追求絕對形式意義的法治行政向?qū)嵸|(zhì)意義的法治行政轉(zhuǎn)變。在這一過程中信賴保護原則發(fā)揮了十分重要的作用，可以

12、說現(xiàn)代實質(zhì)意義上的法治行政正是建立在依法行政與信賴保護二原則不斷平衡的基礎(chǔ)之上，偏廢任何一原則都不可能實現(xiàn)真正的正義。    具體行政行為的撤銷與廢止在以往形式意義法治行政占據(jù)統(tǒng)治地位的時代，是采自由主義。在機械的依法行政的觀念的支配下行政主體可以任意撤銷違法的行政行為和廢止合法的行政行為，而不受任何約束。政府行為的朝令夕改、反復無常必然對人權(quán)構(gòu)成極大的威脅，也與法治國思想下的法的安定性原則背道而馳，以信賴保護原則為基礎(chǔ)，對具體行政行為的撤銷與廢止設置限制，便是當然的選擇。德國、日本及我國臺灣地區(qū)現(xiàn)行法在將信賴保護原則制度化的過程中區(qū)分各種不同的行為，如合法行政為

13、和違法行政行為；違法行政行為又區(qū)分為授益行為、負擔行為及復效行為。針對不同的行為選擇不同的制度。    （一）授益行政行為的撤銷與廢止    授益行政行為使行政相對人產(chǎn)生既得利益，倘若授益行政行為違法，在符合信賴保護要件的情況下，行政主體如撤銷行政行為勢必損害相對人的信賴利益。因此聯(lián)邦德國行政程序法對此采取嚴格限制。如德國行政程序法第48條第2款明令禁止撤銷具有金錢或物之給付內(nèi)容的行政行為。第48條第3款規(guī)定，對非物質(zhì)的行政行為盡管可以撤銷但須依據(jù)信賴保護原則給予相應補償。我國臺灣地區(qū)的行政程序法（草案）以及日本的行政程序法也作了類似的規(guī)定。    授益行政行為的廢止通常并非由于行政行為的違法性，而往往是客觀狀態(tài)發(fā)生變化或其他原因造成。廢止原因通常是法定的，德國行政程序法第49條第二款列舉規(guī)定了授益行政行為